Eligibility for agricultural subsidies: validity of a lease based on promissory purchase contracts with expired deadlines under the principle of proportionality.

Şedinţa publică din data de 1 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 28.02.2017, sub nr. x/2017, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie Pentru Agricultură (APIA):

- anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 27204 emisă de APIA la data de 23.08.2016;

- anularea procesului-verbal de constatare şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/16.05.2016, emis de Direcţia Antrifraudă şi control intern din cadrul APIA.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 104/2018 pronunţată în data de 05 iulie 2018, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea reclamantei, dispunând anularea în parte a deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 27204 emisă de APIA la data de 23.08.2016 şi a procesului-verbal de constatare şi stabilire a creanţelor bugetare înregistrat la APIA sub nr. x/16.05.2016, respectiv în partea privitoare la neregulile constatate în campania 2010 privind cererea reclamantei A. S.R.L., pentru suprafaţa de 9,2663 ha, teren agricol localizat în comuna Cezieni, jud. Olt.

În rest, a respins pretenţiile reclamantei, ca neîntemeiate, luând act că nu au fost solicitate cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi solicitând casarea în parte a sentinţei, iar în rejudecare, respingerea cererii, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului arată că, potrivit art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, pentru a beneficia de acordarea de plăţi în cadrul schemelor de plată unică pe suprafaţă, solicitanţii trebuie să îndeplinească atât condiţia de a prezenta documentele care dovedesc dreptul de folosinţă, cât şi condiţia de a dovedi că utilizează terenurile pentru care au depus cererea de plată.

De asemenea, potrivit art. 4 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008, documentele care fac dovada utilizării legale a terenului agricol pentru care s-a depus cererea de plată sunt, după caz, titlul de proprietate sau alte acte doveditoare ale dreptului de proprietate asupra terenului: contractul de arendare, contractul de concesiune, contractul de asociere în participaţiune, contractul de închiriere, contractul de comodat sau adeverinţa eliberată de primărie conform înscrisurilor din Registrul agricol, în cazul în care documentele prevăzute anterior nu pot fi puse la dispoziţia APIA.

Pe raza comunei Cezieni, judeţul Olt, reclamanta a solicitat şi obţinut sprijin financiar pentru suprafaţa totală de 72,49 ha, iar pentru dovedirea dreptului de folosinţă asupra terenurilor a prezentat adeverinţa nr. x/12.05.2010 emisă de Primăria comunei Cezieni. Terenul este arendat de reclamantă de la B. S.R.L., conform contractului nr. x/01.03.2010 încheiat pentru o perioadă de 5 ani.

Verificând titlurile în baza cărora B. S.R.L. dispune de suprafaţele de teren agricol arendate către A. S.R.L., s-a constatat că pentru suprafaţa de 9,2663 ha reclamanta nu face dovada dreptului de folosinţă cu documente opozabile în anul 2010, întrucât arendatorul avea dreptul să dispună doar de suprafeţele pentru care avea documente valabil încheiate (antecontracte/promisiuni de vânzare-cumpărare coroborate cu sentinţe civile transmise de către fermieri şi primăria Cezieni).

Suprafaţa menţionată este deţinută de către B. S.R.L. în baza unor antecontracte de vânzare-cumpărare care au ca termen pentru încheierea contractului de vânzare-cumpărare data de 01.03.2010.

Recurenta-pârâtă reia o seamă de susţineri formulate în fond cu privire la alte suprafeţe de pe raza comunelor Brastavăţu, Drăghiceni şi Vioeşti, judeţul Olt (n.n. deşi soluţia instanţei de fond a fost în sensul anulării în parte a deciziei de soluţionare a contestaţiei şi a procesului-verbal de constatare şi stabilire a creanţelor bugetare, respectiv numai în partea privitoare la neregulile constatate în campania 2010 pentru suprafaţa de 9,2663 ha localizată în comuna Cezieni judeţul Olt, celelalte pretenţii ale reclamantei fiind respinse).

De asemenea, recurenta trimite la dispoziţiile art. 58 din Regulamentul CE nr. 1122/2009 al Comisiei, referitoare la calculul reducerilor şi excluderilor aplicabile în caz de supradeclarare.

În fine, prin recurs se arată că instanţa de fond a pronunţat sentinţa cu încălcarea/aplicarea greşită a prevederilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 şi a art. 4 alin. (1) din OMADR nr. 246/2008.

