Public official conflict of interest from signing authorization and avis for institute funding during concurrent employment; scope of contrary hearing rights under Law 176/2010

Şedinţa publică din data de 3 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 21 martie 2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/03.03.2017, întocmit de pârâtă, precum şi obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

I.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4503 din 22 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a anulat Raportul de evaluare nr. x/03.03.2017, întocmit de pârâtă şi a obligat pârâta să plătească reclamantului suma de 50 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

I.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 4503 din 22 noiembrie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

I.3.1. Într-un prim motiv de recurs, s-a arătat că nu au fost încălcate prevederile art. 20 din Legea nr. 176/2010 deoarece intimatul-reclamant a fost informat atât cu privire la declanşarea procedurii de evaluare, cât şi cu privire la identificarea unor indicii cu privire la starea de conflict de interese.

Astfel, la data de 10.02.2015, prin adresa nr. x/10.02.2015, a fost informat de către inspectorul de integritate despre identificarea unor elemente în sensul existenţei unui conflict de interese, în sensul prevederilor art. 79 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 161/2003 întrucât, în calitate de director al Direcţiei Patrimoniu Cultural din cadrul Ministerului Culturii, a participat, la deciziile referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică privind şantierul arheologic Histria, în urma cărora a fost semnat Contractul de finanţare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 cu Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan". Mai mult decât atât, intimatul-reclamant a fost invitat să prezinte un punct de vedere, probe, date sau informaţii pe care le consideră necesare cu privire la aspectele/în baza cărora s-a reţinut existenţa unui conflict de interese.

În urma acestei adrese, reclamantul s-a prezentat la data de 01.04.2015 la sediul Agenţiei Natonale de Integritate în vederea depunerii unui punct de vedere, moment în care acestuia i-au fost puse la dispoziţie actele şi documentele din lucrarea nr. x/09.04.2014, acte ce au stat la baza emiterii raportului de evaluare nr. x/03.03.2017. Prin urmare, inspectorul de integritate a întocmit întreaga procedură faţă de intimatul-reclamant aşa cum prevede Legea nr. 176/2010.

Chiar dacă în cuprinsul informării nu a fost menţionat că sunt indicii cu privire la existenţa unui conflict de interese în ceea ce priveşte semnarea autorizaţiei nr. x/2011 nu se poate considera că nu au fost respectate prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, aşa cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond.

Intimatul-reclamant a fost informat cu privire la identificarea unor elemente privind conflictul de interese atât din perspectiva participării la luarea deciziilor referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică privind şantierul arheologic Histria, în urma cărora intimatul-reclamant a semnat în calitate de director al Direcţiei Patrimoniu Cultural, Autorizaţia pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011 prin care autorizează Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan" să efectueze săpături arheologice sistematice în situl arheologic Histria, cât şi din perspectiva participării la luarea deciziilor urmare â cărora a fost semnat contractul de finanţare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 81/17.08.2011.

Faptul că inspectorul de integritate nu a menţionat în adresa prin care a fost informat despre existenţa unor indicii privind conflictul de interese "legat de eliberarea autorizaţiei de cercetare arheologică nr. 25/2011 şi nu i s-a solicitat prezentarea unui punct de vedere cu privire la această autorizaţie" nu atrage nerespectarea prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, întrucât în informare inspectorul de integritate a menţionat că au rezultat elemente în sensul existenţei unui conflict de interese întrucât a "participat la deciziile referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică privind şantierul arheologic Histria", decizii ce s-au materializat prin semnarea Autorizaţiei pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011 şi prin semnarea contractul de finanţare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 81/17.08.2011. Prin urmare, inspectorul de integritate l-a informat pe intimatul-reclamant cu privire la ambele situaţii de conflict de interese identificate.

Mai mult decât atât, chiar dacă intimatul-reclamant nu şi-a exprimat un punct de vedere cu privire la semnarea Autorizaţiei pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011 prin care autorizează Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan" să efectueze săpături arheologice sistematice în situl arheologic Histria, acest fapt nu este în măsură să îl vatăme pe intimat în vreun fel atâta timp cât acesta a avut posibilitatea să conteste raportul de evaluare şi să îşi susţină apărările în faţa instanţei de contencios, fiindu-i respectat dreptul la apărare.

I.3.2. În ceea ce priveşte nota nr. x/02.07.2011, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că avizul dat de reclamant pe această notă nu reprezintă un act de participare la luarea deciziei.

Cea de-a doua situaţie de conflict de interese a fost reţinută întrucât, intimatul, în exercitarea funcţiei de director al Direcţiei Patrimoniu Cultural a avizat Nota Direcţiei Patrimoniu Cultural nr. 1390/2.07.2011 privind finanţarea şantierelor arheologice prin Programul naţional de finanţare a cercetărilor arheologice sistematice, pentru anul 2011, notă prin care s-a propus ca suma de 800.000 RON să fie repartizată prin încheierea de contracte de cercetare arheologică şi conservare primară între Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional şi instituţiile publice cu atribuţii privind cercetarea arheologică, în anexa acesteia, Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan" figurând cu suma de 220.000 RON din care suma de 115.000 RON fiind repartizată şantierului arheologic Histria, ulterior fiind încheiat Contractul de finanţare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 între Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional şi Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan".

