Annulment action time-barred, appeal rejected as unfounded, costs awarded

Şedinţa publică din data de 15 ianuarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 29 martie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Mehedinţi, Agenţia Domeniilor Statului, Staţiunea de Cerecetare şi Dezvoltare Pomicolă Mehedinţi, a solicitat anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1705/29.11.2006, în ceea ce priveşte înregistrarea din anexă, poziţia 108356, a bunului imobil situat în comuna Breznita Ocol, judeţul Mehedinţi, ca bun în apartenenţa domeniului public al statului.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3161 din 20 octombrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia tardivităţii şi, în consecinţă, a respins, ca tardiv formulată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Mehedinţi, Agenţia Domeniilor Statului şi Staţiunea de Cercetare şi Dezvoltare Pomicolă Mehedinţi.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 1.2, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., solicitând casarea sentinţei atacate, iar în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, aşa cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac exercitate, s-a susţinut că instanţa de fond a confundat tardivitatea plângerii prealabile cu tardivitatea acţiunii, aceasta neputând fi reţinută în cauză, deoarece a formulat acţiunea în termen.

Recurenta-reclamantă arată că a înregistrat acţiunea pe rolul instanţei, la data de 29.03.2016, după ce a expirat termenul de 30 de zile în care Guvernul României trebuia să soluţioneze plângerea prealabilă, formulată potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Menţionează că nu putea să anticipeze dacă va primi un răspuns la cererea de revocare formulată, dar că, ulterior, Guvernul României i-a soluţionat plângerea prealabilă, comunicându-i în acest sens răspunsul nr. x/15.04.2016, caz în care, susţine recurenta-reclamantă, devin incidente prevederile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, plângerea se poate introduce cu respectarea unui termen de maxim 6 luni. Doar în cazul nerespectării acestui termen, organul emitent este îndreptăţit să respingă plângerea prealabilă, ca tardiv introdusă. În cazul său, autoritatea emitentă nu a respins plângerea prealabilă ca tardivă, ci a soluţionat-o pe fond, respingând-o ca neîntemeiată.

Aşadar, iniţial, a înregistrat cererea de anulare parţială a H.G. nr. 1705/2016 direct în instanţă, în lipsa unui răspuns la plângerea prealabilă. Guvernul României a soluţionat plângerea prealabilă abia la data de 15.04.2016 şi, cum termenul de formulare a acţiunii s-ar fi împlinit la data de 15.10.2016, iar aceasta fusese înregistrată pe rolul instanţei la data de 29.03.2016, rezultă că a formulat acţiunea împotriva răspunsului negativ/refuzului de a răspunde, cu respectarea termenului de 6 luni de la data comunicării răspunsului/de la data la care expira termenul de primire a răspunsului, potrivit art. 11 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta-reclamantă consideră că instanţa putea aprecia asupra tardivităţii plângerii prealabile numai în situaţia în care plângerea prealabilă ar fi fost respinsă ca tardivă de către autoritatea emitentă. Însă, Guvernul României a analizat cererea de revocare pe fond, iar instanţa trebuia să procedeze la fel.

Pe de altă parte, excepţia tardivităţii nu a fost ridicată de Guvernul României, emitentul actului, ci de către Ministerul de Finanţe, care nu este nici emitent al hotărârii de Guvern atacate, nici organ împuternicit să soluţioneze plângerea prealabilă. Practic, acesta nu este subiect al procedurii de anulare a actului, fiind conceptat în cauză pentru opozabilitate.

Cât priveşte fondul cauzei, recurenta-reclamantă reiterează argumentele invocate prin cererea de chemare în judecată, susţinând că se impune anularea parţială a hotărârii de Guvern în discuţie, întrucât stabilirea apartenenţei la proprietatea publică a Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice a bunului imobil descris la poziţia 108356 din anexă nu concordă cu realitatea de fapt şi nici cu cea juridică, atâta vreme cât nu există niciun titlu care să ateste acest fapt, iar Statul Român prin MFP - ANAF a vândut acest bun reclamantei prin licitaţie publică, în cadrul unor proceduri de executare silită.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Staţiunea de Cercetare şi Dezvoltare Pomicolă Mehedinţi a solicitat admiterea excepţiei nulităţii recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar pe fond, respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă, că soluţia de admitere a excepţiei tardivităţii formulării acţiunii a fost admisă în mod corect de instanţa de fond.