Beneficiarii plăţilor directe trebuie să probeze, prin înscrisurile ataşate formularului de cerere unică de plată pe suprafaţă, existenţa unui raport juridic de natură a justifica dreptul de folosinţă asupra terenului ce face obiectul cererii de ajutor financiar, dovedirea exploatării respectivului teren nefiind suficientă, prin prisma condiţiilor de eligibilitate impuse de cadrul normativ anterior menţionat.

Referitor la suprafaţa de 9,2663 ha, aflată pe raza comunei Cezieni, instanţa a reţinut că "încasarea plăţii unice pe suprafaţă nu este condiţionată în niciun caz de dovedirea dreptului de proprietate asupra terenului agricol, ci doar de exploatarea efectivă a acestuia".

Un astfel de raţionament contravine prevederilor legale, instanţa neţinând seama că, la data încheierii contractului de arendă nr. x/01.03.2010, arendatorul B. avea dreptul să dispună doar de suprafaţa pentru care avea documente valabil încheiate.

Or, pentru suprafaţa menţionată, antecontractele de vânzare-cumpărare prezentate stipulează termenul limită până la care trebuia încheiat contractul de vânzare-cumpărare - 01.03.2010. Astfel, la data depunerii cererii de sprijin - 13.05.2010 nu existau documente valabil încheiate care să dovedească dreptul de folosinţă asupra terenurilor care au făcut obiectul contractului de arendă, în limita suprafeţei totale anterior menţionate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. S.R.L. invocă excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar solicită respingerea acestuia, ca nefondat.

Excepţia nulităţii recursului este susţinută pe argumentul nemotivării căii de atac declarate, în aceasta neindicându-se un caz de greşită aplicare a legii de către instanţă. APIA nu face decât să reia susţinerile formulate în faţa instanţei de fond.

Pe fondul recursului, intimata-reclamantă arată că APIA a extins în mod abuziv verificările asupra arendatorului B. S.R.L., respectiv asupra dreptului acestuia de a da în arendă suprafaţa de 9,26 ha. Contractul de arendare nr. x/2010 face dovada dreptului de folosinţă şi a utilizării efective de către intimata-reclamantă a întregii suprafeţe de 72,49 ha situate pe raza comunei Cezieni, judeţul Olt.

Sunt invocate dispoziţiile Legii nr. 16/1994 şi conformitatea contractului de arendă cu dispoziţiile acestei legi, intimata-reclamantă arătând că respectivul contract face parte, în mod evident, din categoria înscrisurilor cărora legiuitorul le-a acordat putere probatorie din perspectiva dreptului de folosinţă dobândit de către arendaş prin încheierea contractului, astfel că, în cauză, dovada deţinerii dreptului de folosinţă asupra celor 9,26 ha a fost făcută în mod corespunzător.

Legalitatea/nelegalitatea unor contracte poate fi apreciată numai de către instanţele judecătoreşti competente învestite de către părţi cu o cerere în acest sens, nicidecum de către APIA în cadrul controlului administrativ. Prin urmare, contractul de arendare este prezumat a fi valabil şi produce efecte depline atât între părţi cât şi faţă de autoritatea pârâtă, căreia îi este opozabil.

B. are posesia supra tuturor terenurilor indicate în antecontractele de vânzare-cumpărare analizate în cadrul controlului de către APIA, predarea terenului realizându-se la data semnării fiecărui antecontract de vânzare-cumpărare. Potrivit clauzei anticipatorii din antecontractele de vânzare-cumpărare, B. a achitat integral preţul vânzării şi a preluat în posesie terenurile, de la data încheierii antecontractelor. B. este un posesor de bună credinţă, care se bucură de protecţia juridică conferită posesorului, iar această protecţie juridică trebuie recunoscută şi dreptului de folosinţă transmis către A..

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţie s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 9 februarie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, opusă de intimata-reclamantă prin întâmpinare, a fost respinsă ca neîntemeiată prin încheierea din 9 februarie 2021, Înalta Curte constatând că motivele de recurs se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă invocând greşita aplicare de către instanţa de fond, în limitele admiterii în parte a cererii de chemare în judecată, a prevederilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 şi a art. 4 alin. (1) din OMADR nr. 246/2008.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte constată următoarele:

Instanţa de fond a a anulat decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 27204/23.08.2016 şi procesul-verbal de constatare şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/16.05.2016, în partea privitoare la neregulile constatate în campania 2010 privind cererea unică de plată pe suprafaţă a reclamantei A. S.R.L., pentru suprafaţa de 9.2663 ha localizate în comuna Cezieni judeţul Olt.

