Challenge to administrative control report: validity despite missing methodological norms and material errors

Şedinţa publică din data de 25 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 19 iunie 2014, sub nr. x/2014, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Institutul Oncologic "Prof. Dr. B." Bucureşti, anularea Raportului de control nr. x din 20 decembrie 2013, privind verificarea efectuată la nivelul Institutului Oncologic "Prof. Dr. B." Bucureşti.

Prin sentinţa civilă nr. 2697 din 13 octombrie 2014, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Institutul Oncologic "Prof. Dr. B." Bucureşti, ca inadmisibilă.

Prin decizia civilă nr. 1766 din 3 iunie 2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 2967 din 13 octombrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În rejudecare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 5 ianuarie 2017, sub nr. x/2014*.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2620 din 26 iunie 2017, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Institutul Oncologic "Prof. Dr. B." Bucureşti.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2620 din 26 iunie 2017, pronunţată de instanţa de fond a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Un prim motiv de casare, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C .pr. civilă vizează faptul că, sentinţa atacată nu respectă hotărârea instanţei de recurs asupra problemelor de drept dezlegate.

În acest sens, recurenta arată că, sentinţa recurată a fost pronunţată ca urmare a casării cu trimitere a sentinţei civile nr. 2697/13 octombrie 2015 iar prin decizia civilă nr. 1766/3 iunie 2016 cauza a fost trimisă la rejudecare, reţinându-se că:

"[...] se impunea ca, cel puţin cu referire la măsurile efective de sesizare a diferitelor organe de control, în vederea aprofundării şi a efectuării de noi controale asupra unora dintre aspectele evidenţiate în raportul de control, instanţa de fond să realizeze o analiză amănunţită şi aplicată a aptitudinii acestora de a produce efecte juridice". Or, analizând considerentele sentinţei, se poate observa că instanţa de fond nu s-a conformat dispoziţiilor legale citate anterior, câtă vreme în cuprinsul acesteia instanţa nu a procedat la o analiză amănunţită şi aplicată a aptitudinii măsurilor dispuse prin Raportul de control atacat de a produce efecte juridice, rezumându-se la a reţine de o manieră generală că, "raportul de control contestat cuprinde situaţii de fapt şi măsuri administrative de natură a eficientiza activitatea institutului, care nu pot avea natura unor acte administrative, dar şi măsuri de sesizare a diferitelor organe de control în vederea efectuării de noi controale asupra unora dintre aspectele evidenţiate în raportul de control, ce au natura unor acte administrative susceptibile a fi contestate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004". Astfel, dintre măsurile efective de sesizare a diferitelor organe de control dispuse prin raportul de control, Curtea reţine că produc consecinţe directe asupra reclamantei doar cele privind sesizarea Curţii de Conturi a României şi a Direcţiei Generale a Poliţiei - Serviciul de Investigare a Fraudelor, nu şi cele privind efectuarea unui control la Direcţia de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti, acestea din urmă privind procedura de eliberare a Autorizaţiilor sanitare de funcţionare.

Analizând dispoziţiile din raportul de control referitoare la sesizarea Curţii de Conturi a României şi a Direcţiei Generale a Poliţiei - Serviciul de Investigare a Fraudelor, în raport şi de prevederile art. 4 alin. (3)-(5) din O. G. nr. 18/2011, instanţa de fond a reţinut că acestea au aptitudinea de a produce efecte juridice şi pot fi contestate în condiţiile art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554.2004. În continuare, deşi se menţionează că se va proceda la analiza celorlalte aspecte şi măsuri cuprinse în raportul de control prin raportare la criticile formulate, instanţa de fond se rezumă la doar la a relua o serie dintre apărările sale şi arată că situaţia este contrară, fără a analiza în mod amănunţit şi aplicat aptitudinile măsurilor dispuse prin Raportul de control atacat de a produce efecte juridice.