Potrivit prevederilor art. 79 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 161/2003, semnarea documentelor de către intimatul-reclamant, chiar dacă este ulterioară unor etape obligatorii prealabile, nu transformă această semnare într-o simplă formalitate sau o obligaţie a directorului, chiar dacă prin această s-ar încalcă dispoziţiile legii.

Intimatul-reclamant s-a implicat în procesul de aprobare a documentelor în urma cărora s-a semnat Contractul de finanţare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 între Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional şi Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan", institut în cadrul căruia acesta era angajat-responsabil şantier.

Intimatul-reclamant avea obligaţia să se abţină de la îndeplinirea atribuţiilor legale, tocmai pentru a preveni situarea sa într-o poziţie care ar conduce la încălcarea principiilor instituite de legiuitor.

Mai mult decât atât, acesta avea obligaţia, şi nu facultatea, să se abţină de la îndeplinirea atribuţiilor şi să-l informeze de îndată pe şeful ierarhic după cum prevăd disp. art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, o conduită contrară fiind, de altfel, sancţionată de legiuitor prin atragerea după caz, a răspunderii disciplinare, administrative, civile sau penale, potrivit alin. (4) al aceluiaşi articol.

Din conţinutul dispoziţiilor art. 79 din Legea nr. 161/2003 rezultă ca legea prezumă că funcţionarul public se află în culpă, pentru faptul că nu a sesizat existenţa unei situaţii, pe de o parte, iar pe de altă parte, pentru că nu s-a abţinut să rezolve o cerere, să ia o decizie sau să participe la luarea unei astfel de decizii şi în final că nu a anunţat şeful ierarhic.

Prin urmare, intimatul-reclamant se află în culpă întrucât trebuia să sesizeze că în calitate funcţionar public, nu putea să fie implicat în procesul privind semnarea autorizaţiei pentru cercetarea arheologică, autorizaţie prin care se autorizează Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan", institut în cadrul căruia acesta era angajat-responsabil şantier. Ulterior, intimatul-reclamant a avizat şi nota Direcţiei Patrimoniu Cultural nr. 1390/02.07.2011 prin care institutului menţionat anterior i-au fost repartizate suma de 220.000 RON.

Atâta timp cât în actele prezentate intimatului-reclamant spre semnare/avizare se aflau şi documente ce priveau Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan ", institut în cadrul căruia acesta era angajat-responsabil şantier, acesta ar fi trebuit să se abţină de la verificarea îndeplinirii condiţiilor legale şi evident, de la asumarea acelor acte prin semnare, astfel încât să se elimine orice suspiciune legată de corectitudinea şi legalitatea actelor; în acest sens, directorul putea delega atribuţiile sale pentru semnarea/avizarea respectivelor documente.

În drept, au fost invocate disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

I.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

I.4.1. Contrar celor arătate de către recurenta-parata si in consens cu cele constatate de către instanţa de fond, Raportul de evaluare nr. x/03.03.2017 a fost întocmit cu încălcarea art. 20 din Legea nr. 176/2010, respectiv cu nerespectarea principiului contradictorialităţii şi a dreptul la apărare:

Astfel, nici prin Adresa nr. x/26.03.2015, nici cu ocazia prezentării reclamantului la sediul ANI, în data de 01.04.2015, recurenta-pârâta nu i-a solicitat informaţii privind semnarea autorizaţiei pentru cercetare arheologică nr. 25/2011, aspect ce contravine dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 176/2010.

Astfel cum rezultă din Raportul de evaluare contestat, ANI a solicitat de la Ministerul Culturii şi de la Direcţia Patrimoniu Culturală o serie de documente încă din anul 2014, printre aceste documente solicitate şi comunicate de Ministerul Culturii prin adresa nr. x/26.11.2014 numărându-se şi autorizaţia pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011. De aici rezultă faptul că inspectorul de integritate era în posesia acestui document de la o dată anterioară solicitării trimise către persoana supusă evaluării, având deci obligaţia ca, în ipoteza în care considera că există elemente care să fie identificate ca şi conflict de interese cu privire la autorizaţia de cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011, să solicite un punct de vedere în acest sens.

Cu privire la această concluzie a raportului de evaluare (emiterea autorizaţiei şi semnarea solicitării privind emiterea autorizaţiei de cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011), nu i-au fost prezentate elementele care sunt considerate a constitui conflict de interese nici prin adresa nr. x/26.03.2015 şi nici cu ocazia prezentării la sediul ANI la data de 01.04.2015 şi nu i s-a solicitat punct de vedere cu privire la aceste aspecte.