Argumentele instanţei pentru admiterea în parte a cererii, respectiv în privinţa plăţii aferente suprafeţei anterior menţionate au fost în sensul că un contract de arendare încheiat şi înregistrat cu respectarea dispoziţiilor legale este un document doveditor al dreptului de folosinţă al solicitantului de sprijin financiar, iar prin prisma dispoziţiilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 prezintă relevanţă identificarea persoanei care a utilizat în mod efectiv suprafaţa de teren pentru care s-a solicitat acordarea de plăţi în cadrul schemei unice pe suprafaţă. Or, reclamanta a dovedit că a utilizat efectiv în campania 2010 suprafaţa de 72,49 ha situată pe raza comunei Cezieni, pe baza contractului de arendare nr. x/01.01.2010 încheiat cu B. S.R.L..

Prin urmare, excluderea suprafeţei de 9,2663 ha de la plată este greşită, acordarea sprijinului financiar nefiind condiţionată de dovedirea dreptului de proprietate asupra terenului agricol, ci de exploatarea efectivă a acestuia.

Prin motivele de recurs, recurenta-pârâtă APIA reia argumentele expuse atât în actele administrative atacate cât şi în faţa instanţei de fond, potrivit cărora art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 ar impune două condiţii distincte, respectiv atât dovedirea dreptului de folosinţă asupra terenurilor agricole la care se raportează cererea unică de plată pe suprafaţă, cât şi dovada utilizării efective a acestor terenuri, iar în privinţa dreptului de folosinţă, reclamanta nu l-a dovedit pentru suprafaţa de 9,2663 ha din comuna Cezieni câtă vreme antecontractele de vânzare-cumpărare pe baza cărora B. a arendat terenul către A. au stipulat ca termen pentru încheierea contractului de vânzare-cumpărare data de 01.03.2010, ce coincide cu data încheierii contractului de arendare şi este anterioară datei depunerii cererii de plată.

Cu alte cuvinte, APIA susţine că nu este dovedit dreptul de folosinţă al arendatorului asupra terenurilor, concluzie pe care o deduce din stipularea în antecontractele de vânzare-cumpărare a unui termen pentru transmisiunea dreptului de proprietate şi, pe cale de consecinţă, acest drept de folosinţă nu este dovedit nici de către arendaşul A. S.R.L..

Înalta Curte nu contestă dreptul APIA de a verifica, în cadrul controlului administrativ pe care îl exercită cu privire la dreptul de folosinţă al solicitantului din cererea de sprijin financiar, inclusiv existenţa atributului dispoziţiei asupra acestui drept al celui care l-a conferit solicitantului de sprijin financiar.

Însă, în cauză, se constată că recurenta-pârâtă, pornind de la premisa că un contract de arendare este un document care dovedeşte dreptul de folosinţă şi luând în considerare contractul de arendare nr. x/01.01.2010 prezentat de reclamantă, precum şi antecontractele de vânzare-cumpărare, în baza cărora arendatorul B. a dobândit dreptul de folosinţă transmis reclamantei, consideră totuşi că dreptul de folosinţă al arendatorului suferă de un viciu care îi afectează existenţa. Acesta ar fi împlinirea, în chiar ziua încheierii contractului de arendare şi înaintea depunerii cererii de plată, a termenului stipulat pentru încheierea contractului de vânzare-cumpărare. Termenul menţionat este apreciat de APIA ca unul de la care încetează dreptul promitentului-cumpărător B. de a culege fructele bunului, şi de aici survine considerarea nedovedirii dreptului de folosinţă.

Înalta Curte constată că APIA, având poziţia de terţ faţă de promisiunile de vânzare-cumpărare încheiate, nu poate să înlăture valabilitatea titlului locativ conferit promitentului-cumpărător prin antecontract pe motivul împlinirii termenului până la care părţile antecontractului s-au obligat să încheie actul translativ de proprietate asupra terenului.