Astfel, recurenta consideră că prin sentinţa recurată au fost încălcate prevederile art. 501 alin. (1) C. proc. civ., care reglementează reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Sub aspectul criticilor ce vizează motivul de casare reglementat prin dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., respectiv, când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recurenta arată că, analizând considerentele sentinţei recurată, se poate observa că acestea cuprind simple afirmaţii în sensul că situaţia juridică este contrară celei prezentată de reclamantă, nesusţinute de niciun temei de drept si fără să fie coroborate cu probele aflate la dosarul cauzei. Se poate observa că instanţa de fond:

• nu arată motivele de fapt şi de drept pentru care a apreciat că unele măsuri au natura unor acte administrative susceptibile a fi contestate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, iar alte nu au această natură;

• nu arată motivele de fapt pentru care a apreciat că doar măsurile privind sesizarea Curţii de Conturi a României şi a Direcţiei Generale a Poliţiei - Serviciul de Investigare a Fraudelor reprezintă măsuri care au efect asupra sa (probabil din cauză că în considerentele Deciziei de casare instanţa a reţinut că "cel puţin cu referire la măsurile efective de sesizare a diferitelor organe de control, în vederea aprofundării şi a efectuării de noi controale asupra unora dintre aspectele evidenţiate în raportul de control"), iar citarea dispoziţiilor art. 4 alin. (3)-(5) din Ordonanţa nr. 18/2011 nu este de natură a reflecta motivele care au stat la baza acestei soluţii.

Lipsa motivării rezultă şi din cuprinsul paragrafelor 1-4 de la fila x din Sentinţă, de unde nu rezultă de ce a apreciat instanţa că, şi în lipsa normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei nr. 18/2011, aceasta produce efecte.

De asemenea, se menţionează şi faptul că, pentru a reţine situaţia de fapt cu privire la punerea în funcţiune a celor două acceleratoare şi scoaterea din funcţiune a aparatului de telecobaltoterapie, instanţa nu a procedat la o analiză efectivă a susţinerilor reclamantei şi nici la analiza probelor aflate la dosarul cauzei, fapt ce a condus la reţinerea unei situaţii de fapt greşită. În mod similar a procedat instanţa şi atunci când a procedat la reţinerea situaţiei de fapt cu privire la existenţa unui plan prealabil de monitorizare.

Considerentele temeinic elaborate constituie o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorilor, a calităţii actului de justiţie şi oferă posibilitatea unui cerc larg de persoane de a cunoaşte conţinutul motivelor care au determinat pronunţarea unei anumite hotărâri judecătoreşti.

Or, prin modalitatea de în care instanţa a înţeles să motiveze hotărârea, atât recurenta-reclamantă cât si instanţa de control, se află în imposibilitate de a verifica raţionamentul avut în vedere de aceasta la adoptarea soluţiei.

Astfel, maniera extrem de vagă în care se exprimă considerentele soluţiei cu privire la criticile pe care le-a formulat, face hotărârea pronunţată criticabilă din perspectiva legalităţii, de vreme ce nu creează transparenţa asupra silogismului judiciar care explică şi justifică dispozitivul şi nu arată, la situaţia concretă supusă judecării, care a fost parcursul logic al concluziei exprimate. În aceste condiţii, omisiunea instanţei de a verifica apărările reclamantei, echivalează în fapt cu lipsa analizei cauzei şi, în esenţă, nesoluţionarea acesteia într-un procedeu real şi efectiv, acela de confruntare a afirmaţiilor părţilor cu actele cauzei, de stabilire a unei situaţii de fapt ca rezultat al unei aprecieri ataşate de natura cauzei şi de circumstanţele acesteia.

Recurenta consideră că la pronunţarea sentinţei atacate, instanţa a procedat la o greşită aplicare a legii, fiind incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ..

Din acest punct de vedere, se arată că, deşi incidenţa motivului de casare nu rezultă din dispozitivul sentinţei atacate, trebuie avut în vedere că soluţia pronunţată este rezultatul aplicării greşite a legii în analiza argumentelor formulate de către reclamantă prin cererea de chemare în judecată, reflectându-se în cuprinsul considerentelor, aspect faţă de care trebuie avute în vedere dispoziţiile art. 461 alin. (2) C. proc. civ..