Cât priveşte adresa nr. x/10.02.2015, aceasta nu face nici o menţiune despre existenţa unor elemente de conflict de interese cu privire la eliberarea autorizaţiei de cercetare arheologică, ci doar menţionează participarea la deciziile "urmare a cărora a fost semnat Contractul de finanţare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 cu Institutul de Arheologie Vasile Pârvan", fără a se menţiona alte aspecte concrete. Nici în cuprinsul acestei informări, persoana evaluată nu a fost informată că sunt indicii cu privire la existenţa unui conflict de interese în ceea ce priveşte semnarea autorizaţiei nr. x/2011.

Faţă de afirmaţia recurentei-pârâte potrivit căreia, in urma acestei adrese, reclamantul s-a prezentat la data de 01.04.2015 la sediul ANI, in vederea unui punct de vedere, se arată că acest punct de vedere era ca răspuns la adresa nr. x/26.03.2015 şi se referea strict la aspectele semnalate in această adresa a ANI, respectiv la contractul nr. x/2011 (care nu este semnat de reclamant) şi care a fost încheiat cu respectarea unei proceduri stabilite prin ordin de ministru si care, oricum exclude din fluxul decizional directorul Directiei Patrimoniu Cultural. Nici în acest document (adresa nr. x/26.03.2015) nu se face referire la existenţa unui potenţial conflict de interese vis-a-vis de semnarea autorizaţiei nr. x/2011, si prin urmare nici punctul de vedere înregistrat sub nr. x/01.04.2015 nu cuprinde apărări sau argumente cu privire la acest aspect.

Or, prin faptul că nu i-au fost comunicate elementele care converg către ipoteza existenţei unui conflict de interese, nu a avut posibilitatea formulării unor apărări astfel că i s-a încălcat dreptul de a prezenta explicaţii şi informaţii relevante, fapt ce a dus la o concluzie nesusţinută, care a fost inclusă în Raportul de evaluare şi la încălcarea principiului contradictorialităţii şi a dreptului la apărare.

I.4.2. Contrar celor susţinute de către recurenta-parata, in cauza de fata, nu sunt incidente dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 161/2003.

Astfel, Procedura privind eliberarea autorizaţiilor de cercetare sistematică este prevăzută de O.G nr. 43/2000 şi de Ordinul Ministrului Culturii nr. 2562/04.10.2010 privind aprobarea Procedurii de acordare a autorizaţiilor pentru cercetarea arheologică, respectiv de art. 5, 6 şi 7 din acest Ordin.

Acţiunile şi etapele procedurale referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică privind şantierul arheologic Histria au fost derulate în conformitate cu dispoziţiile O.G nr. 43/2000 privind protecţia patrimoniului arheologic şi declararea unor situri arheologice ca zone de interes naţional, precum şi ale Ordinului ministrului culturii şi patrimoniului naţional cu nr. 2463/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea şi desfăşurarea Programului naţional de finanţare a cercetărilor arheologice sistematice.

Potrivit O.G. nr. 43/2000 privind protecţia patrimoniului arheologic şi declararea unor situri arheologice ca zone de interes naţional, cercetările arheologice sistematice sunt cercetările de întindere şi durată, executate conform unui proiect multianual de cercetare ştiinţifică.

In procedura de cercetare arheologică sistematică rolul principal de decizie îl are, potrivit art. 14 din O.G. nr. 43/2000, Comisia Naţională de Arheologie, care funcţionează ca organism ştiinţific de specialitate, fără personalitate juridică, cu rol consultativ în domeniul patrimoniului arheologic, pe lângă Ministerul Culturii. Comisia Naţională de Arheologie (CNA) este formată din specialişti în domeniu, care îşi desfăşoară activitatea în institutele de profil arheologic, muzee, precum şi în alte instituţii. Componenţa CNA este aprobată prin Ordin al Ministrului Culturii, iar secretarul Comisiei Naţionale de Arheologie este numit, prin ordin al ministrului culturii, din cadrul compartimentului de specialitate din structura Ministerului Culturii.

Reclamantul nu a deţinut şi nu deţine nici în prezent calitatea de membru sau de secretar al CNA, iar printre atribuţiile legale principale prevăzute de art. 14 şi art. 16 din O.G nr. 43/2000 cu incidenţă în speţa de faţă menţionează următoarele: CNA propune aprobarea, prin ordin al ministrului culturii, a programelor naţionale de cercetare, a metodologiilor, a normativelor şi a reglementărilor tehnico-ştiinţifice din domeniul cercetării arheologice; CNA propune avizarea planului anual al cercetărilor arheologice sistematice din România; CNA formulează priorităţile cercetării arheologice în vederea alocării sumelor necesare de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Culturii, conform criteriilor stabilite prin ordin al ministrului culturii;

Prerogativele CNA-ului au fost detaliate prin OMC nr. 2463/2011 prevăzându-se în mod expres că CNA analizează solicitările de finanţare transmise de Secretariatul programului şi stabileşte, pe baza criteriilor, proiectele considerate priorităţi ale cercetării arheologice şi sumele corespunzătoare fiecăruia, cu încadrarea în fondurile alocate Programului, prin bugetul Ministerului Culturii.

