Conflicting appellate grounds for civil damages arising from urban planning construction bans rather than de facto expropriation

Şedinţa publică din data de 1 aprilie 2021

Asupra cauzei civile de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată:

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Tribunalului Sălaj, secţia civilă la 20 februarie 2018, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Primarul Municipiului Zalău, Municipiul Zalău prin Primar, Consiliul Local Zalău, a solicitat instanţei, în principal, anularea Hotărârii Consiliului Local Zalău nr. 188/29.06.2017 privind aprobarea Planului Urbanistic Zonal "Extindere Cimitir Municipal Zalău" şi modificarea Planului Urbanistic Zonal, în sensul revenirii la încadrarea urbanistică anterioară şi anume, LFCm3 - zonă de locuinţe unifamiliale/semicolective existente şi propuse, cu regim mic de înălţime, reglementată prin PUG aprobat prin HCL nr. 117/17.05.2010, cu privire la cele trei parcele de teren aflate în proprietatea reclamantului, identificate cu nr. cad. x înscris în CF x Zalău în suprafaţă de 900 mp, nr. cad. x înscris în CF x Zalău în suprafaţă de 694 mp şi nr. cad. x înscris în CF x Zalău în suprafaţă de 255 mp; anularea certificatului de urbanism nr. x/11.07.2017 şi obligarea pârâţilor de a emite un nou certificat de urbanism, conform reglementărilor în vigoare la data formulării cererii de emitere a certificatului de urbanism, respectiv conform Planului Urbanistic General aprobat prin HCL nr. 117/17.05.2010, în vederea obţinerii autorizaţiei de construire; în subsidiar, obligarea Municipiului Zalău la plata de despăgubiri pentru prejudiciul creat ca urmare exproprierii de fapt a terenului proprietatea reclamantului în suprafaţă totală de 1849 mp, situat în municipiul Zalău, jud. Sălaj, expropriere de fapt ce a fost făcută fără o justă şi prealabilă despăgubire, urmare a emiterii de către pârâtul Consiliul Local Zalău a HCL nr. 188/29.06.2017 prin care a fost aprobat Planul Urbanistic Zonal "Extindere Cimitir Municipal Zalău", sumă actualizată cu rata dobânzii legale de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti, până la plata efectivă, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 8, art. 11 din Legea nr. 554/2004, art. 44 şi art. 136 alin. (5) din Constituţia României, Protocolul 1 la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale, art. 555 alin. (1), art. 559, art. 1357, art. 1381, art. 1385, art. 1386 alin. (1) şi (2), art. 1531, art. 1536 din C. civ., art. 6 alin. (1) lit. a) din Ordinul nr. 1549/2008 privind aprobarea Normelor Tehnice pentru elaborarea Registrului Local al spaţiilor verzi din intravilanul localităţilor modificat prin Ordinul 1466/2010, art. 26 din Legea nr. 33/1994.

La termenul din 18 mai 2018, reclamantul a formulat o precizare de acţiune şi cerere de renunţare la judecată cu privire la capetele nr. 1 şi 2 din cererea de chemare în judecată, învestind instanţa cu petitele de constatare a exproprierii de fapt a terenului intravilan în suprafaţă de 1849 mp, aflat în proprietatea reclamantului, situat în Zalău, jud. Sălaj; de obligare a Municipiului Zalău să preia în proprietatea sa terenul reclamantului, identificat mai sus; de obligare a Municipiului Zalău la plata de despăgubiri ca urmare exproprierii de fapt a terenului proprietatea reclamantului, expropriere de fapt ce a fost făcută fără o justă şi prealabilă despăgubire, urmare a emiterii de către Consiliul Local Zalău a HCL nr. 188/29.06.2017 prin care a fost aprobat Planul Urbanistic Zonal " Extindere Cimitir Municipal Zalău", valoarea totală a despăgubirilor urmând a fi stabilită printr-un raport de expertiză, sumă actualizată cu rata dobânzii legale de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti, până la plata efectivă.

La termenul din 18 mai 2018, instanţa a disjuns petitele formulate prin precizarea de acţiune şi a rămas în pronunţare asupra cererii de renunţare la judecată.