Astfel, deşi prin cererea de chemare în judecată a arătat că Raportul de control privind verificarea efectuată la nivelul Institutului Oncologic "Prof. Dr. B." Bucureşti nr. x din 20 decembrie 2013 se impune a fi anulat având în vedere că până la acea dată, nu erau aprobate Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 18/2011 pentru stabilirea măsurilor privind verificarea şi controlul unităţilor sanitare cu paturi de către Ministerul Sănătăţii şi instituţiile din subordinea acestuia, instanţa a conchis că, şi în lipsa normelor metodologice de aplicare a ordonanţei, măsurile stabilite în conformitate cu art. 4 din O.G. nr. 18/2011 produc efecte juridice şi nu se impune anularea raportului de control pentru acest motiv. Deşi din cuprinsul sentinţei nu rezultă de ce s-a oprit instanţa asupra acestei soluţii, recurenta consideră că aceasta este rezultatul aplicării greşite a dispoziţiilor art. 55 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Nici până la acest moment nu sunt aprobate normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 18/2011 pentru stabilirea măsurilor privind verificarea şi controlul unităţilor sanitare cu paturi de către Ministerul Sănătăţii şi instituţiile din subordinea acestuia, deşi acest lucru se impunea, astfel cum reiese din dispoziţiile art. 55 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, precum şi cele ale art. 6 din O.G. nr. 18/2011, prevederile acestui act normativ nu pot fi puse în aplicare, iar raportul de control şi măsurile stabilite în conformitate cu art. 4 alin. (5) din acest act normativ sunt nule absolut şi lipsite de efecte şi, pe cale de consecinţă, Raportul de control privind verificarea efectuată la nivelul Institutului Oncologic "Prof. Dr. B." Bucureşti nr. x din 20 decembrie 2013 se impune a fi anulat.

Cu privire la critica prin care s-a arătat că nu a fost respectat principiul imparţialităţii în efectuarea controlului, de vreme ce din Comisia de control a făcut parte şi dl. C. (consilier superior în Corpul de control din cadrul Ministerului Sănătăţii), care în perioada 4 ianuarie 2012 - 12 decembrie 2012 a fost angajat în cadrul I.O.B., ocupând funcţia de inspector/economist în gestiunea economică, iar raporturile de muncă dintre acesta şi persoanele din conducerea I.O.B. nu s-au terminat în cele mai bune condiţii, relaţiile dintre aceştia fiind deteriorate, instanţa a reţinut, în esenţă, că acest fapt nu justifică incompatibilitatea acestuia, pronunţându-se în acest sens cu încălcarea dispoziţiilor art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care reglementează, printre altele, obligaţia funcţionarilor publici de a-şi îndeplinii îndatoririle de serviciu cu imparţialitate, iar dl. C. avea obligaţia de a se abţine de la a participa ca membru în corpul de control.

Cu privire la criticile prin care s-a arătat că raportul de control conţine numeroasele erori cu privire la date, sume, neconcordanţe între măsurile dispuse şi că în cuprinsul acestuia sunt prezentate aspecte de fapt neconforme cu situaţia reală, aspecte ce denotă superficialitate şi lipsă de profesionalism în realizarea controlului şi întocmirea raportului, atrăgând nulitatea acestuia şi a măsurilor dispuse, instanţa a reţinut că, erorile invocate de reclamantă din cuprinsul raportului de control nu prezintă relevanţă. Erorile menţionate sunt erori materiale, lipsite de relevanţă, ce nu sunt susceptibile a atrage nulitatea raportului.

Reţinând aceste aspecte în cuprinsul considerentelor, instanţa s-a pronunţat cu încălcarea principiului legalităţii actului administrativ care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate.

Din interpretarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 rezultă că, în anumite circumstanţe, împrejurări legate de starea de fapt şi de drept sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Legalitatea acestui raport este afectată şi de numeroase aspecte care dovedesc greşita reţinere a situaţiei de fapt. Cu titlu de exemplu, arată că prin acesta s-a reţinut că nu a fost dovedită existenţa unui plan prealabil de modernizare, deşi, din documentul intitulat Programul iniţial anual al achiziţiilor publice rezultă contrariul.

