Contractual reimbursement of utility expenses in public domain concessions under O.G. 71/2002 budgetary funding rules

Şedinţa publică din data de 26 ianuarie 2021

Asupra cauzei de faţă constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalul Olt, secţia a II a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 30.01.2019, sub nr. x/2019, reclamanta ADPP Caracal S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Consiliul Local al Municipiului Caracal, prin Primarul Municipiului Caracal şi Asociaţia de Dezvoltare Intercomunitară "A.", a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 541.652.18 RON, reprezentând contravaloarea cheltuielilor pentru pază şi energie electrică efectuate de către ADPP Caracal în perioada iunie 2014 - august 2018, pentru obiectivul Baza Sportivă Deveselu, preluat în administrare prin Contractul nr. x din 29.07.2014 încheiat între Asociaţia "A."- asociaţie de dezvoltare intercomunitară, în numele şi pe seama Municipiului Caracal, în calitate de concedent şi ADPP Caracal, în calitate de concesionar de servicii publice.

2. Competenţa de soluţionare a cauzei în primă instanţă

Prin încheierea nr. 13/21.05.2019, Tribunalul Olt, secţia a II a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa materială procesuală în favoarea secţiei I Civile a aceleiaşi instanţe.

Cauza a fost înregistrată sub nr. x/2019* la Tribunalul Olt, secţia I civilă.

3. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa nr. 733/16.12.2019, Tribunalul Olt, secţia I civilă a constatat prescris dreptul la acţiune al reclamantei pentru perioada iunie 2014- ianuarie 2016, admiţând excepţia cu acest obiect şi a respins în rest acţiunea, ca neîntemeiată.

4. Hotărârea pronunţată în apel

Prin decizia nr. 1783/8.07.2020, Curtea de Apel Craiova, secţia I civilă a admis apelul declarat de reclamanta ADPP Caracal împotriva sentinţei menţionate, pe care a schimbat-o în parte, în sensul că a admis în parte acţiunea, a obligat pârâta Unitatea Administrativ Teritorială Caracal, prin primar, să plătească reclamantei ADPP Caracal S.R.L. suma de 379.337,6 RON şi a menţinut restul dispoziţiilor sentinţei.

5. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva deciziei Curţii de Apel Craiova a declarat recurs pârâta Unitatea Administrativ Teritorială Caracal, prin Primarul Municipiului Caracal, criticând-o pentru nelegalitate în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi susţinând, în esenţă, că a fost obligat la plata unor servicii care excedează contractul nr. x/29.07.2014 încheiat între Asociaţia "A." - asociaţie de dezvoltare intercomunitară în numele şi pe seama municipiului Caracal, în calitate de concedent şi ADPP Caracal, în calitate de concesionar de servicii publice, ca urmare a interpretării greşite a prevederilor O.G. nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local, în legătură cu justificarea solicitării de alocaţii bugetare din bugetele locale.

Instanţa de apel a reţinut în considerentele deciziei recurate că, prin facturile emise de furnizorul de energie electrică şi situaţiile de plată a cheltuielilor efectuate cu paza imobilului, reclamanta ADPP Caracal a demonstrat că a existat consum de energie electrică şi s~a asigurat paza permanentă a imobilului.

Or, în speţă nu este vorba despre a demonstra un consum de energie electrică sau de asigurare a pazei, ci despre a se demonstra că aceste cheltuieli sunt prevăzute în contract.

Prin contractul nr. x/29.07.2014 încheiat între Asociaţia "A." - asociaţie de dezvoltare intercomunitară, în numele şi pe seama municipiului Caracal, în calitate de concedent şi ADPP Caracal, în calitate de concesionar de servicii publice, s-a delegat gestiunea prin concesionare a serviciului de administrare a domeniului public şi privat, constând în administrarea domeniului public şi privat.