Întrucât în stabilirea priorităţilor de finanţare, raportarea se face strict şi în mod necesar la aceste criterii specifice, cercetările de la situl Histria au fost considerate prioritare, în mod constant, încă din anul 2000 - indiferent de persoana care a deţinut rolul de iresponsabil de şantier-calitate pur ştiinţifică.

In mod greşit considera recurenta-parata ca sunt incidente dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 întrucât reclamantul nu a avut atribuţii şi nici nu a participat la analizarea îndeplinirii condiţiilor de către instituţiile solicitante, deoarece nu a făcut parte din Secretariatul programului; reclamantul nu a avut atribuţii şi nici nu a participat la luarea deciziilor privind priorităţile cercetării şi la stabilirea sumelor alocate şantierelor arheologice, acestea fiind decise de CNA; nu a avut atribuţii şi nu a participat la selecţia proiectelor de cercetare, deoarece nu a avut calitatea de membru sau de Secretar al CNA. De asemenea, reclamantul nu a avut atribuţii cu privire la derularea Programului naţional de cercetare sistemică întrucât, potrivit art. 4 alin. (6) din OMCPN nr. 2463/2011 organizarea şi monitorizarea Programului se realizează de către secretarul CNA din cadrul Direcţiei Patrimoniu Cultural; nu a avut atribuţii şi nu a participat la stabilirea sumelor corespunzătoare proiectelor de cercetare, deoarece nu a avut calitatea de membru al CNA.

Singurul rol al directorului DPC a fost de a asigura legătura formală şi de comunicare a documentelor şi sumelor decise de CNA către conducerea ministerului, fără a avea posibilitatea legală de a le modifica.

Reclamantul nu a semnat contractul de finanţare nr. x/2011, deoarece acesta a fost semnat pentru directorul DPC de către dl. arh. B., consilier superior în cadrul direcţiei.

Rezultă, fără putinţă de tăgadă faptul că reclamantul nu a fost chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor şi deci, în cazul de faţă nu sunt aplicabile prevederile art. 79 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, nefiind întrunite elementele în sensul existenţei unui conflict de interese.

Indiferent cine ar fi ocupat funcţia deţinută la acea vreme de către reclamant, Nota nr. x/2011 ar fi avut acelaşi conţinut deoarece directorul DPC nu poate interveni asupra datelor sau sumelor stabilite de Comisia Naţională de Arheologie. Acest aspect a fost reţinut atât în doctrină cât şi jurisprudenţă, respectiv că nu se poate reţine existenţa unui conflict de interese în cazul în care în lipsa semnăturii/avizului acordat de persoana evaluată rezultatul ar fi neschimbat.

De asemenea, în speţă nu sunt incidente dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 conform cu care "interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de grd. I pot influenţa deciziile pe care trebuie sale ia în exercitarea funcţiei publice".

Eliberarea autorizaţiei de cercetare arheologică sistematică nu echivalează cu acordarea de fonduri şi nu aduce nici un beneficiu pecuniar, patrimonial în favoarea reclamantului sau a persoanelor prevăzute la lit. c).

Reclamantul desfăşoară în cadrul Institutului de Arheologie Vasile Pârvan activitate de cercetare ştiinţifică- cercetător principal III- cu jumătate de normă, permisă de art. 96 din Legea nr. 161/2003. Astfel, nu are atribuţii administrative, financiare în cadrul Institutului de Arheologie Vasile Pârvan, atribuţiile sale limitându-se la activităţi de ordin ştiinţific.

Responsabilul ştiinţific de şantier are ca principale atribuţii coordonarea cercetărilor şi îndeplinirii sarcinilor ştiinţifice asumate de ceilalţi cercetători participanţi şi asigurarea măsurilor de conservare a patrimoniului arheologic, potrivit Ordinul Ministrului Culturii nr. 2071 din 30.06.2000 privind instituirea Regulamentului de organizare a săpăturilor arheologice din România.

Cercetările sistematice au un caracter ştiinţific fundamental şi rezultatele lor sunt destinate publicaţiilor de specialitate.

Finanţarea proiectelor de cercetare arheologică sistematică derulate de Institutul de Arheologie Vasile Pârvan nu are vreun impact asupra veniturilor salariale ale reclamantului, sau alte beneficii pecuniare, drepturile salariale fiind stabilite potrivit legislaţiei salarizării şi nefiind afectate în vreun fel de contractele de finanţare a cercetării arheologice.

Ulterior semnării contractului de finanţare a cercetării sistematice, din partea Institutului fondurile au fost gestionate de direcţia economică, reclamantul neavând nici o atribuţie legată de aceasta. Atribuţiile sale de cercetător ştiinţific sunt limitate la coordonarea ştiinţifică şi nu a fost implicat în nici un fel în partea economică a acestui contract.