Reţinând în considerentele sentinţei recurate că nu au fost luate măsuri urgente depunere în funcţiune a celor două acceleratoare, instanţa a nesocotit o serie de norme de drept material cuprinse în Normele Fundamentale de Securitate Radiologică nr. 12 şi nr. 38. Obţinerea autorizării implică un proces care durează, motiv pentru care este neîntemeiată constatarea potrivit căreia s-a tergiversat punerea în funcţiune a aparatelor şi, de asemenea, soluţia instanţei a fost pronunţată cu nesocotirea normelor de drept material care reglementează această procedură. Acest proces de punere în funcţiune a fost influenţat şi de faptul că cei patru fizicieni cu experienţă în domeniu, angajaţi ai I.O.B. au plecat către centre private din România şi din străinătate, ori s-au pensionat, iar pentru rezolvarea acestei situaţii au fost adresate numeroase memorii Ministerului Sănătăţii, rămase fără răspuns. Astfel, la punerea în funcţiune a aparatelor au participat 3 fizicieni, dintre care 2 debutanţi, fiind necesari 6.

Cu privire la critica prin care s-a arătat că legalitatea procedurii de achiziţii publice nu poate fi verificată în baza Ordonanţei nr. 18/2011, instanţa a arătat că, contrar susţinerilor reclamantei, Curtea reţine că există posibilitatea verificării de către comisia de control a respectării de către pârâtul Institutul Oncologic, în calitate de autoritate contractantă, din perspectiva utilizării eficiente a fondurilor publice, a dispoziţiilor legale în procedurile de achiziţie publică, în condiţiile prevăzute de O.G. nr. 18/2011. Împrejurarea că O.U.G. nr. 34/2006 pune la dispoziţia participanţilor ta procedurile de achiziţie publică remedii si căi de atac nu justifică susţinerea reclamantei, în sensul că nu putea fi supusă controlului activitatea achiziţiilor publice. Recurenta apreciază că, şi în acest caz, instanţa a procedat la o greşită aplicare a normelor de drept material prin prisma dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 34/2006. De altfel, din cuprinsul Ordonanţei nr. 18/2011, în lipsa unor norme de aplicare, nu rezultă domeniul de aplicare al acesteia.

Constatările din cuprinsul raportului de control au fost infirmate prin raportul Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice care a vizat modul de atribuire a Contractelor nr. x/01.10.2013, nr. y/30.09.2013, nr. z/24.05.2013, nr. w/23.04.2013, nr. t/01.04.2014 şi a Acordului cadru nr. 16769/12.12.2012 şi a contractelor subsecvente, motiv pentru care, consideră că susţinerile sale, în sensul că nu există încălcări ale legislaţiei privind achiziţiile publice, sunt întemeiate.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare se arată că, sub aspectul criticii referitoare motiv de casare întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C .pr. civilă, în mod corect instanţa de fond a constatat că raportul de control contestat cuprinde situaţii de fapt şi măsuri administrative de natură a eficientiza activitatea institutului, care nu pot avea natura unor acte administrative, dar şi măsuri de sesizare a unor organe de control în vederea efectuării de noi controale asupra unor aspecte evidenţiate în raportul de control, ce au natura unor acte administrative susceptibile de a fi contestate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004.

Menţionează că sesizarea anumitor organe cu atribuţii de control se face avându-se în vedere atribuţiile specifice ale acestor organe, atribuţii conferite de lege în domeniul acestora de activitate, domenii în care organul de control al Ministerului Sănătăţii nu poate imixtiona.

S-a mai reţinut în mod corect că numai măsurile de sesizare a Curţii de Conturi a României şi a Direcţiei Generale a Poliţiei - Serviciul de Investigare a Fraudelor produc consecinţe directe asupra reclamantei iar celelalte aspecte şi măsuri cuprinse în raportul de control au fost analizate în raport de criticile reclamantei, în măsura în care justifică măsurile cu caracter administrativ dispuse prin raportul de control, susceptibile de a fi contestate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004. Măsurile dispuse, şi anume măsurile de conformare la prevederile legale, precum şi indicarea persoanelor responsabile de ducerea la îndeplinire a acestor măsuri nu pot fi invocate ca provocatoare de prejudiciu. Nici măsurile dispuse în vederea sesizării altor autorităţi sau instituţii cu atribuţii de control pentru verificarea aspectelor de nerespectare a unor prevederi legale nu pot fi invocate ca provocatoare de prejudiciu.

În concluzie, Curtea s-a conformat hotărârilor instanţei de recurs asupra problemelor de drept dezlegate.

Intimatul-pârât consideră nefondate şi celelalte motive de casare invocate de recurentă, respectiv cele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentei potrivit căreia nici până în prezent nu sunt elaborate Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 18/2011, raportat la motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ., menţionează că poate face obiectul unei acţiuni separate în contencios administrativ, acest aspect nefăcând obiectul prezentului dosar.