2. Hotărârile pronunţate în primă instanţă:

Prin sentinţa nr. 848 din 18 mai 2018, Tribunalul Sălaj, secţia civilă, a luat act de renunţarea la judecată a cererii formulate de către reclamantul A. împotriva pârâţilor Primarul Municipiului Zalău, Municipiul Zalău şi Consiliul Local al Municipiului Zalău, prin care a solicitat instanţei de judecată să dispună anularea Hotărârii Consiliului Local Zalău nr. 188/29.06.2017, în sensul revenirii la încadrarea urbanistică anterioară, şi anularea certificatului de urbanism nr. x/11.07.2017 şi obligarea pârâţilor de a emite un nou certificat de urbanism, conform reglementărilor în vigoare la data formulării cererii de emitere a certificatului de urbanism, respectiv conform Planului Urbanistic General aprobat prin HCL nr. 117/17.05.2010, în vederea obţinerii autorizaţiei de construire.

Prin încheierea de la 18 mai 2018, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale procesuale a completului specializat de contencios administrativ şi fiscal al Tribunalului Sălaj şi a fost declinată competenţa de soluţionarea a cererii în favoarea completului specializat de drept civil al aceleiaşi instanţe.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Sălaj, secţia civilă sub acelaşi număr de dosar.

Consiliul Local al Municipiului Zalău, Municipiul Zalău şi Primarul Municipiului Zalău au depus completare la întâmpinare prin care au solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, faţă de pârâtul de rândul I (Primarul Municipiului Zalău) şi faţă de pârâtul de rândul III (Consiliul Local al Municipiului Zalău) ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă, iar pe fond respingerea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată şi precizată, ca neîntemeiată.

La termenul de judecată din data de 06 septembrie 2018, instanţa a respins ca neîntemeiate excepţiile invocate prin completarea la întâmpinare.

Reclamantul a depus o precizare a capătului 3 de cerere din cererea de chemare în judecată, arătând că suma solicitată este de 57320 euro, echivalent în RON la cursul BNR de la data plăţii, sumă ce va fi actualizată cu rata dobânzii legale de la data rămânerii definitive a hotărârii până la plata efectivă.

Prin sentinţa civilă nr. 783 din 30 septembrie 2019, Tribunalul Sălaj, secţia civilă, a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local al Municipiului Zalău, Municipiul Zalău prin Primar şi Primarul Municipiului Zalău.

A obligat pârâtul Municipiul Zalău prin Primar la plata în favoarea reclamantului A. a sumei de 175673,49 RON, cu titlu de despăgubiri ca urmare a exproprierii de fapt a terenului proprietatea reclamantului, în suprafaţă totală de 1849 mp, situat în Municipiul Zalău, jud. Sălaj, sumă actualizată cu dobânda legală de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri şi până la plata efectivă. A respins în rest cererea reclamantului, ca neîntemeiată.

A obligat pârâtul Municipiul Zalău prin Primar la plata în favoarea reclamantului A. a sumei de 4150 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată din care suma de 2550 RON reprezintă onorariu expert, iar suma de 1600 RON reprezintă partea din onorariul avocaţial corespunzătoare pretenţiilor admise.

3. Hotărârea pronunţată în apel:

Împotriva acestei sentinţe au declarat apel, în termen legal, atât reclamantul A., cât şi pârâţii Consiliul Local al Municipiului Zalău Municipiul Zalău prin primar şi Primarul Municipiului Zalău.

Prin decizia civilă nr. 31/A/2020 A din 19 februarie 2020, Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă a respins, ca nefondate, apelurile formulate de reclamantul A. şi de pârâţii Municipiul Zalău, Consiliul local al municipiului Zalău şi Primarul municipiului Zalău împotriva sentinţei civile nr. 783 din 30 septembrie 2019, pronunţată de Tribunalul Sălaj.

4. Calea de atac exercitată în cauză:

Împotriva deciziei pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă, au declarat recurs pârâţii Municipiul Zalău, Consiliul local al municipiului Zalău şi Primarul municipiului Zalău.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 19 iunie 2020 şi a fost repartizat aleatoriu Completului de filtru nr. 8.

Prin cererea de recurs, întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., recurenţii-pârâţi au solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate, trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de apel care a pronunţat hotărârea şi pe cale de consecinţă admiterea apelului astfel cum acesta a fost formulat şi precizat, pentru următoarele motive:

Recurenţii-pârâţi critică decizia recurată apreciind că aceasta se bazează pe motive contradictorii, iar pronunţarea hotărârii a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material privind alineatul al doilea al art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.E.D.O.

Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Zalău şi Primarului Municipiului Zalău, recurenţii arată că în mod eronat instanţa de apel a reţinut, în considerentele deciziei civile, faptul că nu au atacat cu apel şi încheierea civilă interlocutorie din data de 06.09.2018, prin care prima instanţă a soluţionat această excepţie.

Dimpotrivă, la pagina 3 punctul "I" din cererea de apel, a indicat în mod expres faptul că prima instanţă nu a motivat în niciun fel, în considerentele încheierii civile interlocutorii din data de 06.09.2018, soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Zalău şi Primarului Municipiului Zalău, încălcându-se prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Apreciază recurenţii că, în acest context, instanţa de apel în mod greşit a reţinut aplicabilitatea în cauză a prevederilor art. 466 alin. (4) C. proc. civ., lăsând neanalizate motivele ce vizau soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Zalău şi Primarului Municipiului Zalău.

În ceea priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., consideră recurenţii că decizia civilă atacată cuprinde motive contradictorii.

Astfel, în considerentele hotărârii pronunţate, instanţa de apel "demontează" punctual fiecare motiv principal pe care s-a întemeiat hotărârea primei instanţe, reţinând în esenţă faptul că, în cauză, nu sunt îndeplinite condiţiile răspunderii civile delictuale şi nici nu poate fi vorba despre existenţa unei exproprieri de fapt, întrucât terenul reclamantului-intimat nu este ocupat în fapt de un obiectiv de interes public şi cu toate acestea, în final menţine în întregime sentinţa civilă nr. 783 din 30.09.2019, pronunţată de Tribunalul Sălaj, sentinţă civilă care se bazează tocmai pe considerentele "înlăturate" de către instanţa de apel prin decizia civilă pronunţată.

Prin sentinţa civilă anterior menţionată prima instanţă a dispus obligarea pârâtului-recurent Municipiul Zalău prin Primar la plata în favoarea reclamantului-intimat A. a sumei de 175.673,49 cu titlu de despăgubiri ca urmare a exproprierii de fapt a terenului în suprafaţă de 1849 mp, proprietatea reclamantului-intimat. Totodată, prima instanţă a mai reţinut faptul că în speţă sunt întrunite toate condiţiile prevăzute de art. 1357 din C. civ. pentru antrenarea răspunderii civile delictuale a pârâtului-recurent Municipiul Zalău.

Având în vedere toate acestea, recurenţii consideră că decizia instanţei de apel se bazează pe motive contradictorii, din moment ce s-a menţinut în întregime dispozitivul sentinţei civile pronunţate de prima instanţă, deşi sunt înlăturate ca nefiind corecte considerentele care au stat la baza acestei sentinţe; instanţa de apel a stabilit că în cauză, nu poate fi vorba despre existenţa unei exproprieri de fapt, dar în acelaşi timp a menţinut sentinţa civilă în a cărei dispozitiv se menţionează că "plata în favoarea reclamantului a sumei de 175.675,49 RON se datorează cu titlu de despăgubiri ca urmare a exproprierii de fapt a terenului proprietatea reclamantului".

Consideră recurenţii că instanţa de apel trebuia să dispună schimbarea în tot sau în parte a hotărârii primei instanţe astfel încât dispozitivul hotărârii judecătoreşti să fie în acord cu "noile considerente" pe care instanţa de apel înţelege să-şi întemeieze hotărârea.

În ceea priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., consideră recurenţii că instanţa de apel a pronunţat hotărârea atacată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material respectiv alineatul al doilea al art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la C.E.D.O., potrivit căruia:

"Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor ".

Apreciază că, în baza acestui temei, statele dispun de o mare marjă de apreciere în alegerea modalităţilor concrete de realizare a interesului public cu respectarea a trei condiţii cumulative şi anume: ingerinţa să fie prevăzută de lege, să urmărească realizarea unui scop legitim şi autorităţile Statului să asigure un just echilibru între scopul urmărit şi mijloacele lui de realizare.

În prezenta cauză, consideră că pentru stabilirea interdicţiei de construire în zona de protecţie a cimitirului uman au fost îndeplinite toate cele trei condiţii consacrate în jurisprudenţa C.E.D.O cu privire la aplicabilitatea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.

