Appeal partially admitted; annulment claim against CSM decision remanded, decree challenge upheld as inadmissible.

Şedinţa publică din data de 3 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 22 ianuarie 2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Prezidenţială şi Consiliul Superior al Magistraturii, a solicitat constatarea nulităţii absolute a Hotărârii Plenului CSM nr. 787/04.07.2017 şi a caducităţii sau nulităţii Decretului Preşedintelui României nr. 668/20.07.2017.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2339 din 18 mai 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâta Administraţia Prezidenţială şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Prezidenţială şi Consiliul Superior al Magistraturii, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2339 din 18 mai 2018, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în principal, rejudecarea cauei şi admiterea acţiunii, iar în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

Printr-o primă critică de nelegalitate, reclamantul a susţinut că decretele emise de Preşedintele României sunt acte administrative cu caracter normativ, care pot fi atacate direct în contencios administrativ, fără efectuarea procedurii prealabile. Chiar dacă s-ar considera că decretul atacat în cauză are şi caracter de act administrativ individual, privind o anumită persoană fizică, totuşi îşi menţine caracterul normativ, întrucât se referă la componenţa corpului magistraţilor care compun autoritatea judecătorească. Totodată, caracterul normativ este evidenţiat de modalitatea de intrare în vigoare, prin publicarea în Monitorul Oficial.

A arătat recurentul că procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu a fost efectuată deoarece cauza are un caracter urgent, iar actele emise de Preşedintele României sunt atacabile direct în contencios administrativ. Nu se putea formula plângere prealabilă în vederea suspendării decretului de eliberare din funcţie, întrucât art. 7 din Legea nr. 554/2004 se referă la revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ cu caracter individual, iar sub aspect formal, sesizarea în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu putea fi făcută întrucât reclamantul a solicitat doar suspendarea, iar nu revocarea decretului Preşedintelui României. Pe de altă parte, decretul atacat în cauză se fundamentează pe Hotărârea Plenului CSM nr. 787/2017, prin urmare actul ce stă la baza emiterii decretului prezidenţial aparţine altei autorităţi publice.

A mai susţinut recurentul că instanţa de fond nu a soluţionat acţiunea şi pe calea ordonanţei preşedinţiale, astfel cum a solicitat prin acţiune.

Totodată, recurentul-reclamant a prezentat argumentele pentru care apreciază că se impune suspendarea executării decretului atacat, în condiţiile în care a solicitat şi constatarea nulităţii acestui act administrativ, în dosarul nr. x/2018, aflat în soluţionare pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. A mai arătat reclamantul că suspendarea efectelor actului administrativ atacat se corelează cu acţiunea ce face obiectul dosarului nr. x/2017, a cărei competenţă de soluţionare a fost declinată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie către Curea de Apel Bacău, precum şi cu cea examinată în dosarul nr. x/2018, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti.

Recurentul-reclamant a solicitat instanţei de control judiciar ca, făcând aplicarea art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi art. 13 din Convenţia EDO, să procedeze la a doua judecată în fond a cauzei şi să nu se limiteze doar la cazul de casare invocat, judecând doar legalitatea sentinţei recurate. În concepţia Legii nr. 554/2004, recursul nu era şi nu este considerat o cale extraordinară de atac, având rolul unui veritabil apel. Prin urmare, a arătat reclamantul, înţelege să invoce, ca motiv de casare, prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât instanţa de fond nu a ţinut cont că în speţă nu era necesară plângerea prealabilă, încălcând astfel normele de procedură, dar solicită a-i fi asigurată şi garantată cea de-a doua judecată a fondului.

În susţinerea lipsei obligaţiei de formulare a plângerii prealabile, recurentul-reclamant a invocat şi opinii din doctrina de specialitate, arătând că în contenciosul administrativ obiectiv nu este necesară parcurgerea acestei proceduri.

