Competence for challenges to constatory documents in public procurement: execution-stage disputes fall under specialized civil courts, not administrative jurisdiction.

Şedinţa publică din data de 9 februarie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă se constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 22.04.2020, pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. dosar x/2020, reclamanta S.C. A. S.R.L., în insolvenţă, a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Judeţul Cluj, prin Consiliul Judeţean Cluj, ca instanţa să dispună anularea documentului constatator nr. x/27.08.2019 şi a adresei nr. x/22.10.2019, emisă de pârât ca răspuns la plângerea prealabilă formulată împotriva documentului constatator nr. x/27.08.2019.

În drept au fost invocate dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi art. 166 din H.G. nr. 395/2016.

Prin sentinţa civilă nr. 2722/2020 din 6 iulie 2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritorial-funcţionale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Cluj, secţia Civilă.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a reţinut, din analiza înscrisurilor de la dosar că pârâta, autoritate contractantă, are sediul în judeţul Cluj şi că, potrivit art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016, procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj, secţia Civilă, la data de 12.08.2020, păstrând numărul unic de dosar.

Prin sentinţa civilă nr. 373/2020 din 25 august 2020, Tribunalul Cluj, secţia Civilă a admis excepţia necompetenţei materiale funcţionale a secţiei Civile a Tribunalului Cluj şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Specializat Cluj.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a reţinut că, prin cererea de chemare in judecata înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti la data de 22.04.2020, reclamanta S.C. A. S.R.L.- în insolvenţă a solicitat în contradictoriu cu pârâtul JUDEŢUL CLUJ prin CONSILIUL JUDEŢEAN CLUJ, anularea documentului constatator nr. x/27.08.2019. Tribunalul a arătat că prin notele scrise depuse la termenul de judecată din data de 25.08.2020, reclamanta a invocat excepţia necompetenţei materiale funcţionale a Tribunalului Cluj, secţia Civilă, apreciind că aparţine competenţa de soluţionare a cererii secţiei de contencios administrativ a Tribunalului Cluj.

A motivat instanţa că aceste susţineri sunt neîntemeiate, întrucât, deşi este real că potrivit disp. art. 166 alin. (4) din H.G. nr. 395/2016 documentele constatatoare emise de către entitatea contractantă în conformitate cu prevederile alin. (1) şi (2) pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, art. 8 din Legea nr. 554/2004 stabileşte în sarcina instanţelor civile de drept comun competenţa de soluţionare a litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative, categorie din care face parte şi cel dedus judecăţii, fiind de necontestat că documentul constatator si adresa de răspuns la plângerea prealabilă vizează chiar executarea contractului.

De altfel, tribunalul a constatat că această optică a legiuitorului de a stabili în favoarea instanţelor civile de drept comun competenta de soluţionare a cererilor ce decurg din executarea contractului a fost reglementată şi în Legea nr. 101/2016- act normativ cu caracter special- prin care s-au legiferat expres căile de atac şi remediile în materia achiziţiilor publice pe care le au la dispoziţie părţile interesate, odată cu adoptarea Legii nr. 212/2018 prin care s-a stabilit că art. 53 alin. (11) al legii va avea următorul conţinut: Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante.

Totodată, tribunalul a reţinut că, odată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 23/2020, declarată neconstituţională, respectiv a O.U.G. nr. 114/2020, dispoziţiile art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 s-au modificat, în sensul că procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia civilă a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul, ceea ce denotă că în materia proceselor şi cererilor care decurg din executarea contractelor administrative, competenţa s-a stabilit în favoarea secţiilor civile prin opoziţie cu instanţele care judecă în materia contenciosului administrativ.

Cu toate acestea, tribunalul a constatat că în cauză competenţa de soluţionare a cauzei nu aparţine secţiei civile a Tribunalului Cluj, ci Tribunalului Specializat Cluj ca instanţă competentă să soluţioneze litigii cu profesionişti.