Astfel, după cum în mod judicios a reţinut şi instanţa de apel, ingerinţa pe care o invocă reclamantul-intimat este prevăzută de lege, respectiv art. 7 alin. (5)

din Legea nr. 102/2014 şi a urmărit realizarea unui scop legitim, respectiv protejarea sănătăţii publice prin interdicţia edificării de construcţii în vecinătatea cimitirului uman, însă, contrar celor reţinute de instanţa de apel, se consideră de către recurenţi că prin adoptarea HCL nr. 188/2017 prin care s-a aprobat PUZ-ul privind extinderea cimitirului municipal Zalău şi s-a stabilit interdicţia de construire în zona de protecţie a cimitirului nu s-a rupt justul echilibru între scopul urmărit şi mijloacele lui de realizare, echilibru consacrat în jurisprudenţa C.E.D.O.

În acest sens se arată faptul că reclamantul-intimat, nu a fost lipsit de dreptul său de proprietate, acesta putând exercita în continuare plenaritatea atributelor dreptului său de proprietate, respectiv posesia, folosinţa şi dispoziţia materială şi juridică. Este adevărat că folosinţa bunului a fost limitată, dar acest lucru a fost impus de necesitatea respectării normelor legale privind sănătatea publică.

Totodată, se arată că instanţa de apel a ignorat cu desăvârşire aspectele sesizate cu privire la iminenţa aprobării noului Plan Urbanistic General 2020 al Municipiului Zalău prin care s-a revenit asupra reglementărilor urbanistice din zona unde este situat terenul reclamantului-intimat în sensul modificării funcţiunii zonei din SV2-spaţii verzi publice, agrement în L2a - subzona locuinţe individuale D+P+M/P-H.

Astfel, susţin recurenţii, terenul reclamantului-intimat va redeveni, în viitorul apropiat, construibil (probabil sub condiţia obţinerii unor avize din partea organelor competente în ceea ce priveşte sănătatea publică), iar în acest context, plata unor despăgubiri echivalând cu deprecierea valorii terenului, fără a opera şi transferul dreptului de proprietate asupra acestuia va duce la îmbogăţirea fără justă cauză a proprietarului terenului care primeşte cu titlu de despăgubiri o sumă echivalând cu deprecierea valorii terenului ca urmare a interdicţiei de construire rămânând şi proprietar de jure şi de facto asupra imobilului.

Pe viitor, dat fiind faptul că noua documentaţie de urbanism ce se va aproba (PUG 2020) va permite edificarea de locuinţe, terenul reclamantului-intimat va "recăpăta" întreaga sa valoare de piaţă, acesta rămânând deci şi cu suma primită pentru "deprecierea la un moment dat a valorii imobilului" şi cu proprietatea asupra acestuia la întreaga sa valoare de piaţă, ceea ce apare ca fiind injust şi inechitabil.

Nu în ultimul rând se mai arată că cele reţinute de către instanţa de apel cu privire la faptul că "este puţin probabil ca această interdicţie de construire să fie în viitor înlăturată" sau că "există puţine şanse ca o astfel de modificare să aibă loc, zona de protecţie a cimitirului trebuind menţinută atâta timp cât acesta există" sunt contrazise chiar de către extrasul din proiectul propus pentru noul PUG 2020 al Municipiului Zalău, extras anexat răspunsului la întâmpinare, cu ocazia judecării cauzei în apel.

Acest proiect al PUG-ului 2020 al Municipiului Zalău a trecut de etapa consultării publicului fiind în forma sa finală supusă avizării. După obţinerea tuturor avizelor necesare, proiectul de PUG va fi supus aprobării Consiliului Local al Municipiului Zalău, motiv pentru care, apreciază recurenţii, susţinerile instanţei de apel cum că "este puţin probabil ca această interdicţie de construire să fie în viitor înlăturată" apar ca fiind total neîntemeiate.

În concluzie recurenţii-pârâţi au apreciat că decizia civilă atacată se bazează pe motive contradictorii, iar instanţa de apel a pronunţat decizia civilă cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material privind alineatul al doilea al art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.E.D.O, astfel încât solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

5. Apărările formulate în cauză:

Prin întâmpinarea formulată, intimatul A. a solicitat anularea recursului, ca netimbrat, precum şi respingerea acestuia, ca nefondat.

Recurenţii au depus răspuns la întâmpinare prin care au solicitat admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.