Tot circumscris prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul-reclamant a considerat că instanţa de fond a apreciat greşit asupra modalităţii de formulare a plângerii prealabile, depuse prin e-mail. Acest memoriu a fost depus la data de 20.11.2017, nefiind întocmit pro causa, iar reclamantul neavând vreo culpă în faptul că Administraţia Prezidenţială nu a regăsit acest document în evidenţa sa.

Referitor la depunerea înscrisurilor într-un singur exemplar, arată reclamantul că, atunci când înscrisurile sunt depuse prin poşta electronică, conform art. 149 C. proc. civ. grefierul este ţinut să realizeze copii ale acestora, pe cheltuiala părţii care le-a depus. Această obligaţie a fost omisă de prima instanţă, care s-a limitat să constate că reclamantul a depus înscrisurile într-un singur exemplar, prin poşta electronică.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susţinut că hotărârea atacată nu este motivată în ceea ce priveşte respingerea acţiunii formulată în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, limitându-se la analiza cererii formulate faţă de pârâta Administraţia Prezidenţială.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În esenţă, intimatul-pârât a susţinut că actele administrative atacate de recurent au caracter individual, în raport de sfera destinatarilor şi obiectul de reglementare. Întrucât reclamantul şi-a întemeiat acţiunea pe prevederile art. 1 şi art. 5 din Legea nr. 554/2004, în mod corect instanţa de fond a constatat că nu a fost îndeplinită procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din acelaşi act normativ, sentinţa recurată fiind temeinică şi legală.

4.2. Intimata-pârâtă Administraţia Prezidenţială a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând că, atât timp cât recurentul nu a făcut dovada îndeplinirii plângerii prealabile, în mod corect instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

Referitor la criticile vizând greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, din perspectiva neîndeplinirii procedurii prealabile formulate împotriva Decretului Preşedintelui României nr. 668/20.07.2017, Înalta Curte le va respinge, ca nefondate, apreciind că prima instanţă a făcut o corectă aplicare în cauză a prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că parte din criticile formulate de reclamant sunt străine de obiectul prezentei cereri, respectiv cele privind suspendarea efectelor decretului prezidenţial contestat. Aceste argumente par să corespundă obiectului altui dosar (posibil dosarul nr. x/2016), câtă vreme prezenta cauză vizează doar acţiunea în anularea decretului atacat, necuprinzând un capăt de cerere de suspendare, iar recurentul-reclamant face trimitere şi la o pretinsă cerere de ordonanţă preşedinţială, cuprinsă în pagina a 5-a a acţiunii, susţineri care nu sunt confirmate de conţinutul prezentei cereri de chemare în judecată.

Prin urmare, argumentele reclamantului expuse pe marginea cererii de suspendare a efectelor Decretului Preşedintelui României nr. 668/20.07.2017 vor fi înlăturate, neavând legătură cu pricina.

Vor fi respinse, ca nefondate, criticile referitoare la natura de act administrativ normativ a decretului prezidenţial contestat şi la inaplicabilitatea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 în privinţa acestui act.

Înalta Curte constată că Decretul Preşedintelui României nr. 668/20.07.2017 este un act administrativ individual, prin raportare la obiectul de reglementare şi sfera destinatarilor săi.

Distincţia între actele administrative individuale şi cele normative se realizează în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte. Or, decretul analizat în cauză priveşte eliberarea din funcţia de judecător a reclamantului A., având, aşadar, un singur destinatar, individualizat în mod expres, faţă de care îşi produce efectele.

Nu pot fi reţinute argumentele reclamantului referitoare la caracterul normativ al decretului ca urmare a publicării sale în Monitorul Oficial, acesta nefiind un criteriu de distincţie între actele administrative cu caracter individual şi cele cu caracter normativ, şi actele administrative individuale putând fi supuse, prin legi speciale, cerinţei publicării în Monitorul Oficial. De asemenea, nu este întemeiat nici argumentul reclamantului referitor la faptul că decretul vizează eliberarea unui judecător din funcţie şi, astfel, priveşte întreaga autoritate judecătorească, întrucât, pentru a avea caracter normativ, decretul prezidenţial trebuie să cuprindă reglementări de principiu, aplicabile unui număr nedeterminat de persoane, pe când în speţă, actul atacat modifică situaţia profesională a unui singur subiect de drept, individual determinat, fie acesta şi judecător.