Nici criticile referitoare la o eventuală incompatibilitate a unuia dintre membrii echipei de control nu sunt fondate, acest aspect de asemenea putând face obiectul unei acţiuni separate în contencios administrativ, instanţa în cazul de faţă nefiind sesizată cu constatarea unei stări de incompatibilitate a membrului echipei de control.

Nici criticile referitoare erorile materiale cuprinse în raportul de control nu sunt împrejurări de fapt şi de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, aspect asupra căruia s-a pronunţat instanţa de fond.

Normele fundamentale de securitate radiologică nu sunt norme juridice de drept material, acestea fiind adoptate în temeiul prevederilor art. 5 din Legea nr. 111/1996 privind desfăşurarea în siguranţă a activităţilor nucleare şi fiind, în esenţă, norme procedurale de autorizare a acestor activităţi, nicidecum norme de drept material.

În concluzie, faţă de acestea, solicită respingerea ca nefondat a recursului şi menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei recurate.

4.2. Legal citat, intimatul-pârât Institutul Oncologic Prof. Dr. B. Bucureşti nu a formulat întâmpinare în cauză.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă, la data de 17.02.2021.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În ceea ce priveşte criticile subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestor dispoziţii legale, casarea unor hotărâri se poate cere ….când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Sub acest aspect, recurenta-reclamantă arată că, prin sentinţa recurată, instanţa de fond nu s-a conformat celor dispuse de instanţa de casare prin Decizia nr. 1766/03.06.2016.

Înalta Curte apreciază că acest motiv de nelegalitate al sentinţei recurate nu subzistă pentru următoarele considerente:

Prin Decizia nr. 1766/03.06.2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie într-un prim ciclu procesual, s-a casat sentinţa atacată iar cauza a fost trimisă spre rejudecare, instanţa de control judiciar reţinând că, în mod nelegal instanţa de fond a respins ca inadmisibilă acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă pe considerentul că Raportul de control atacat nu constituie act administrativ în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

A reţinut Înalta Curte că, actul în discuţie, prin conţinutul său concret, chiar raportat la varietatea şi multitudinea măsurilor dispuse nu poate fi apreciat ca având natura juridică a unei "simple operaţiuni materiale, tehnice" întrucât nu cuprinde, astfel cum a reţinut prima instanţă, exclusiv situaţii de fapt şi simple măsuri administrative.

În acest sens, în opinia instanţei de control judiciar, se impunea ca, cel puţin cu referire la măsurile efective de sesizare a diferitelor organe de control, în vederea "aprofundării" şi a efectuării de noi controale asupra unora dintre aspectele evidenţiate în raportul de control, instanţa de fond să realizeze o analiză amănunţită şi aplicată a aptitudinii acestora de a produce efecte juridice.

Şi aceasta întrucât, de plano nu se poate susţine că atare măsuri nu au niciun efect juridic şi în orice caz nu ar fi de natură a vătăma interesele recurentei-reclamante.

În acord cu dispoziţiile art. 501 alin. (1) C. proc. civ. potrivit căruia, în caz de casare, hotărârile instanţei de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanţa care judecă fondul, în rejudecare, instanţa de fond a considerat că, dintre măsurile efective de sesizare a diferitelor organe de control dispuse prin raportul de control, produc consecinţe directe asupra reclamantei doar cele privind sesizarea Curţii de Conturi a României şi a Direcţiei Generale a Poliţiei - Serviciul de Investigare a Fraudelor, nu şi cele privind efectuarea unui control la Direcţia de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti, acestea din urmă privind procedura de eliberare a Autorizaţiilor sanitare de funcţionare.

Recurenta apreciază că, deşi se menţionează că se va proceda la analiza celorlalte aspecte şi măsuri cuprinse în raportul de control prin raportare la criticile formulate, instanţa de fond se rezumă doar la a relua o serie dintre apărările sale şi arată că situaţia este contrară, fără a analiza în mod amănunţit şi aplicat aptitudinile măsurilor dispuse prin Raportul de control atacat de a produce efecte juridice.