6. Procedura de filtru:

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 18 februarie 2021 completul de filtru a admis în principiu recursul declarat de pârâţii Municipiul Zalău, prin primar, Primarul Municipiului Zalău şi Consiliul Local al Municipiului Zalău împotriva deciziei nr. 31 din 19 februarie 2020 a Curţii de Apel Cluj, secţia I civilă şi a fixat termen de judecată la 1 aprilie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este fondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Sub un prim aspect se susţine că instanţa de apel a reţinut, în mod greşit, aplicabilitatea în cauză a prevederilor art. 466 alin. (4) C. proc. civ., constatând că recurenţii nu au atacat şi încheierea interlocutorie din 6 septembrie 2019 prin care instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Consiliul local al municipiului Zalău şi Primarul municipiului Zalău, deşi, prin cererea de apel, s-a indicat în mod expres că prima instanţă nu a motivat, în considerentele încheierii anterior menţionate, soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a celor doi pârâţi, soluţia fiind nemotivată sub aspectul respingerii acestor critici, fiind încălcate prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Criticile, ce pot fi încadrate în cazul reglementat de dispoziţiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ. întrucât vizează încălcarea dispoziţiilor de procedură, respectiv a art. 466 alin. (4) C. proc. civ., sunt fondate.

Astfel, Curtea de apel a constatat că excepţia în discuţie a fost soluţionată în sensul respingerii prin încheierea interlocutorie din data de 06.09.2018, dar a apreciat că această încheiere nu a fost atacată cu apel de către pârâţi, conform art. 466 alin. (4) C. proc. civ., astfel încât a constatat că soluţia pronunţată s-a definitivat, criticile apelanţilor sub aspectul soluţiei pronunţate fiind inadmisibile.

Potrivit art. 466 alin. (4) C. proc. civ., împotriva încheierilor premergătoare nu se poate face apel decât odată cu fondul, afară de cazul când legea dispune altfel.

Analizând cererea de apel se constată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie că pârâţii au arătat, cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Zalău şi Primarului Municipiului Zalău, că instanţa de fond nu a motivat în niciun fel soluţia de respingere a acestei excepţii, nici în considerentele încheierii civile interlocutorii din data de 06.09.2018, nici în considerentele sentinţei civile atacate, considerând că astfel au fost încălcate prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Rezultă în mod clar din studierea cererii de apel că pârâţii au criticat inclusiv încheierea interlocutorie din data de 06.09.2018, apreciind că este nemotivată.

Faptul că nu au indicat în mod formal, în petitul cererii de apel că se declară apel atât împotriva sentinţei instanţei de fond cât şi împotriva încheierii interlocutorii nu poate fi sancţionat cu neanalizarea cererii de apel din perspectiva criticilor ce au vizat inclusiv încheierea prin care a fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Zalău şi a Primarului Municipiului Zalău, întrucât voinţa de a ataca şi această încheiere rezultă în mod expres din conţinutul cererii prin care s-a declarat calea de atac, fiind indicată atât încheierea atacată cât şi criticile aduse acesteia.

În susţinerea cererii de apel, pârâţii au arătat, în esenţă, că instanţa de fond nu a motivat în niciun fel soluţia de respingere a acestei excepţii, aceasta fiind greşită întrucât, urmare a renunţării reclamantului-intimat la capetele de cerere nr. x şi 2 din acţiunea civilă iniţial formulată, Primarul Municipiului Zalău (pârât de rândul I) şi Consiliul Local al Municipiului Zalău (pârât de rândul III) nu mai justifică a avea calitate procesuală pasivă în prezenta cauză. Faţă de petitele rămase a fi judecate păstrează calitatea procesuală pasivă doar pârâtul de rândul II Municipiul Zalău. Pârâtul de rândul I, Primarul Municipiului Zalău, a justificat, în temeiul art. 63 alin. (5) lit. g) din Legea nr. 215/2001 (în vigoare la data introducerii acţiunii civile) şi art. 6 alin. (2) şi alin. (3) din Legea nr. 50/1991, calitatea procesuală pasivă doar faţă de capătul de cerere nr. x din acţiunea civilă iniţială şi anume anularea Certificatului de urbanism nr. x/11.07.2017 şi emiterea unui nou certificat de urbanism. Pârâtul de rândul III, Consiliul Local al Municipiului Zalău a justificat, în temeiul art. 36 alin. (5) lit. c) şi art. 115 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001 (în vigoare la data introducerii acţiunii civile) calitatea procesuală pasivă doar faţă de capătul de cerere nr. x din acţiunea civilă iniţială şi anume anularea HCL nr. 188/29.06.2017 privind aprobarea Planului urbanistic zonal "Extindere cimitir Municipal Zalău".