În cadrul Institutului de Arheologie "V. Pârvan" al Academiei române nu face parte din organele de conducere, iar decizia Comisiei Naţionale de Arheologie de a acorda o finanţare pentru cercetarea arheologică la situl Histria nu putea avea şi nu a avut drept urmare nici un avantaj direct şi nici indirect şi nici un folos patrimonial direct sau indirect sau de orice altă natură. Drept consecinţă, nu a existat şi nu există niciun interes patrimonial care să influenţeze deciziile sale şi rolul său în procedura de finanţare a cercetării arheologice sistematice.

Mai mult decât atât, nici nu poate fi luată în considerare o potenţială legătură între interesele proprii patrimoniale şi capacitatea sa de decizie, în condiţiile în care aşa, cum rezultă din cele de mai sus, reclamantul nu a avut responsabilităţi şi rol de decident si nici de participant la luarea deciziei în selecţia proiectelor de cercetare arheologică sistematică, finanţate din bugetul MC.

In aceste condiţii, nu numai că nu se poate stabili o legătură şi cu atât mai puţin o relaţie de cauzalitate între cele două elemente constitutive ale situaţiei reglementate de lit. c) a alin. (1) al art. 79 (interesul patrimonial, pe de o parte şi rolul de decident, pe de altă parte) dar aceste elemente nu există nici separat, prin raportare la situaţia supusă evaluării ANI.

În drept, au fost invocate prevederile art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 471 alin. (5) din C. proc. civ.

I.5. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-pârâtă ANI nu a formulat răspuns la întâmpinare, deşi aceasta i-a fost comunicată în termenul legal.

I.6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin Rezoluţie s-a fixat termen de judecată la data de 03 martie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Elemente de fapt şi de drept reţinute de prima instanţă

Prin Raportul de evaluare nr. x/03.03.2017 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, s-a constatat că reclamantul A. s-a aflat în conflict de interese întrucât:

- a semnat în calitate de director al Direcţiei Patrimoniu Cultural, Autorizaţia pentru cercetare arheologică nr. 25/2011 prin care autorizează Institutul de Arheologie Vasile Pârvan să efectueze săpături arheologice sistematice în situl arheologic Histria, persoana evaluată deţinând calitatea de responsabil de şantier;

- a avizat, în calitate de director al Direcţiei Patrimoniu Cultural, Nota Direcţiei Patrimoniu Cultural nr. 1390/02.07.2011 privind finanţarea şantierelor arheologice prin Programul naţional de finanţare a cercetărilor arheologice sistematice, pentru anul 2011, prin care s-a propus ca suma de 800.000 RON să fie repartizată prin încheierea de contracte de cercetare arheologică, în anexa acesteia, Institutul de Arheologie Vasile Pârvan figurând cu suma de 220.000 RON din care suma de 115.000 RON fiind repartizată şantierului arheologic Histria, ulterior fiind încheiat contractul de finanţare nr. x/17.08.2011 între Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional şi Institut de Arheologie Vasile Pârvan.

Pârâta Agenţia Naţională de Integritate a considerat că, prin faptele de mai sus, reclamantul A. a încălcat prevederile art. 79 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Prima instanţă a reţinut că în raportul de evaluare au fost prezentate aspectele relevante din cuprinsul punctului de vedere şi din care rezultă poziţia exprimată de reclamant, astfel că au fost respectate prevederile art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010.

De asemenea, a mai reţinut că nu au fost respectate prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 76/2001 prin aceea că reclamantul nu a fost încunoştinţat cu privire la identificarea unor elemente privind existenţa unui conflict de interese legat de eliberarea autorizaţiei de cercetare arheologică nr. 25/2011 şi nu i s-a solicitat prezentarea unui punct de vedere cu privire la această autorizaţie, astfel că raportul de evaluarea este nelegal în ceea ce priveşte partea referitoare la conflictul de interese constând în semnarea de către reclamant a autorizaţiei de cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011, impunându-se anularea acestuia sub acest aspect.

În fine, s-a reţinut de către instanţa de fond că prin semnarea Notei nr. x/02.07.2011, reclamantul nu a încălcat prevederile art. 79 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 16 1/2003, astfel că raportul de evaluare contestat este nelegal şi netemeinic, în ceea ce priveşte conflictul de interese referitor la avizarea Notei nr. x/02.07.2011.

II.2. Analiza motivelor de recurs invocate de recurenta-pârâtă şi a apărărilor intimatului-reclamant

II.2.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs referitor la greşita reţinere de către prima instanţă a încălcării prevederilor art. 20 din Legea nr. 176/2010

În esenţă, prin acest motiv de nulitate invocat de reclamant şi reţinut ca fiind fondat de către prima instanţă, se invocă încălcarea principiilor contradictorialităţii şi al dreptului la apărare, prin aceea că reclamantului nu i s-ar fi adus la cunoştinţă şi nu i s-ar fi solicitat să prezinte un punct de vedere în mod explicit cu privire la semnarea autorizaţiei de cercetare arheologică nr. 25/2011.

Conform prevederilor art. 20 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010:

"(1) Dacă, în urma evaluării declaraţiei de interese, precum şi a altor date şi informaţii, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, informează despre aceasta persoana în cauză şi are obligaţia de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.