Faţă de această critică, se constată că, instanţa de fond a rejudecat litigiul în limitele casării şi a ţinut seama de tot ce a dispus instanţa de recurs prin decizie.

Astfel, instanţa de casare a arătat că se impune ca, cel puţin cu referire la măsurile efective de sesizare a diferitelor organe de control, în vederea "aprofundării" şi a efectuării de noi controale asupra unora dintre aspectele evidenţiate în raportul de control, instanţa de fond să realizeze o analiză amănunţită şi aplicată a aptitudinii acestora de a produce efecte juridice.

Sub acest aspect, instanţa de fond a identificat acele măsuri de sesizare a diverselor organe de control care produc consecinţe juridice directe asupra reclamantei şi a analizat faptele pentru care au fost acestea sesizate dar şi aptitudinea lor de a produce efecte juridice.

De precizat că instanţa de casare nu a dat indicaţii instanţei de rejudecare de a proceda la o reanalizare a tuturor măsurilor dispuse prin raport, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, ci doar a acelor măsuri pentru care s-a dispus sesizarea diferitelor organe ale statului şi care au aptitudinea de a produce efecte juridice. În acest sens, instanţa de fond a procedat la analiza faptelor pentru care era necesară "aprofundarea" cercetărilor de către Curtea de Conturi a României şi Direcţia Generală a Poliţiei - Serviciul de Investigare a Fraudelor.

De altfel, aducând această critică, recurenta nu arată în concret sub ce aspect instanţa de rejudecare nu s-a conformat deciziei de casare, făcând doar afirmaţii generale şi citând dispoziţii legale fără vreun suport faţă de sentinţa atacată.

Criticând sentinţa prin prisma motivului de casare reglementat prin dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta susţine că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, deoarece, pe de o parte, nu arată motivele de fapt şi de drept pentru care a apreciat că unele măsuri au natura unor acte administrative susceptibile a fi contestate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, iar alte nu au această natură, iar pe de altă parte, nu arată motivele de fapt pentru care a apreciat că doar măsurile privind sesizarea Curţii de Conturi a României şi a Direcţiei Generale a Poliţiei - Serviciul de Investigare a Fraudelor reprezintă măsuri care au efect asupra sa.

Înalta Curte reaminteşte faptul că instanţa de casare a dispus clar că, instanţa de fond trebuie să realizeze o analiză amănunţită şi aplicată a aptitudinii de a produce efecte juridice doar măsurilor efective de sesizare a altor organe ale statului şi nu tuturor măsurilor din raport, aşa încât, instanţa de fond era legată de dezlegarea dată prin decizia de casare.

Pe de altă parte, instanţa de fond, după ce a reluat tot cuprinsul raportului a concluzionat că acesta cuprinde situaţii de fapt şi măsuri administrative de natură a eficientiza activitatea institutului, care nu pot avea natura unor acte administrative, dar şi măsuri de sesizare a diferitelor organe de control în vederea efectuării de noi controale asupra unora dintre aspectele evidenţiate în raportul de control, ce au natura unor acte administrative susceptibile a fi contestate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004. Mai mult, recurenta însăşi nu arată ce alte măsuri, în opinia sa, au natura unor acte administrative susceptibile a fi contestate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004 şi nici nu combate în vreun fel cele reţinute de instanţa de fond cu referire la măsurile de eficientizare a activităţii.

Dincolo de alegaţiile pur teoretice privind necesitatea motivării unei hotărâri, susţinute de recurentă în cererea sa de recurs, Înalta Curte apreciază că obligaţia instanţei de fond de a motiva sentinţa pe care a pronunţat-o, priveşte, în esenţă, arătarea situaţiei de fapt pe care a reţinut-o şi a considerentelor de fapt şi de drept pentru care a pronunţat soluţia criticată în recurs, criterii legale pe care sentinţa recurată le îndeplineşte. Motivarea hotărârii judecătoreşti nu reprezintă o chestiune de cantitate şi nici nu obligă instanţa să răspundă tuturor argumentelor de fapt şi de drept ale părţilor, instanţa putând să grupeze unele dintre acestea pe baza unui numitor comun şi să le răspundă în cadrul unui singur considerent; totodată, este necesară analiza acelor motive şi apărări care sunt esenţiale pentru dezlegarea pricinii, care au aptitudinea de a demonstra analiza efectivă a cauzei, potrivit exigenţelor Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Revenind la prezenta cauză, în contextul motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a formulat susţineri de maximă generalitate; indiferent că se reclamă nemotivarea hotărârii, indicarea unor motive contradictorii de către instanţa sau a unor motive străine de natura pricinii. Recurenta era ţinută să indice instanţei de recurs şi să dezvolte atare ipoteză de casare prin critici concrete din care să reiasă cu claritate lipsa motivării, caracterul contradictoriu al unor considerente în drept (având în vedere că instanţa de recurs exercită exclusiv un control judiciar de legalitate) şi să indice acele considerente străine de natura pricinii.