Obiectul acestui contract îl reprezintă administrare domeniu public şi privat, domeniile activităţilor prestate fiind stabilite în mod expres la art. 3 alin. (1) lit. a)-j), iar la pct. a s-a prevăzut expres "amenajarea şi întreţinerea zonelor verzi, a parcurilor şi grădinilor publice, a terenurilor de sport, a locurilor de agrement şi a terenurilor de joacă pentru copii".

Prin procesul-verbal nr. x/29.07.2014 de predare-primire, ADPP Caracal a preluat bunurile aparţinând domeniului public şi privat, printre care şi imobilul în speţă, identificat la poz. 90, fiind "Imobil P+1 - Deveselu", respectiv "teren şi imobil - bazin înot", şi nu "Baza Sportivă Deveselu".

Prin urmare, domeniile activităţilor prestate sunt stabilite în mod expres şi limitativ în prevederile art. 3 alin. (1) lit. a)-j) din contract, astfel încât solicitarea privind decontarea serviciilor de pază precum şi energia electrică la Baza Sportivă Deveselu excedează aceste domenii.

Prevederile art. 7 alin. (2) lit. a) din contract conferă concesionarului dreptul să încaseze contravaloarea serviciilor prestate, însă acestea vizează serviciile prestate conform contractului, şi nu alte categorii de servicii. De altfel şi prima instanţă a reţinut că aceste servicii nu intră sub incidenţa prevederilor contractuale.

Lucrările a căror plată se solicită nu au fost efectuate de către ADPP Caracal în cadrul activităţii de amenajarea şi întreţinerea zonelor verzi, a parcurilor şi grădinilor publice, a terenurilor de sport, a locurilor de agrement şi a terenurilor de joacă pentru copii, pentru a putea avea aplicabilitate art. 15 din contract. Aceste aspecte au fost comunicate intimatei.

Contractul înseamnă acordul de voinţă al părţilor, dar şi interesele reunite ale acestora. Acordul de voinţă înseamnă doar consimţământul, adică voinţa exprimată a părţilor care au capacitatea juridică de a contracta, în timp ce interesul părţilor înseamnă conţinutul contractului, adică obiectul şi cauza acestuia. În temeiul bunei-credinţe, al echităţii sau al solidarismului contractual, părţile au obligaţia de a respecta clauzele contractuale, exigenţa de a executa o prestaţie care excedează clauzele contractuale şi obiectul contractului fiind contrară bunei-credinţe şi echităţii prevăzute de C. civ.

Or, instanţa de apel a dat o interpretare eronată atât dispoziţiilor legale, cât şi clauzelor contractuale, cu toate că în jurisprudenţa CJUE şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a statuat că o instanţă naţională nu poate modifica conţinutul unei clauze contractuale, ci doar poate dispune să nu se aplice.

Recurenta a susţinut, totodată, că instanţa de apel a făcut o interpretare greşită a prevederilor O.G. nr. 71/2002, aprecierea potrivit căreia acestea nu instituie o procedură specială vădind confuzia între procedura instituită de un act normativ pentru finanţarea unor cheltuieli curente şi obligaţia de a plăti nişte servicii care excedează clauzele contractuale.

Cheltuielile pretinse de intimata - reclamantă, aşa cum a reţinut şi Tribunalul Olt, sunt cheltuieli curente în privinţa cărora sunt aplicabile dispoziţiile art. 16 din contract potrivit cărora "finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale serviciului ce fac obiectul prezentului contract se asigură din venituri proprii, din alocaţii şi subvenţii de la bugetul local şi alte surse cu respectarea prevederilor O.G. nr. 71/2002".

Potrivit dispoziţiilor art. 18-19 din O.G. nr. 71/2002 sunt enunţate modalităţile de finanţare a cheltuielilor efectuate pentru asigurarea funcţionarii propriu-zise a serviciilor de administrare a domeniului public şi privat. Mai mult, aceste aspecte i-au fost comunicate intimatei în mod constant, modalitatea de finanţare a cheltuielilor fiind expres prevăzută în contractul încheiat.