(2) Persoana informată potrivit prevederilor alin. (1) este invitată să prezinte inspectorului de integritate date sau informaţii pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris."

Pentru a dovedi respectarea acestei prevederi referitoare la informarea reclamantului privind identificarea de elemente in sensul existentei unui conflict de interese, pârâta a depus adresa din 10.02.2015 şi adresele de revenire nr. x/25.02.2015 şi nr. x, ultima fiind transmisă prin fax la locul de muncă al reclamantului.

Prin adresele de mai sus şi care au un conţinut similar, inspectorul de integritate a informat reclamantul că în lucrarea nr. x/09.04.2014 au rezultat elemente în sensul existenţei unui conflict de interese, în sensul prevederilor art. 79 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei întrucât "în calitate de Director al Direcţiei Patrimoniu Cultural din cadrul Ministerului Culturii aţi participat la deciziile referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică privind şantierul arheologic Histria, urmare a cărora a fost semnat Contractul de finanţare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 cu Institutul de Arheologie Vasile Pârvan, în condiţiile în care la data semnării contractului ocupaţi şi funcţia de cercetător ştiinţific în cadrul Institutul de Arheologie Vasile Pârvan, instituţie beneficiară a contractului menţionat mai sus".

Problema de drept ce trebuie soluţionată prin prezentul recurs este aceea de a desluşi ce presupune în concret sintagma "identificarea elementelor în sensul existenţei unui conflict de interese" şi cât de explicită trebuie să fie informarea făcută persoanei cercetate, pentru ca punctul de vedere exprimat de aceasta să reflecte o manifestare reală a dreptului său la apărare.

Este de necontestat că prin raport, recurenta a reţinut existenţa conflictului de interese raportat la două aspecte de fapt: persoana cercetată a semnat, în calitate de director al Direcţiei Patrimoniu Cultural, Autorizaţia pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011 prin care autorizează Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan" să efectueze săpături arheologice sistematice în situl arheologic Histria; a avizat, în calitate de director al Direcţiei Patrimoniu Cultural, Nota Direcţiei Patrimoniu Cultural nr. 1390/02.07.2011 privind finanţarea şantierelor arheologice prin Programul naţional de finanţare a cercetărilor arheologice sistematice, pentru, anul 2011, notă care ulterior a dus la încheierea Contractului de finanţare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 între Ministerul Culturii si Patrimoniului Naţional şi Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan", acesta deţinând calitatea de responsabil de şantier în cadrul Institutului de Arheologie "Vasile Pârvan".

Or, ceea ce reproşează reclamantul pârâtei este împrejurarea că prin niciuna din adresele emise nu i-a solicitat în mod explicit informaţii privind semnarea autorizaţiei pentru cercetare arheologică nr. 25/2011.

Înalta Curte reţine că formularea conţinută în adresele expediate reclamantului este suficient de lămuritoare şi precisă pentru a fi permis acestuia să îşi facă apărările în mod eficient, cât timp se cereau informaţii cu privire la "deciziile referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică privind şantierul arheologic Histria".

Or, organizarea lucrărilor de cercetare arheologică presupune, în primul rând, obţinerea autorizaţiei de cercetare conform Ordinului nr. 2562/2010 din 4 octombrie 2010 emis de ministrul culturii şi patrimoniului naţional privind aprobarea Procedurii de acordare a autorizaţiilor pentru cercetarea arheologică.

Astfel, conform prevederilor art. 1 alin. (1) din Ordinul menţionat, "cercetarea arheologică se realizează de către instituţiile organizatoare numai pe baza autorizaţiilor emise de către Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional, prin direcţia de specialitate, potrivit legii."

Procesul de organizare a lucrărilor de cercetare arheologică include în mod obligatoriu etapa obţinerii autorizaţiei, aşa cum în mod logic include şi etapa ulterioară a semnării contractului de finanţare.

Raţiunea avută în vedere de legiuitor la edictarea acestei norme (art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010) a fost aceea de a acorda persoanei cercetate posibilitatea reală de a aduce informaţii şi de a formula apărări faţă de aspectele cercetate; or, în concret, Înalta Curte constată că o asemenea posibilitate a fost acordată în prezenta cauză, neputând fi reţinute în mod obiectiv susţinerile reclamantului legate de lipsa unei informări totale, care să îl fi pus în situaţia de a fi surprins de conţinutul raportului de evaluare elaborat la final.

Cât priveşte argumentul reclamantului, însuşit de asemenea de prima instanţă, în sensul că pârâta a avut la dispoziţie anterior informării sale şi autorizaţia pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011 astfel că avea obligaţia să solicite un punct de vedere concret, Înalta Curte reţine că prevederile art. 20 din lege trebuie să fie interpretate prin prisma scopului urmărit de legiuitor, iar nu în sensul că pârâta are obligaţia de a aduce la cunoştinţa prin adresa emisă în temeiul acestui text legal, absolut toate înscrisurile pe care aceasta le-a obţinut; interpretarea prin scopul avut în vedere de legiuitor duce la concluzia că esenţial este ca persoana cercetată să fie avertizată cu privire la obiectul cercetării, ceea ce în cauză s-a şi realizat.