4.2. Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Mehedinţi a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că instanţa de fond în mod corect a admis excepţia tardivităţii, pe care a invocat-o prin întâmpinare, constatând decăderea reclamantei de a se adresa instanţei de judecată, întrucât, în raport de dispoziţiile art. 11 alin. (2) şi (5) din Legea nr. 554/2004, a depăşit termenul legal de 1 an de la data luării la cunoştinţă.

4.3. Prin întâmpinare, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Instanţa de fond a constatat în mod corect că Hotărârii Guvernului nr. 1705/2006, a cărei anulare parţială a fost solicitată de către recurenta-reclamantă, nu îi sunt aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, întrucât aceasta nu este un act administrativ normativ, ci unul cu caracter individual, neputând fi atacat oricând, ci în condiţiile expres stabilite de lege.

Potrivit actelor aflate la dosar, recurenta-reclamantă a luat cunoştinţă de existenţa actului contestat cel mai târziu la data de 6 noiembrie 2014, iar întrucât cererea de chemare în judecată a fost depusă prin poştă, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire, la data de 28.05.2016, instanţa de fond a constatat depăşirea termenului prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi în mod corect a admis excepţia tardivităţii/decăderii invocată de părţile din dosar.

4.4. Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenţia Domeniilor Statului a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Consideră, în esenţă, că soluţia de admitere a excepţiei tardivităţii acţiunii este corectă, întrucât actul atacat este unul individual, ce poate fi contestat doar înlăuntrul termenului prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, condiţie încălcată de recurenta-reclamantă.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă, la data de 15 ianuarie 2020.

6. Aspecte procesuale

Excepţia nulităţii recursului declarat de reclamanta A. S.R.L., invocată prin întâmpinare de intimata-pârâtă Staţiunea de Cercetare şi Dezvoltare Pomicolă Mehedinţi, a fost respinsă pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Criticile formulate de recurenta-reclamantă, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., sunt neîntemeiate, întrucât nu se poate susţine că instanţa de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, pe motiv că ar fi confundat tardivitatea plângerii prealabile cu tardivitatea acţiunii.

Prin acţiunea dedusă judecăţii, reclamanta a solicitat anularea parţială a H.G. nr. 1705/29.11.2006, în ceea ce priveşte înregistrarea din anexă, poziţia 108356, a bunului imobil situat în comuna Brezniţa Ocol, judeţul Mehedinţi, ca bun în apartenenţa domeniului public al statului.

Instanţa de fond, pronunţând soluţia de respingere ca tardivă a acţiunii formulate de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Mehedinţi, Agenţia Domeniilor Statului şi Staţiunea de Cercetare şi Dezvoltare Pomicolă Mehedinţi, a avut în vedere, ca argumente logico-juridice care au fundamentat această soluţie, împrejurarea că actul administrativ individual a cărui anulare s-a solicitat a fost cunoscut reclamantei cel mai târziu în cadrul soluţionării dosarului nr. x/2013, în care a fost parte, finalizat prin decizia civilă nr. 4139 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia I civilă la data de 6.11.2014, astfel că de la acest moment, acţiunea în contencios administrativ înregistrată prin poştă pe rolul instanţei de fond, la data de 28.05.2016, a fost introdusă cu depăşirea termenului de decădere, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În raport de dispoziţiile legale avute în vedere de instanţa de fond, la aceeaşi concluzie ajunge şi instanţa de control judiciar.

În analizarea excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, instanţa de fond a pornit mai întâi de la tipul de act administrativ atacat în cauză - H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

O astfel de hotărâre a Guvernului, adoptată în cadrul procedurii de atestare a domeniului public prevăzute de art. 20 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, nu poate fi calificată ca fiind act administrativ normativ, pentru că nu cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de cazuri şi persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public al statului prin individualizarea fiecăruia dintre imobilele prevăzute în anexe.

Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care în exercitarea atribuţiilor sale adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, dar nu toate hotărârile Guvernului au caracter normativ.

Chiar şi în cazul în care este prevăzută o anumită sferă de adresabilitate, în raport cu obiectul reglementării, actul normativ se caracterizează prin aceea că exprimă norme cu caracter general şi abstract, determinate fiind numai criteriile pentru identificarea limitelor sferei destinatarilor, iar nu fiecare dintre subiectele de drept sau fiecare bun în parte, aşa cum este cazul în speţă.