Prin urmare, intimata nu poate face dovada respectării acestui act normativ sau a refuzului instituţiei pârâte în urma vreunui demers făcut în acest sens, iar documentele prezentate pot fi folosite de către intimată la justificarea solicitării de alocaţii bugetare din bugetele locale, conform procedurii reglementate de O.G. nr. 71/2002.

De asemenea, nu poate fi reţinută motivarea instanţei de apel în sensul că printr-o hotărâre a adunării generale a acţionarilor, organism din care face parte şi Consiliul Local Caracal, s-a aprobat decontarea acestor cheltuieli, deoarece hotărârile AGA sunt acte de voinţă internă care pot fi oricând revocate sau modificate sub condiţia respectării drepturilor şi obligaţiilor izvorâte din actele încheiate cu terţii. Aceste hotărâri nu pot încălca drepturile şi obligaţiile izvorâte din actele încheiate cu terţii şi nici legislaţia în vigoare.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este fondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Recurenta - pârâtă UAT Caracal a contestat existenţa obligaţiei sale, stabilită prin decizia de apel, de a suporta contravaloarea consumului de energie electrică şi a serviciilor de pază la obiectivul Baza Sportivă Deveselu.

Prin criticile formulate, recurenta a susţinut, pe de o parte, că pretenţiile reclamantei nu au legătură cu vreuna dintre activităţile stabilite în mod expres în contractul încheiat între părţi, iar, pe de altă parte, că instanţa de apel a interpretat şi aplicat în mod greşit prevederile art. 18 - 19 din O.G. nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local, prin raportare la art. 16 din contractul părţilor.

În ceea ce priveşte încadrarea cheltuielilor solicitate prin acţiunea de faţă în obiectul contractului nr. x/29.07.2014, Înalta Curte reţine că recurenta, cu toate că are în vedere art. 3 alin. (1) din contract - care enumeră operaţiunile vizate de obiectul contractului, respectiv de delegarea gestiunii prin concesiune a serviciului de administrare a domeniului public şi privat -, contestă, în fapt, partea pentru care a operat acordul de voinţă al părţilor din imobilul în legătură cu care s-au formulat pretenţiile deduse judecăţii.

Din această perspectivă, este de reţinut că instanţa de apel s-a pronunţat asupra apărării formulate de pârâta UAT Caracal în cursul judecării apelului reclamantei, prin care aceasta a pretins că imobilul preluat de reclamantă prin procesul-verbal nr. x/29.07.2014, încheiat de părţile din prezenta cauză ca anexă la contractul respectiv, ar fi reprezentat doar de bazinul de înot, şi nu de întreaga bază sportivă Deveselu.

După cum reiese din decizia recurată, instanţa de apel a înlăturat această apărare de fond, cu motivarea că prima instanţă a reţinut contrariul, iar intimatele - pârâte nu au declarat apel împotriva considerentelor sentinţei.

Faţă de această motivare, Înalta Curte constată că motivele din recurs s-ar fi putut referi doar la argumentul pentru care susţinerile pârâtei UAT Caracal nu au fost analizate pe fond, respectiv la neînvestirea legală a instanţei de apel cu cercetarea obiectului material al contractului părţilor.

Or, recurenta - pârâtă UAT Caracal nu a înţeles să supună controlului de legalitate în recurs limitele devoluţiunii în apel, pe aspectul în discuţie, astfel încât aprecierea primei instanţe conform căreia imobilul preluat de către reclamanta ADPP Caracal prin procesul-verbal de predare-primire nr. x/29.07.2014, în legătură cu care s-au formulat pretenţiile din prezenta cauză, este reprezentat de Baza Sportivă Deveselu, beneficiază de autoritate de lucru judecat. Drept urmare, nu poate fi primită susţinerea recurentei în sensul contrar, formulată fiind omisso medio.

Înalta Curte constată, însă, că este fondată critica referitoare la interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 18-19 din O.G. nr. 71/2002, prin raportare la art. 16 din contractul părţilor.