Nu se poate reţine nici argumentul legat de inducerea sa în eroare cu privire la aceleaşi aspecte, din perspectiva termenilor folosiţi reieşind că se cereau informaţii privind deciziile referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică.

În concluzie, Înalta Curte constată că inspectorul de integritate l-a informat pe intimatul-reclamant cu privire la ambele situaţii de conflict de interese identificate şi că este fondat acest prim motiv de recurs, urmând a fi înlăturată soluţia de anulare în parte a raportului de evaluare pe acest motiv.

În ceea ce priveşte conflictul de interese ca atare, pârâta a reţinut că reclamantul a semnat, în calitate de solicitant din partea Institutului de Arheologie Vasile Pârvan Formularul pentru solicitarea eliberării autorizaţiei de cercetare arheologică sistematică nr. 2171/30.11.2010 pentru şantierul arheologic Histria, persoana evaluată deţinând calitatea de responsabil de şantier. De asemenea, a semnat, în calitate de director al Direcţiei Patrimoniu Cultural, Autorizaţia pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011 prin care autorizează Institutul de Arheologie Vasile Pârvan să efectueze săpături arheologice sistematice în situl arheologic Histria.

Ca urmare, este evident că reclamantul se afla în situaţia reglementată de prevederile art. 79 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, deoarece era chemat să rezolve o cerere cu privire la persoana juridică cu care are relaţii cu caracter patrimonial, respectiv Institutul de Arheologie Vasile Pârvan. Ca urmare, acesta era obligat de lege să se abţină de la îndeplinirea atribuţiilor sale în calitate de director al Direcţiei Patrimoniu Cultural, în mod corect şi cu respectare legii fiind constatat conflictul de interese pe acest motiv.

II.2.2. În ceea ce priveşte motivul de recurs referitor la constatarea de către prima instanţă a inexistenţei celui de-al doilea temei faptic al conflictului de interes, raportat la avizarea notei nr. x/02.07.2011

În fapt, cea de-a doua situaţie de conflict de interese a fost reţinută întrucât, intimatul, în exercitarea funcţiei de director al Direcţiei Patrimoniu Cultural, a avizat Nota Direcţiei Patrimoniu Cultural nr. 1390/2.07.2011 privind finanţarea şantierelor arheologice prin Programul naţional de finanţare a cercetărilor arheologice sistematice, pentru anul 2011, notă prin care s-a propus ca suma de 800.000 RON să fie repartizată prin încheierea de contracte de cercetare arheologică şi conservare primară între Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional şi instituţiile publice cu atribuţii privind cercetarea arheologică, în anexa acesteia, Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan" figurând cu suma de 220.000 RON din care suma de 115.000 RON fiind repartizată şantierului arheologic Histria; ulterior, a fost încheiat Contractul de finanţare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 între Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional şi Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan".

Potrivit art. 79 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 161/2003, considerat de pârâtă ca fiind încălcat de către reclamant:

"Funcţionarul public este în conflict de interese dacă se afla în una dintre următoarele situaţii:

a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial; (…)

c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenta deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice".

Sunt de necontestat împrejurările de fapt în sensul că reclamantul nu a făcut parte din Comisia Naţională de Arheologie care a realizat selecţia şantierelor arheologice propuse spre finanţare, nu a emis vreun act prin care să aprobe finanţarea şi nu a semnat contractul de finanţare nr. x/17.08.2011 încheiat între Ministerul Culturii şi Institutul de Arheologie Vasile Pârvan, dar a semnat, cu menţiunea "avizat", Nota nr. x/02.07.2011 emisă de către o altă persoană din cadrul Direcţiei Patrimoniu Cultural.

Înalta Curte reţine caracterul fondat al acestui motiv de recurs, prin aceea că reclamantul s-a aflat în culpă pentru că nu s-a abţinut să rezolve o cerere, să ia o decizie sau să participe la luarea unei decizii care privea persoana juridică cu care avea relaţii cu caracter patrimonial (Institutul de Arheologie Vasile Pârvan) şi în final că nu a anunţat şeful ierarhic.

Instanţa de recurs nu poate susţine considerentele sentinţei, care au statuat că, pe de o parte, avizul nu poate fi calificat ca fiind o decizie, atâta timp cât decizia de acordare a finanţării nu este luată prin această notă, ci printr-o decizie ulterioară a Ministrului Culturii de aprobare a popunerii anexată notei; pe de altă parte, în ceea ce priveşte calificarea avizului dat de reclamant ca fiind un act de participare la luarea unei decizii, avizul nu a avut şi putea avea vreo influenţă cu privire la decizia luată de Ministrul Culturii de acordare a finanţării, cât timp Programul naţional de finanţare a cercetărilor arheologice sistematice - 2011, ce constituie anexă la Nota nr. x/02.07.2011, nu a fost întocmit în urma unei decizii a Direcţiei Patrimoniu Cultural, ci în urma unei hotărâri luată de Comisia Naţională de Arheologie şi cu privire la care reclamantul nu are nici o contribuţie, nefiind membru al acestei comisii.