Acest termen ar putea avea relevanţă, între părţile contractante, din perspectiva prescripţiei dreptului de a cere executarea obligaţiei de vânzare, însă împlinirea lui nu este aptă, per se, să atragă încetarea dreptului de folosinţă dobândit de promitentul cumpărător, în baza unei implicite clauze anticipatorii ale cărei efecte sunt, în principiu, recunoscute de către APIA.

O interpretare a dispoziţiilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 potrivit căreia autoritatea administrativă ar putea să nege dreptul de folosinţă prin luarea în considerare a unui termen stipulat în titlul de care se prevalează arendatorul, termen a cărui relevanţă ţine exclusiv de dreptul de dispoziţie al părţilor contractante, încalcă principiul proporţionalităţii, care trebuie să guverneze exercitarea controlului administrativ asupra utilizării fondurilor destinate acordării de sprijin financiar în agricultură, respectiv, în cauza de faţă, asupra obligaţiei de prezentare a unui titlu valabil care să ateste dreptul de folosinţă al utilizatorului terenului.

În acest sens, este de menţionat hotărârea pronunţată de CJUE în cauza C-216/19, WQ împotriva Land Berlin, în care se arată următoarele:

32 Prin intermediul primei întrebări, instanţa de trimitere solicită în esenţă să se stabilească dacă, atunci când o cerere de ajutor este depusă atât de proprietarul unor suprafeţe agricole, cât şi de un terţ care utilizează efectiv aceste suprafeţe fără a deţine vreun drept de utilizare asupra lor, hectarele eligibile corespunzătoare suprafeţelor menţionate sunt "la dispoziţia", în sensul articolului 24 alin. (2) prima teză din Regulamentul nr. 1307/2013, a unuia sau a celuilalt dintre aceşti solicitanţi sau nu sunt la dispoziţia niciunuia dintre cei doi.

33 În această privinţă, articolul 24 alin. (2) prima teză din Regulamentul nr. 1307/2013 prevede că, cu excepţia cazurilor de forţă majoră sau a unor circumstanţe excepţionale, numărul drepturilor la plată alocate fiecărui fermier în anul 2015 este egal cu numărul hectarelor eligibile pe care fermierul le declară în cererea sa de ajutor pentru anul 2015 şi care se află la dispoziţia sa la o dată stabilită de statul membru.

34 Constatând în acelaşi timp că expresia "la dispoziţia sa" nu este definită în această prevedere, trebuie arătat că nici articolul 24 din Regulamentul nr. 1307/2013, nici vreo altă dispoziţie din reglementarea Uniunii nu impune ca un titlu de proprietate sau orice dovadă a unui drept de utilizare să fie prezentate în susţinerea unei cereri de alocare de drepturi la plată pentru a se stabili că hectarele eligibile declarate sunt la dispoziţia solicitantului.

35 Curtea a statuat deja în această privinţă că statele membre dispun de o marjă de apreciere în ceea ce priveşte documentele justificative şi dovezile pe care trebuie să le ceară de la un solicitant de ajutor în legătură cu suprafeţele care fac obiectul cererii sale. Cu toate acestea, exercitarea de către statele membre a marjei lor de apreciere referitoare la dovezile care trebuie prezentate în susţinerea unei cereri de ajutor, în special în ceea ce priveşte posibilitatea de a obliga un solicitant de ajutor să prezinte un titlu juridic valabil care justifică dreptul său de a utiliza suprafeţele care fac obiectul cererii sale, trebuie să respecte obiectivele urmărite de reglementarea Uniunii vizată şi principiile generale de drept al Uniunii, în special principiul proporţionalităţii (Hotărârea din 24 iunie 2010, Pontini şi alţii, C-375/08, EU:C:2010:365, punctele 82 şi 86).

În fine, este de menţionat că recurenta-pârâtă afirmă fără temei că instanţa de fond ar fi pronunţat soluţia ignorând dubla condiţionare pe care o impun prevederile art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, bazându-şi hotărârea exclusiv pe îndeplinirea condiţiei de exploatare efectivă a terenului agricol de către reclamantă.

În realitate, instanţa de fond s-a referit distinct la condiţia dovedirii dreptului de folosinţă, pe care, cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale anterior citate, a apreciat-o a fi îndeplinită, în contextul argumentelor expuse anterior.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva sentinţei nr. 104/2018 din 5 iulie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 raportat la art. 396 alin. (2) din C. proc. civ., astăzi, 1 martie 2021.