Public office incompatibility: applicability of later legislative amendments to prior dual mandates and limits of retroactive more favorable law in administrative proceedings

Şedinţa publică din data de 26 februarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 30 decembrie 2016, sub nr. x/2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 6.12.2016 emis de pârâtă şi să se constate inexistenţa stării de incompatibilitate, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 101 din 17 mai 2017, Curtea de Apel Piteşti a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2, a declarat recurs reclamantul A., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, reclamantul reiterează criticile din cererea de chemare în judecată, apreciind, în esenţă, că hotărârea atacată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material reprezentate de prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 şi ale art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003, interpretarea instanţei de fond fiind contrară scopului urmărit de legiuitor prin edictarea acestor norme.

Recurentul-reclamant arată că participarea primarului în Consiliul de administraţie al unei şcoli este o necesitate şi nu un scop, întrucât primarul reprezintă comunitatea şi nu vreun interes personal, astfel că nu s-ar impune constatarea respectivei stării de incompatibilitate în privinţa sa.

Deşi în perioada supusă evaluării, art. 96 alin. (2) din Legea învăţământului nr. 1/2011 prevedea că din consiliul de administraţie al şcolii face parte un reprezentant al primarului, ulterior, legiuitorul a modificat acest text, în sensul că persoana care face parte din consiliu este chiar primarul, aspect de natură a dovedi că prevederile art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003 nu se aplică în cazul consiliului de administraţie al unităţii de învăţământ, atât timp cât legea îl obligă pe primar să facă parte din consiliu.

Este real că legea civilă nu retroactivează, însă, recurentul apreciază că instanţa de fond ar fi trebuit să aplice modificarea legislativă intervenită potrivit O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 şi situaţiei sale de incompatibilitate, fiindu-i, în mod evident, favorabilă. În acest sens, consideră că nu poate fi sancţionat pentru ceva "care s-a dovedit a nu fi bun" şi care, ulterior, a fost îndreptat prin actele normative de modificare (O.U.G. nr. 49/26.06.2014, respectiv Legea nr. 128/10.05.2017). Astfel, susţine recurentul, s-a ajuns la o stare de normalitate şi s-a făcut, în acelaşi timp, dreptate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, admiterea excepţiei nulităţii recursului reclamantului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă, la data de 26.02.2020.

6. Aspecte procesuale

Excepţia nulităţii recursului declarat de reclamantul A., invocată prin întâmpinare de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, a fost respinsă pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, în perioada 01.09.2012 - 30.06.2014 a deţinut, simultan, funcţia de primar al oraşului Bălceşti, judeţ Vâlcea şi calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Liceului Tehnologic "B." din oraşul Bălceşti.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice.

Prin cererea de recurs, criticile formulate de reclamantul A. se referă, în esenţă, la greşita interpretare a efectelor modificării legislative aduse prevederilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, prin dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2014.

Înalta Curte reţine că, până la data de 26.06.2014, dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că:

"(2) În cazul instituţiilor de învăţământ de stat, consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar.

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă."

Prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative, prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului".

Recurentul-reclamant a susţinut, prin cererea de recurs, că modificarea legislativă trebuia avută în vedere de instanţa de fond, întrucât reprezintă o nouă realitate juridică, care confirmă voinţa iniţială a legiuitorului, respectiv aceea de a nu considera participarea primarului în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ ca reprezentând un caz de incompatibilitate.

Înalta Curte reţine că, prin raportul de evaluare întocmit de pârâtă, a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant în perioada 01.09.2012 - 30.06.2014, perioadă în care, potrivit dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, anterior citate, primarului îi revenea obligaţia legală de a desemna un reprezentant în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ. În perioada de referinţă, conform cadrului normativ incident, funcţia de primar era considerată incompatibilă cu aceea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice precum Liceul Tehnologic "B." din oraşul Bălceşti, în consiliul de administraţie al liceului, putând avea calitatea de membru un reprezentant al primarului, iar nu însuşi primarul.

Reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activităţii de evaluare, astfel cum a susţinut recurentul-reclamant.

Această interpretare a fost confirmată şi de soluţia de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în şedinţa din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, pentru situaţii ivite anterior modificării textului de lege şi a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014."

În cauza de faţă, O.U.G. nr. 49/2014 a intrat în vigoare la data de 30.06.2014, iar starea de incompatibilitate a fost reţinută pentru perioada anterioară acestei date, astfel încât dispoziţiile acestui act normativ nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare.

Cu privire la presupusa încălcare de către instanţa de fond a principiului legii mai favorabile, instanţa de control judiciar constată că apărarea recurentului-reclamant este neîntemeiată.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie, "legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile". Aşadar, principiul este incident doar în cazul legii penale sau contravenţionale mai favorabile. Or, dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2004, prin care se modifică prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învăţământului nr. 1/2011 referitoare la componenţa consiliului de administraţie, invocate de recurent drept lege mai favorabilă, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situaţiilor juridice născute anterior datei modificării (30.06.2014).

Aceeaşi concluzie este valabilă şi în legătură cu modificarea corespunzătoare adusă prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017 privind modificarea şi completarea Legii nr. 161/2003, în condiţiile în care respectiva reglementare nu se subsumează noţiunii de "lege penală sau contravenţională", pentru a avea astfel incidenţă în cauză, ca excepţie de la aplicarea principiului neretroactivităţii prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica din recurs privitoare la neaplicarea de către autoritatea pârâtă şi de către instanţa de fond a dispoziţiilor O.U.G. nr. 49/2014.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 101 din 17 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 februarie 2020.