Din considerentele deciziei recurate, rezultă că instanţa de apel nu a făcut aplicarea prevederilor acestui act normativ, ci s-a raportat doar la clauzele contractului, potrivit cărora concedenta UAT Caracal are obligaţia de a achita contravaloarea facturilor emise pentru serviciile prestate/furnizate şi pe temeiul cărora a stabilit că reclamanta ADPP Caracal este îndreptăţită la finanţarea cheltuielilor efectuate cu consumul de energie şi pentru asigurarea pazei permanente a imobilului.

Aşadar, în raţionamentul instanţei de apel, O.G. nr. 71/2002 nu are legătură cu pretenţiile deduse judecăţii, deoarece identificarea sursei de finanţare a cheltuielilor şi asigurarea efectivă a finanţării sunt în sarcina autorităţii administrative locale şi reprezintă chestiuni distincte de obligaţia de plată asumată de aceasta din urmă prin contract faţă de prestatorul serviciului.

Se constată că acest raţionament juridic este greşit, în măsura în care nu se bazează pe stabilirea în prealabil a naturii pretenţiilor deduse judecăţii, în sensul dacă este vorba despre cheltuieli curente de funcţionare şi exploatare a serviciilor de administrare a domeniului public şi privat.

Astfel, în conformitate cu art. 16 din contractul nr. x/29.07.2014, "finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale serviciului ce fac obiectul prezentului contract se asigură din venituri proprii, din alocaţii şi subvenţii de la bugetul local şi alte surse cu respectarea prevederilor O.G. nr. 71/2002".

Se observă că însuşi contractul încheiat de părţile din prezenta cauză trimite la dispoziţiile O.G. nr. 71/2002, dar trebuie subliniat că, şi în absenţa unei trimiteri exprese, actul normativ nu ar putea fi ignorat, în condiţiile în care obiectul contractului îl reprezintă delegarea gestiunii prin concesionare a serviciului de administrare a domeniului public şi privat, în favoarea reclamantei ADPP Caracal, iar O.G. nr. 71/2002 reglementează tocmai organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local.

Pe de altă parte, potrivit clauzei contractuale citate, finanţarea cheltuielilor curente ale serviciilor ce fac obiectul contractului se asigură nu numai din bugetul local, dar şi din venituri proprii, cu respectarea O.G. nr. 71/2002.

Or, potrivit O.G. nr. 71/2002, în cazul în care serviciile de administrare a domeniului public şi privat se realizează prin delegare de gestiune - precum în speţă -, finanţarea cheltuielilor curente ale acestor servicii se asigură "din bugetele de venituri şi cheltuieli ale operatorilor", astfel cum prevede, în mod explicit, art. 18 alin. (2) lit. b).

În această situaţie, respectiv în cazul finanţării potrivit alin. (2) lit. b), acordarea de subvenţii sau alocaţii bugetare din bugetele locale se poate face în completare şi doar "în funcţie de natura şi de specificul activităţii edilitar-gospodăreşti desfăşurate/prestate şi de modul de organizare şi subordonare al operatorului", după cum prevede art. 18 alin. (3) din O.G. nr. 71/2002.

Se constată, aşadar, din coroborarea art. 16 din contract şi art. 18 din O.G. nr. 71/2002 că, în situaţia anumitor cheltuieli, acestea se suportă chiar de către operatorii delegaţi cu gestiunea serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, din bugetul de venituri şi cheltuieli şi doar în completare, în cazurile anume prevăzute de legiuitor, din bugetele locale.

Obligaţia concedentului de a achita contravaloarea facturilor emise pentru serviciile prestate/furnizate, prevăzută de art. 8 alin. (1) lit. j) din contract, corelativă dreptului concesionarului de a încasa contravaloarea serviciilor prestate, prevăzut de art. 7 alin. (2) lit. a) din contract, nu poate fi desprinsă de art. 16 din acelaşi contract, în sensul că respectiva obligaţie a concedentului UAT Caracal subzistă doar în cazurile în care contravaloarea serviciilor prestate se suportă din bugetul local, chiar atunci când este vorba despre cheltuielile curente.