Prin urmare, instanţa de fond a stabilit corect natura juridică a actului atacat, care atrage incidenţa termenelor de prescripţie şi respectiv de decădere prevăzute de art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, iar nu a normelor cuprinse în alin. (4) al aceluiaşi articol.

În continuare, a reţinut instanţa de fond că prezintă relevanţă determinarea momentului de la care a început să curgă termenul pentru formularea acţiunii, ipoteza în care se regăseşte reclamanta fiind cea de la alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 554/2004, în care se arată că "pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz".

Prin acest text, legea marchează momentul de la care începe să curgă termenul de un an, şi anume de la data comunicării actului pentru persoanele direct vizate de actul administrativ cu caracter individual, iar pentru persoanele cărora nu le este adresat actul, de la data cunoaşterii efective de către acestea a conţinutului actului în discuţie.

În speţă, singura ipoteză aplicabilă recurentei-reclamante dintre cele enumerate de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în privinţa momentului de la care începe a se calcula termenul de un an pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, este cea privind "data luării la cunoştinţă" de către terţul interesat de actul pretins vătămător pentru acesta.

În acord cu cele reţinute de instanţa fondului, Înalta Curte constată că recurenta-reclamanta a luat cunoştinţă de actul atacat, cel mai târziu la data de 6 noiembrie 2014, când a fost pronunţată decizia civilă nr. 4139 de către Curtea de Apel Craiova, secţia I civilă în dosarul nr. x/2013, în care a fost parte şi reclamanta din prezenta cauză, A. S.R.L.. Rezultă din cuprinsul deciziei, aflată în copie la dosar CAB, că, în aceasta se face referire la anexa H.G. nr. 1705/2006, precum şi la bunurile menţionate în cuprinsul acestei anexe.

În raport de acest moment temporal - 6.11.2014 -, se observă că acţiunea în anulare ce formează obiectul dosarului pendinte a fost introdusă la data de 28.05.2016 (prin poştă - dosar CAB), cu mult în afara termenului de un an ce curge de la data când a luat cunoştinţă terţul interesat de actul administrativ pretins vătămător, potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta-reclamantă susţine că a formulat plângerea prealabilă în termen legal, astfel încât, singurul termen ce trebuie avut în vedere este cel de 6 luni de la data primirii răspunsului, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte va respinge, ca nefondată, această critică, reţinând că titulara demersului judiciar este un terţ faţă de H.G. nr. 1705/2006, caz în care, termenul pentru formularea acţiunii curge de la data luării la cunoştinţă de existenţa actului administrativ individual, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, cum corect a observat intimatul Guvernul României prin întâmpinarea sa, recurenta evidenţiază o presupusă confuzie a instanţei de fond, pe care ea însăşi o face, aceea între tardivitatea acţiunii şi cea a plângerii prealabile.

Prin urmare, în raport de data cunoaşterii efective de către reclamantă a conţinutului actului în discuţie (cel mai târziu, 6.11.2014), Înalta Curte constată că acţiunea în anulare introdusă de aceasta pe rolul instanţei de fond la data de 28.05.2016, a fost formulată cu depăşirea termenului de un an, potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Cât priveşte împrejurarea că excepţia tardivităţii acţiunii a fost invocată de un alt pârât - Ministerul Finanţelor, iar nu de către emitentul actului - Guvernul României, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că acest aspect nu este de natură să atragă inadmisibilitatea ei, în absenţa unei dispoziţii legale în acest sens.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe se impune a fi menţinută, conform celor arătate în prezenta motivare, fiind incidentă, conform prevederilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, excepţia tardivităţii promovării acţiunii în acest dosar.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele anterior expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, găsind neîntemeiate criticile circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat.

În temeiul prevederilor art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., instanţa de control judiciar va dispune obligarea recurentei-reclamante A. S.R.L. la plata către intimata-pârâtă Staţiunea de Cercetare şi Dezvoltare Pomicolă Mehedinţi a cheltuielilor de judecată în sumă de 1.500 RON, constând în onorariu de avocat în faza procesuală a recursului.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 3161 din 20 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă A. S.R.L. la plata către intimata-pârâtă Staţiunea de Cercetare şi Dezvoltare Pomicolă Mehedinţi a sumei de 1.500 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 ianuarie 2020.