Nemulţumirea recurentei, valorificată în cadrul acestui motiv de casare, rezultă din faptul că prima instanţă ar fi preluat necenzurate argumentele părţii adverse din cuprinsul raportului, fără a acorda o egală valoare argumentelor sale; nu pot fi reţinute nici aceste susţineri ca fiind de natură să atragă incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ.. Dacă argumentele şi probele administrate de către partea adversă au format convingerea instanţei în sensul soluţiei adoptate şi dacă judecătorul, trecând prin propriul,filtru" de analiză, a preluat în motivare parte din respectivele argumente, acest lucru nu poate echivala sub nicio formă cu o necercetare sau o cercetare superficială a fondului cauzei.

În consecinţă, Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este nefondat, întrucât motivarea primei instanţe răspunde argumentelor prezentate de părţi, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt şi de drept, nefiind astfel identificate contradicţii în raţionamentul instanţei de fond şi nici considerente străine de natura cauzei, ceea ce face ca motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 să nu-şi găsească incidenţa în cauză.

Criticile privind greşită aplicare a legii, fiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt, de asemenea, nefondate.

Se observă din cuprinsul motivării căii de atac sub acest aspect că, deşi recurenta invocă prevederile art. 461 alin. (2) C. proc. civ., în sensul că aceste critici vizează doar considerentele sentinţei atacate, în condiţiile în care soluţia rămâne nemodificată, în fapt, prin modul în care şi-a structurat criticile, solicită tot casarea hotărârii şi anularea raportului de control.

Mai mult, de la fila x din cererea de recurs, Înalta Curte constată că recurenta reia întocmai motivarea cererii de chemare în judecată.

Structurând aceste critici, un prim aspect se referă la faptul că, instanţa de fond nu a avut în vedere prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislative pentru elaborarea actelor normative, atunci când a reţinut că nu erau necesare norme de aplicare pentru ca O.G. nr. 18/2011 să poată fi pusă în aplicare.

Înalta Curte nu poate împărtăşi aceste susţineri.

Astfel, se constată că, potrivit art. 1 din O.G. nr. 11/2011 pentru stabilirea măsurilor privind verificarea şi controlul unităţilor sanitare cu paturi de către Ministerul Sănătăţii şi instituţiile din subordinea acestuia, prezenta ordonanţă stabileşte cadrul legal pentru verificarea şi controlul unităţilor sanitare cu paturi de către Ministerul Sănătăţii şi instituţiile din subordinea acestuia.

(2) În exercitarea funcţiei de autoritate centrală în domeniul sănătăţii, Ministerul Sănătăţii verifică, controlează şi dispune măsurile legale care se impun, în vederea aplicării prezentei ordonanţe.

Faptul că în art. 6 s-a prevăzut că, normele metodologice de aplicare a prezentei ordonanţe vor fi aprobate în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe, iar aceste norme nu erau adoptate la data controlului, nu goleşte de conţinut O.G. nr. 11/2011, lăsând-o fără aplicare., aşa cum lasă să se înţeleagă recurenta. Câtă vreme, cum instanţa de fond a şi constatat de altfel, verificarea şi controlul efectuat la Institutului Oncologic a avut ca bază legală un act normativ în vigoare la data de referinţă, măsurile dispuse neexcedând art. 4 din O.G. nr. 11/2011, în acord cu instanţa de fond, Înalta Curte consideră că inexistenţa normelor metodologice nu duce la nulitatea raportului de control.

De altfel, normele metodologice la care face referire recurenta sunt acte administrative care au rolul de a clarifica si detalia dispoziţiile actelor normative pentru care au fost emise, în speţă O.G. nr. 18/2011 şi, nicidecum, de a constitui ele însele temeiul legal al controlului efectuat la Institutul Oncologic.