Astfel, contra celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte consideră că acest aviz este un aviz obligatoriu, fără emiterea sa nu se putea continua procedura de finanţare a şantierului arheologic condus de reclamant ca autoritate ştiinţifică; astfel, avizarea sau nu reprezintă "participarea la o decizie", avizul în sine fiind o decizie, cât timp putea fi refuzat.

Nu sunt relevante împrejurările invocate de reclamant în sensul că nu a făcut parte din Secretariatul programului; nu a avut atribuţii şi nici nu a participat la luarea deciziilor privind priorităţile cercetării şi la stabilirea sumelor alocate şantierelor arheologice, acestea fiind decise de CNA; nu a avut atribuţii şi nu a participat la selecţia proiectelor de cercetare, deoarece nu a avut calitatea de membru sau de Secretar al CNA; nu a avut atribuţii cu privire la derularea Programului naţional de cercetare arheologică nu a participat la stabilirea sumelor corespunzătoare proiectelor de cercetare, deoarece nu a avut calitatea de membru al CNA; situaţia de conflict de interese nu a fost reţinută pe baza unor fapte care să includă atribuţiile de mai sus, ci raportat exclusiv la atribuţia reclamantului, în calitate de director al Direcţiei Patrimoniu Cultural, de a aviza nota Direcţiei Patrimoniu Cultural nr. 1390/2.07.2011 ce propunea, printre altele, finanţarea Institutului de Arheologie Vasile Pârvan pentru şantierul arheologic Histria cu suma de 115 000 RON, şantier al cărui responsabil era în calitate de cercetător ştiinţific principal III chiar reclamantul.

Astfel, nu se poate reţine că reclamantul a avut un rol formal, de a asigura exclusiv legătura şi de a comunica documentele şi sumele decise de CNA către conducerea ministerului; chiar dacă acesta nu ar fi avut posibilitatea legală de a modifica aceste sume, avizarea unui act, ca şi atribuţie legală determină asumarea voită a conţinutului actului de către cel care emite avizul; altfel, ar reprezenta un act juridic lipsit de conţinut şi de responsabilitate legală.

Ca urmare, pentru a se atinge scopul avut în vedere de legiuitor la edictarea normei care instituie conflictul de interese, intimatul-reclamant avea obligaţia să se abţină de la îndeplinirea atribuţiilor legale, tocmai pentru a preveni situarea sa într-o poziţie care ar conduce la încălcarea principiilor instituite de legiuitor.

Mai mult decât atât, acesta avea obligaţia, şi nu facultatea, să se abţină de la îndeplinirea atribuţiilor şi să-l informeze de îndată pe şeful ierarhic după cum prevăd disp. art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, o conduită contrară fiind, de altfel, sancţionată de legiuitor prin atragerea după caz, a răspunderii disciplinare, administrative, civile sau penale, potrivit alin. (4) al aceluiaşi articol.

Atâta timp cât în actele prezentate intimatului-reclamant spre semnare/avizare se aflau şi documente ce priveau Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan ", institut în cadrul căruia acesta era angajat-responsabil şantier, acesta ar fi trebuit să se abţină de la verificarea îndeplinirii condiţiilor legale şi evident, de la asumarea acelor acte prin semnare, astfel încât să se elimine orice suspiciune legată de corectitudinea şi legalitatea actelor; în acest sens, directorul putea delega atribuţiile sale pentru semnarea/avizarea respectivelor documente.

Ca urmare, se constată că este fondat motivul de recurs referitor la greşita aplicare a legii de către prima instanţă, atunci când a reţinut că Nota nr. x/02.07.2011 avizată de către reclamant, reprezintă doar o adresă prin care era înaintată propunerea stabilită de către Comisia Naţională de Arheologie către Minsiterul Culturii, care avea competenţa de a o aproba, astfel că avizul dat de reclamant pe această notă nu reprezintă un act de participare la luarea deciziei privind acordarea finanţării pentru şantierul arheologic Histria şi privind încheierea contractului de finanţare nr. x/17.08.2011 dintre Ministerul Culturii şi Institutul de Arheologie Vasile Pârvan.

II.3. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate; va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Având în vedere căderea în pretenţii a reclamantului şi culpa sa procesuală, Înalta Curte îl va obliga pe intimatul-reclamant A. la plata către recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a cheltuielilor de judecată în sumă de 100 de RON, reprezentând taxă judiciară de timbru achitată în recurs, în temeiul art. 453 alin. (1) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 4503 din 22 noiembrie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Obligă intimatul-reclamant A. la plata către recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a cheltuielilor de judecată în sumă de 100 de RON, reprezentând taxă judiciară de timbru achitată în recurs.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 martie 2021.