Reţinând caracterul de act administrativ individual al decretului prezidenţial atacat în cauză, Înalta Curte constată că procedura de contestare a sa este supusă rigorilor Legii nr. 554/2004, inclusiv sub aspectul caracterului obligatoriu al procedurii prealabile, fiind neîntemeiate susţinerile recurentului referitoare la posibilitatea atacării directe în contencios administrativ.

Reclamantul a susţinut că decretele Preşedintelui României sunt excluse de la efectuarea procedurii prealabile, fără a indica un text de lege prin care să fie reglementată această exceptare. Or, în lipsa unei norme legale speciale, devin incidente regulile de drept comun prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, referitoare la contestarea prealabilă a actului administrativ în faţa organului emitent, înainte ca persoana care se pretinde vătămată să se adrese instanţei de contencios administrativ, dispoziţii a căror nerespectare atrage sancţiunea inadmisibilităţii acţiunii în anulare.

Recurentul-reclamant a mai susţinut că nu a urmat procedura prealabilă, având în vedere caracterul urgent al cauzei şi întrucât prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 privesc revocarea actului administrativ, iar nu suspendarea efectelor acestuia. Astfel cum s-a arătat anterior, reclamantul face o confuzie între obiectul prezentului dosar, care vizează anularea actului administrativ şi obiectul unei alte cauze, în care reclamantul a solicitat suspendarea executării decretului Preşedintelui României. Astfel, şi în cazul suspendării executării actului administrativ, prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 prevăd cerinţa sesizării autorităţii emitente a actului, conform art. 7, anterior formulării cererii de suspendare.

Nici împrejurarea invocată de reclamant, în sensul că decretul atacat în cauză se fundamentează pe Hotărârea Plenului CSM nr. 787/2017, nu este de natură a exclude aplicarea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, din perspectiva obligaţiei de formulare a plângerii prealabile neavând relevanţă ce acte sau operaţini au stat la baza emiterii actului administrativ contestat.

Deşi a susţinut că procedura prealabilă nu este aplicabilă şi obligatorie în cazul decretelor prezindenţiale, recurentul-reclamant a depus în dosarul instanţei de fond un înscris care se pretinde a fi dovada îndeplinirii acestei proceduri, datat 20.11.2017, iar în recurs a criticat neluarea în considerare a acestuia de către prima instanţă.

Faţă de aceste critici, Înalta Curte reţine că înscrisul depus de reclamant nu poartă niciun număr de înregistrare, pârâta Administraţia Prezidenţială a negat primirea lui, iar reclamantul nu a făcut dovada trimiterii efective a acestui mesaj către autoritatea pârâtă prin e-mail/fax, curier sau serviciul poştal regulat, respectiv a datei certe a depunerii sale.

Mai reţine Înalta Curte că acest înscris nu a fost depus la dosarul cauzei împreună cu acţiunea, ci ulterior, după comunicarea întâmpinării formulate de Autoritatea Prezidenţială, argumentele reclamantului din acţiune şi răspunsul la întâmpinare nefăcând vreo menţiune cu privire la dovada îndeplinirii procedurii prealabile, ci susţinând lipsa obligaţiei sale de a formula plângerea prealabilă.