Tribunalul a arătat că prin Decizia nr. 18/17.10.2016 privind aplicarea dispoziţiilor art. 226 alin. (1) şi art. 228 alin. (2) din Legea nr. 71/2011, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în interpretarea celor două texte de lege că, pentru determinarea competenţei materiale procesuale a tribunalelor/secţiilor specializate, se va ţine seama de criteriile legale referitoare la obiectul sau natura litigiilor de genul celor avute în vedere cu titlu exemplificativ de art. 226 alin. (1) din Legea nr. 71/2011, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin această decizie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a soluţionat chestiunea juridică a delimitării competenţei materiale între tribunalele specializate a căror existenţă a fost menţinută şi ulterior intrării în vigoare a noului C. civ. la 1 octombrie 2011 şi secţiile civile ale tribunalelor de drept comun.

Tribunalul a reţinut că litigiul dedus judecăţii se poartă între reclamanta-societate comercială şi o instituţie publică şi este întemeiat pe obligaţii născute între profesionişti, raportul juridic dedus judecăţii fiind derivat din încheierea de către părţi a contractului subsecvent de proiectare si execuţie de lucrări, invocându-se incidente apărute în perioada de derulare a contractului, astfel încât se constată că prezenta cauză reclamă o specializare de natura celei acordate tribunalelor specializate, având în vedere faptul că raportul juridic dintre părţi îşi are temeiul în contractul încheiat între părţi.

Prin urmare, litigiul ce se desfăşoară între părţi este un litigiu ce reclamă o specializare de natura celei acordate tribunalelor specializate, având în vedere faptul că operaţiunea juridică pe care se fundamentează cererea principală de chemare în judecată, cuprinde acte juridice încheiate de către un comerciant/profesionist, în exercitarea normală a activităţii acestuia. Şi chiar dacă se invocă de către reclamantă aspecte formale referitoare la documentul constatator, în baza H.G. nr. 395/2016, tribunalul a constatat că cea mai mare parte a criticilor aduse înscrisurilor atacate privesc susţinerile referitoare la îndeplinirea obligaţiilor asumate contractual, analiza acestora impunându-se a se face de către o instanţă specializată.

Faptul că litigiile care decurg din derularea contractelor de achiziţii publice, cum este cel în speţă, reclamă o specializare de natura celei acordate Tribunalului Specializat rezultă, a reţinut tribunalul, şi din Decizia nr. 40 pronunţată de ICCJ-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosarul nr. x/2020 la data de 18.05.2020 prin care, admiţând sesizările conexate formulate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, s-a stabilit că hotărârea pronunţată în primă instanţă în procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se atacă cu recurs în termen de 10 zile de la comunicare la instanţa ierarhic superioară - secţia/completul specializat în litigii cu profesionişti, conform procedurii prevăzute de Legea nr. 101/2016.

În condiţiile în care instanţa supremă a hotărât în acest sens cu privire la căile de atac exercitate, a reţinut tribunalul, este fără echivoc faptul că şi litigiile care, la data sesizării instanţei, intrau în competenţa de primă instanţă a tribunalului, reclamă o specializare de natura celei acordate tribunalelor specializate.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Specializat Cluj, păstrând numărul unic de dosar.

Prin sentinţa civilă nr. 1383/2020 din 6 octombrie 2020, Tribunalul Specializat Cluj a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată de reclamantă şi a declinat competenţa materială a cererii de chemare în judecată formulate de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Judeţul Cluj prin Consiliul Judeţean Cluj, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

A constatat existenţa conflictului negativ de competenţă, a dispus suspendarea cauzei şi înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pentru soluţionarea conflictului de competenţă, în vederea stabilirii instanţei competente.

Pentru a pronunţa această soluţie, tribunalul a reţinut că prezentul litigiu nu se încadrează în prevederile tezei finale a art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa nefiind învestită cu o cerere care decurge din executarea contractului, ci, în speţă, a fost contestat un act unilateral emis de autoritatea publică, împreună cu răspunsul la plângerea prealabilă emis de această autoritate.

Faptul că actul administrativ contestat se referă la contractul subsecvent de proiectare si execuţie de lucrări nr. x/11.08.2011, încheiat între reclamanta S.C. A. S.R.L. şi pârâtul Judeţul Cluj, prin Consiliul Judeţean Cluj, nu schimbă natura acţiunii prin care se solicită anularea actelor emise de pârâtă, în baza art. 166 alin. (1) din H.G. nr. 395/2016, ce pot fi contestate, aşa cum prevede expres alin. (4) al aceluiaşi articol, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său [...]".