Aceste motive de apel nu au fost analizate de către Curte, apreciindu-se, în mod greşit, cu încălcarea normelor de procedură, respectiv art. 466 alin. (4) C. proc. civ., că sunt inadmisibile, producând în acest mod o vătămare a drepturilor pârâţilor, care nu poate fi îndreptată direct în calea de atac a recursului, cale de atac extraordinară, ce limitează soluţiile ce pot fi pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, conform art. 497 C. proc. civ.

O altă critică a vizat incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recurenţii apreciind că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii întrucât menţine în întregime dispozitivul sentinţei civile atacate, deşi sunt înlăturate ca nefiind corecte considerentele care au stat la baza pronunţării acestei sentinţe.

Astfel, Curtea de Apel a apreciat că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile răspunderii civile delictuale, temei invocat prin cererea de chemare în judecată de către reclamant, întrucât prin adoptarea HCL nr. 188/2017 privind aprobarea Planului urbanistic zonal "Extindere Cimitir Municipal Zalău", autoritatea publică locală nu a săvârşit o faptă ilicită ci, dimpotrivă, acest act administrativ normativ a fost emis în exercitarea prerogativelor recunoscute de lege, extinderea cimitirului reprezentând o investiţie de interes public, absolut necesară comunităţii locale, iar instituirea zonei de protecţie a cimitirului, prin acelaşi PUZ, nu s-a realizat cu încălcarea vreunei norme legale, dimpotrivă delimitarea acestei zone a fost impusă autorităţii publice locale prin art. 7 alin. (5) din Legea nr. 102/2014, din considerente de sănătate publică.

De asemenea, au fost înlăturate criticile apelantului reclamant cu privire la acordarea de despăgubiri care să reflecte preţul de piaţă al terenului la data adoptării HCL nr. 188/2017 şi s-a arătat că, deşi reclamantul a invocat ca temei de drept al acţiunii şi dispoziţiile Legii nr. 33/1994, acordarea de despăgubiri în baza acestui act normativ nu este posibilă, nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 3 din lege, în cauză neexistând o expropriere formală a reclamantului, neputând a fi obligată autoritatea publică locală să dobândească în proprietate un bun pentru care nu a fost declarată utilitatea publică în condiţiile legii.

În ceea ce priveşte solicitarea de constatare a existenţei unui exproprieri de fapt Curtea a apreciat că în mod întemeiat a fost respinsă de prima instanţă, cererea fiind formulată cu încălcarea dispoziţiilor art. 35 din C. proc. civ., urmărindu-se constatarea existenţei unei stări de fapt.

Totodată, s-a arătat că, exproprierea în fapt, neavând o reglementare legală, este asimilată unei ocupări de facto a unui teren proprietate privată de către o autoritate publică prin edificarea de obiective de interes public, ocuparea în fapt a terenului de către o autoritate publică fiind esenţială pentru existenţa acestei "forme" de expropriere, dar această instituţie creată de jurisprudenţa naţională şi de Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu este incidentă în circumstanţele particulare ale prezentei cauze, întrucât terenul reclamantului nu este ocupat în fapt de un obiectiv de interes public.

Cu toate acestea, prin respingerea apelurilor declarate în cauză, Curtea a menţinut sentinţa apelată care statuează în sensul obligării pârâţilor la plata către reclamant a sumei de 175.673,49 RON, cu titlu de despăgubiri ca urmare a exproprierii de fapt a terenului proprietatea reclamantului.

Această sumă a fost stabilită de instanţa de fond ca urmare a respingerii capătului de cerere privind obligarea Municipiului Zalău de preluare a terenului, stabilindu-se că, acesta rămânând în proprietatea reclamantului, el este îndreptăţit să primească cu titlu de despăgubiri doar diferenţa dintre valoarea terenului în ipoteza în care nu s-ar fi extins cimitirul şi valoarea terenului în ipoteza extinderii cimitirului conform PUZ-ului pentru extinderea cimitirului Municipal Zalău, respectiv echivalentul în RON a sumei de 36.981 Euro (57.320 Euro -20.339 Euro) la data pronunţării hotărârii.

În acord cu tribunalul, Curtea a apreciat că, deşi nu sunt întrunite condiţiile răspunderii civile delictuale, în circumstanţele particulare ale prezentei speţe, a existat în cazul reclamantului o încălcare a art. 1 din Protocolul 1 la C.E.D.O., prin limitarea din punct de vedere urbanistic a reclamantului în exercitarea dreptului său de folosinţă asupra terenului, drept care, în mod rezonabil, presupunea şi realizarea de construcţii, care justifică acordarea de despăgubiri în limitele fixate de tribunal, respectiv pentru scăderea valorii terenului, determinată de reglementarea interdicţiei de construire ca urmare a adoptării HCL nr. 188/2017.