În acest context, înscrisul prezentat de reclamant nu poate fi avut în vedere ca dovadă a îndeplinirii procedurii prealabile.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că reclamantul nu a îndeplinit cerinţa formulării plângerii prealabile împotriva Decretului Preşedintelui României nr. 668/20.07.2017, înainte de a se adresa instanţei de judecată, astfel încât soluţia instanţei de fond, de constatare a inadmisibilităţii acţiunii în anularea acestui act, este legală în raport de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la depunerea unor înscrisuri în faţa instanţei de fond prin e-mail, într-un singur exemplar, Înalta Curte constată că acestea sunt nerelevante în examinarea legalităţii sentinţei de fond. Într-adevăr, prin încheierea din 18 mai 2018, prima instanţă a reţinut că reclamantul a depus la dosarul cauzei ceea ce el a considerat a fi dovada îndeplinirii procedurii prealabile, prin e-mail, într-un singur exemplar, fapt adus la cunoştinţa reprezentantului pârâtei Administraţia Prezidenţială, prezent în şedinţa publică. Însă această împrejurare nu a avut niciun efect asupra modului de soluţionare a cauzei, instanţa nedispunând vreo măsură în sarcina reclamantului (de amânare a cauzei şi de obligare a reclamantului la depunerea unor exemplare suplimentare), menţiunile din încheiere fiind doar în sensul încunoştiinţării reprezentantului pârâtei despre acest fapt. Aşadar, aceste critici nu privesc considerentele pe care se întemeiază soluţia recurată şi vor fi respinse, ca nefondate.

În ceea ce priveşte motivele de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant cu privire la modul de soluţionare a acţiunii în anularea Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 787/04.07.2017, Înalta Curte le constată a fi fondate, apreciind că sunt incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar nu cele ale art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., cum a susţinut recurentul-reclamant, întrucât motivul de nelegalitate invocat priveşte nepronunţarea instanţei de fond asupra tuturor cererilor deduse judecăţii, iar nu lipsa ori contradictorialitatea motivării cu privire la pretenţii asupra cărora s-a pronunţat o soluţie.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat anularea a două acte administrative distincte, Hotărârea Plenului CSM nr. 787/04.07.2017 şi Decretul Preşedintelui României nr. 668/20.07.2017, emise de autorităţi diferite. Instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea în consecinţă, însă dispozitivul se referă la excepţia invocată de pârâta Administraţia Prezidenţială în legătură cu decretul Preşedintelui României, iar considerentele pe care se sprijină această soluţie privesc doar acest din urmă act administrativ, fără a face vreo menţiune cu privire la hotărârea pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii. Rezultă, aşadar, că dezlegarea dată excepţiei inadmisibilităţii nu a privit şi Hotărârea Plenului CSM nr. 787/04.07.2017, iar instanţa de fond nu s-a pronunţat în vreun fel cu privire la capătul de cerere referitor la anularea acestui act administrativ, lăsând nesoluţionată această pretenţie cu care reclamantul a învestit-o prin acţiune.

Înalta Curte reţine că judecătorului cauzei îi revine obligaţia de a se pronunţa asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., iar potrivit art. 237 alin. (2) pct. 3 din acelaşi act normativ, instanţa trebuie să examineze fiecare pretenţie şi apărare în parte, pe baza cererii de chemare în judecată, a întâmpinării, a răspunsului la întâmpinare şi a explicaţiilor părţilor, dacă este cazul. Or, în cauza de faţă, sentinţa de fond nu respectă exigenţele procedurale stabilite sub sancţiunea nulităţii, cauza nefiind examinată sub toate aspectele, fiind astfel încălcate norme de procedură care reglementează principii procesuale fundamentale.

Înalta Curte apreciază că neregula de ordin procedural expusă anterior nu poate fi înlăturată decât prin casarea hotărârii de fond şi reluarea judecăţii în faţa aceleiaşi instanţe, în ceea ce priveşte capătul de cerere neanalizat, referitor la anularea Hotărârii Plenului CSM nr. 787/04.07.2017.

Pentru aceste considerente, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în temeiul art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A., va casa, în parte, sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, doar în privinţa capătului de cerere prin care se solicită anularea Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 787/04.07.2017, menţinând dispoziţiile sentinţei recurate referitoare la respingerea, ca inadmisibilă, a cererii în anularea Decretului Preşedintelui României nr. 668/20.07.2017.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2339 din 18 mai 2018, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi trimite spre rejudecare aceleiaşi instanţe capătul de cerere prin care se solicită anularea Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 787/04.07.2017.

Menţine dispoziţiile sentinţei recurate referitoare la respingerea, ca inadmisibilă, a cererii în anularea Decretului Preşedintelui României nr. 668/20.07.2017.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 martie 2021.