Tribunalul a reţinut că sediul reclamantei se află în Bucureşti, astfel că, în temeiul art. 8 alin. (1) şi art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, instanţa competentă material să soluţioneze cauaza este Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente de a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Tribunalului Specializat Cluj competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Prezentul litigiu izvorăşte din contractul subsecvent de proiectare si execuţie de lucrări nr. x/11.08.2011 având ca obiect proiectarea, execuţia, finalizarea şi remedierea oricăror defecte ale lucrărilor pe proiectare si execuţie lucrări de modernizare şi reabilitare a unor drumuri judeţene din jud. Cluj pentru perioada 2011-2015, încheiat între pârâtul JUDEŢUL CLUJ prin CONSILIUL JUDEŢEAN CLUJ, în calitate de achizitor, şi asocierea formată din S.C. A. S.R.L., reclamanta din prezenta cauza, lider al asocierii, S.C. B. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L., în calitate de executant. Contractul a fost încheiat în baza acordului-cadru de lucrări nr. x/11.08.2011.

Prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat anularea documentului constatator nr. x/27.08.2019 şi a adresei nr. x/22.10.2019, emisă de pârât ca răspuns la plângerea prealabilă formulată împotriva documentului constatator nr. x

Obiectul litigiului vizează, aşadar, executarea unui contract de achiziţie publică, sens în care competenţa materială, funcţională şi teritorială se determină în raport cu prevederile art. 53 alin. (1)1 din Legea 101/2016.

Cererea de chemare în judecată este formulată ulterior datei de 08.08.2018, când a intervenit modificarea Legii nr. 101/2016 prin O.U.G. nr. 45/2018 şi prin Legea nr. 212/2018.

Cea mai importantă dintre modificările aduse de Legea nr. 212/2018, constă în separarea competenţei materiale în soluţionarea litigiilor decurgând din contractele administrative.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 53 alin. (1) şi alin. (1)1 din Legea 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în forma în vigoare la data formulării acţiunii, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018: "(1) Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind anularea sau nulitatea contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante, prin completuri specializate în achiziţii publice"; alin. (1)1:

"Procesele si cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgentă si cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante."

Art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 212/2018, prevede că "Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun".

În speţă nu sunt incidente dispoziţiile art. 166 alin. (4) din H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice conform cărora "Documentele constatatoare emise de către entitatea contractantă în conformitate cu prevederile alin. (1) şi (2) pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare" întrucât, atât la data emiterii documentului constatator nr. x/27.08.2019, cât şi la data introducerii cererii de chemare în judecată, art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016 şi dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 erau în vigoare în forma modificată prin Legea nr. 212/2018, astfel cum s-a arătat mai sus.

Întrucât modificările efectuate prin Legea nr. 212/2018 privesc atât Legea nr. 101/2016 cât şi Legea nr. 554/2004 şi, implicit, H.G. nr. 395/2016, în aplicarea textelor de lege mai sus evocate, tribunalul, secţia civilă specializată în soluţionarea cererilor cu profesionişti este competentă material şi funcţional în soluţionarea cauzei.

Litigiul de faţă este întemeiat pe obligaţii născute între profesionişti, raportul juridic dedus judecăţii fiind derivat din încheierea de către părţi a contractului subsecvent de proiectare si execuţie de lucrări, invocându-se incidente apărute în perioada de derulare a contractului, astfel încât litigiul pendinte reclamă o specializare de natura celei acordate tribunalelor specializate, având în vedere faptul că operaţiunea juridică pe care se fundamentează cererea principală de chemare în judecată, cuprinde acte juridice încheiate de către un profesionist, în exercitarea normală a activităţii acestuia.

Din punct de vedere teritorial, instanţa competentă în soluţionarea cauzei de determină prin raportare la dispoziţiile imperative ale art. 53 alin. (1)1 din Legea 101/2016, care stabilesc competenţa în favoarea instanţei civile de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante:

"Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante".

Cum, în cauză, sediul autorităţii contractante, pârâtul Consiliul Judeţean Cluj, se află în municipiul Cluj - Napoca, instanţa competentă teritorial este Tribunalul Specializat Cluj.

În considerarea celor ce preced, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte stabileşte că Tribunalului Specializat Cluj este instanţa competentă material, funcţional şi teritorial în soluţionarea cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Specializat Cluj.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 9 februarie 2021.