O situaţie în care subzistă obligaţia în discuţie a concedentului este, fără îndoială, cea prevăzută explicit în art. 15 alin. (1) din contract, care prevede "decontarea" de către concedent a contravalorii anumitor lucrări pe care concesionarul le va executa şi pentru care va emite lunar facturi în vederea efectuării plăţii.

În aceste condiţii, aplicarea corespunzătoare a prevederilor contractuale şi ale O.G. nr. 71/2002 ar fi presupus a se determina dacă, în prezenta cauză, cheltuielile efectuate cu consumul de energie şi pentru asigurarea pazei permanente a imobilului, a căror contravaloare a fost pretinsă de reclamantă, reprezintă cheltuieli curente de funcţionare şi exploatare ale serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, în sensul art. 16 din contract şi al art. 18 din O.G. nr. 71/2002, astfel cum a pretins recurenta - pârâtă.

În cazul unui răspuns afirmativ, ar fi trebuit stabilit dacă sunt îndeplinite condiţiile de aplicare a prevederilor art. 18 alin. (2) lit. b) şi alin. (3) din O.G. nr. 71/2002, pentru suportarea cheltuielilor curente din bugetul de venituri şi cheltuieli al operatorului serviciilor de administrare şi, după caz, din bugetele locale.

Întrucât pârâta a invocat în cursul judecăţii - şi a reiterat prin motivele de recurs - incidenţa şi a dispoziţiilor art. 19 din O.G. nr. 71/2002, ar fi trebuit stabilit în concret dacă derularea raporturilor contractuale dintre părţi implica "încasarea de la utilizatori, pe baza tarifelor, preţurilor sau taxelor locale legal aprobate, a unor sume reprezentând contravaloarea serviciilor furnizate/prestate" şi dacă sumele astfel încasate intrau la bugetul local sau în bugetul operatorului serviciului (a se vedea, în acest sens, şi art. 14 alin. (1) din contract, care se referă la "taxele practicate de ADPP Caracal").

Acest aspect poate fi relevant în condiţiile în care, potrivit aceluiaşi art. 19 din O.G. nr. 71/2002, "cheltuielile curente pentru asigurarea funcţionării propriu-zise a serviciilor de administrare a domeniului public şi privat şi efectuării/prestării activităţilor edilitar-gospodăreşti specifice acestora, respectiv pentru întreţinerea, reabilitarea şi exploatarea infrastructurii edilitar urbane aferente" se asigurau fie din aceste încasări de la utilizatori, fie prin alocaţii bugetare.

Este de subliniat şi faptul că, în conformitate cu art. 19 lit. e) din ordonanţă, cheltuielile curente la care se face referire în art. 19 trebuiau recuperate integral prin tarife, preţul biletelor sau taxe locale.

Faţă de toate considerentele expuse, Înalta Curte constată că, în mod greşit, instanţa de apel a considerat că prevederile art. 18 şi 19 din O.G. nr. 71/2002 nu sunt incidente, fără a verifica efectiv întrunirea condiţiilor de aplicare a acestor dispoziţii legale, prin raportare la art. 16 din contractul părţilor şi fără a stabili, în mod corespunzător, situaţia de fapt presupusă de aceste norme, în sensul celor arătate anterior.

În consecinţă, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Unitatea Administrativ Teritorială Caracal, fiind întrunit cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi, pe temeiul art. 497 C. proc. civ., va casa decizia recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi curte de apel.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Unitatea Administrativ Teritorială Caracal, prin Primarul Municipiului Caracal, împotriva deciziei nr. 1783 din data de 8 iulie 2020 a Curţii de Apel Craiova, secţia I civilă.

Casează decizia recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi curte de apel.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 26 ianuarie 2021.