Schimbând considerentele pentru care această sumă a fost acordată reclamantului, în sensul că deşi nu a existat o expropriere în fapt, reclamantul a suferit o ingerinţă nejustificată în exercitarea dreptului său de folosinţă a terenului litigios, astfel încât trebuie despăgubit în limita scăderii valorii terenului, determinată de reglementarea interdicţiei de construire, instanţa de apel nu a observat că acest capăt de cerere, astfel cum a fost încuviinţat de prima instanţă, a vizat obligarea Municipiului Zalău la plata de despăgubiri ca urmare a exproprierii de fapt a terenului.

Or, chiar dacă ar fi apreciat că soluţia de obligare a pârâţilor la despăgubiri se impunea din perspectiva răspunderii instituită de ingerinţa art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO, instanţa de apel era ţinută a modifica dispozitivul hotărârii în ceea ce priveşte acordarea unor despăgubiri pentru exproprierea în fapt, o atare menţiune putând produce confuzie cu privire la regimul juridic al terenului şi implicit, nelămuriri cu ocazia punerii în executare a hotărârii.

Ca atare, se impune ca dispozitivul hotărârii ce urmează a fi pus în executare să fie corelat cu considerentele deciziei pronunţate în apel, motiv pentru care va fi admisă critica pârâţilor şi din perspectiva incidenţei art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Faţa de constatarea incidenţei cazurilor de casare reglementate de art. 488 pct. 5 şi 6 C. proc. civ., care vizează omisiunea instanţei de apel de a răspunde tuturor chestiunilor litigioase deduse judecăţii şi o motivare contradictorie cu privire la calificarea corectă a cauzei, respectiv cu pronunţarea unei soluţii în limitele investirii, Înalta Curte nu va mai analiza criticile formulate în baza art. 488 pct. 8 C. proc. civ. ce vizează corecta aplicare a normelor de drept substanţial, subsidiare stabilirii corecte a cadrului procesual şi a limitelor învestirii, astfel că instanţa de rejudecare va avea în vedere si susţinerile recurenţilor formulate în cadrul acestui motiv de recurs.

Ca atare, concluzionând asupra cererii de recurs, se constată că nu s-a analizat critica referitoare la soluţia privind excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Consiliul Local al Municipiului Zalău, Primarul Municipiului Zalău pentru a se stabili cine este partea care poate fi obligată la plata unor despăgubiri, iar în condiţiile în care a fost înlăturată soluţia instanţei de fond privind constatarea intervenirii unei exproprieri în fapt, dispozitivul sentinţei nu a fost corelat cu concluzia că ar trebui acordate despăgubiri pentru ingerinţa cauzată de limitarea din punct de vedere urbanistic a reclamantului în exercitarea dreptului său de folosinţă asupra terenului, ci a fost menţinută soluţia de acordare a unor despăgubiri ca urmare a unei exproprieri în fapt.

În acest context se impune stabilirea corectă a cadrului procesual şi a limitelor învestirii instanţei, printr-o motivare coerentă care să susţină soluţia pronunţată şi care să răspundă criticilor formulate în calea devolutivă de atac.

Aceste verificări privind stabilirea corectă a cadrului procesual şi natura despăgubirilor ce urmează a fi acordate sunt incompatibile cu procedura de soluţionare a cauzei în faţa prezentei instanţe şi nu pot fi efectuate în calea extraordinară de atac a recursului, care, potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, doar a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

În atare condiţii, având în vedere că, instanţa de apel, cu încălcarea dispoziţiilor procedurale anterior menţionate, a pronunţat o hotârâre fără verificarea şi stabilirea corectă a cadrului procesual cu care a fost învestită, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, făcând aplicarea art. 497 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâţi şi, după casarea hotârârii atacate, va trimite cauza spre o nouă judecată instanţei de apel, respectiv Curţii de Apel Cluj.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâţii Municipiul Zalău prin Primar, Consiliul Local al Municipiului Zalău, Primarul Municipiului Zalău împotriva deciziei civile nr. 31/A din 19 februarie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă.

Casează decizia recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 aprilie 2021.