Aşadar, prevederile Legii nr. 24/2000 nu au nicio legătura cu prezenta cauză.

Cu privire la critica prin care s-a arătat că nu a fost respectat principiul imparţialităţii în efectuarea controlului, de vreme ce din Comisia de control a făcut parte şi dl. C., fost angajat al Institutului Oncologic instanţa a reţinut, în esenţă, că acest fapt nu justifică incompatibilitatea acestuia, pronunţându-se în acest sens, în opinia recurentei, cu încălcarea dispoziţiilor art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.

În primul rând, Înalta Curte constată că, nici la începutul controlului şi nici pe parcursul acestuia, recurenta-reclamantă nu a făcut vreo obiecţiune cu privire la prezenţa acestei persoane în cadrul comisiei de control.

Apoi, e de observat că raportul de control a fost semnat de toţi cei 7 membrii ai comisiei fără vreo rezervă. Mai mult, recurenta invocă aşa zisa imparţialitate a dl. C. dar nu arată în ce mod şi-a încălcat acesta îndatoririle de serviciu, în ce a constat imparţialitatea sa, nedovedind nici măcar eventualele relaţii de duşmănie, susţinerile rămânând doar la stadiu de simple afirmaţii fără suport.

Reţinând că, erorile invocate de reclamantă din cuprinsul raportului de control sunt erori materiale, lipsite de relevanţă, ce nu sunt susceptibile a atrage nulitatea raportului, recurenta apreciază că, instanţa s-a pronunţat cu încălcarea principiului legalităţii actului administrativ care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate.

Cu referire la această critică, Înalta Curte constată, în acord cu instanţa de fond, că, într-adevăr, simplele erori materiale care sunt greşeli de redactare, omisiuni sau menţiuni greşite, nu sunt de natură a afecta legalitatea actului administrativ cu excepţia acelora care atrag nulitatea actului administrativ, potrivit legii, sau care privesc fondul actului administrativ în sine iar organul care l-a întocmit poate îndrepta erorile materiale din cuprinsul actului administrativ din oficiu sau la cerere.

În cauză, recurenta nu arată care dintre erori ar avea aptitudinea de a atrage nulitatea raportului faţă de cele de mai sus, făcând doar afirmaţii de ordin general care, în opinia sa, denotă doar superficialitate şi lipsă de profesionalism în realizarea controlului şi întocmirea raportului.

O altă critică subsumată acestui motiv de recurs se referă la legalitatea raportului de control, acesta, în opinia recurentei, fiind afectat şi de numeroase aspecte care dovedesc greşita reţinere a situaţiei de fapt.

Într-adevăr, aşa cum susţine şi recurenta, din interpretarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 rezultă că, în anumite circumstanţe, împrejurări legate de starea de fapt şi de drept sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrative, însă aceasta face abstracţie că starea de fapt nu poate face obiectul recursului care, potrivit art. 488 C. proc. civ., poate fi exercitat doar pentru motive de nelegalitate.

Printr-o ultimă critică recurenta arată că, legalitatea procedurii de achiziţii publice nu poate fi verificată în baza Ordonanţei nr. 18/2011.

Contrar susţinerilor recurentei, aşa cum rezultă din prevederile art. 2 şi 4 din O.G. nr. 18/2011, controlul realizat în baza acestui act normative, vizează verificarea conformităţii cu legislaţia în vigoare specifică fiecărui domeniu de activitate, respectiv, domeniile medical, economic, resurse umane, normare, organizare şi salarizare.

De observat că pentru "aprofundarea" verificărilor privind legalitatea procedurii de achiziţii publice, prin raport s-a luat măsura sesizării Curţii de Conturi şi a Direcţiei Generale a Poliţiei - Serviciul de Investigare a Fraudelor, iar faptul că, ulterior, în cadrul acestor verificări s-a constatat că nu s-a încălcat legislaţia în această materie, nu este de natură să afecteze legalitatea raportului.

Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte consideră că în cauză nu subzistă niciunul dintre motivele de casare invocate de recurentă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În baza art. 196 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul formulat de A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 2620 din 26 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 februarie 2021.