Claim for recovery of public funds: start of extinctive prescription independent from Court of Accounts audit decision

Şedinţa publică din data de 17 noiembrie 2020

Asupra cauzei de faţă constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia I civilă la 05.03.2019, reclamanţii U.A.T. Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa au solicitat, în contradictoriu cu A.:

- obligarea pârâtului la plata către reclamanţi a sumei de 81.541,00 RON debit principal, sumă ce reprezintă valoarea prejudiciului cauzat de pârât bugetului judeţean prin efectuarea de plăţi nelegale în perioada 2014-2015 către B. în baza convenţiei civile nr. 3199/17.02.2014, precum şi la plata sumei de 6.268 RON (accesorii calculate pentru perioada 07.02.2014-31.07.2018) la care se vor adăuga accesoriile calculate în continuare de la data de 01.08.2018 şi până la data achitării în totalitate a debitului principal;

- obligarea pârâtului la plata către reclamanţi a sumei de 64.650,00 RON, sumă ce reprezintă valoarea prejudiciului cauzat de pârât bugetului judeţean prin efectuarea de plăţi nelegale în anul 2014 către C. în baza convenţiei civile nr. 25215/05.12.2013, precum şi la plata sumei de 5.870,46 RON (accesorii calculate pentru perioada 07.02.2014-31.07.2018) la care se vor adăuga accesoriile calculate în continuare de la data de 01.08.2018 şi până la data achitării în totalitate a debitului principal;

- obligarea pârâtului la plata către reclamanţi a sumei de 162,357,75 RON, sumă ce reprezintă valoarea prejudiciului cauzat de pârât bugetului judeţean prin efectuarea de plăţi nelegale în perioada 2013-2015 către P.F.A. D. în baza contractului de prestare servicii nr. x/30.07.2013, precum şi la plata sumei de 14.489,16 RON (accesorii calculate pentru perioada 11.09.2013-31.07.2018) la care se vor adăuga accesoriile calculate în continuare de la data de 01.08.2018 şi până la data achitării în totalitate a debitului principal.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă de tribunal.

Prin sentinţa civilă nr. 2307 din 08 octombrie 2019, Tribunalul Constanţa a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, admiţând însă excepţia prescrierii dreptului material la acţiune. A respins, în consecinţă, acţiunea formulată de reclamanţii U.A.T. Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa, în contradictoriu cu pârâtul A., ca fiind prescrisă.

3. Hotărârea pronunţată în apel de Curtea de apel.

Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă prin decizia nr. 66/C din data de 10 iunie 2020 a respins apelul declarat de apelanţii reclamanţi Judeţul Constanţa, Consiliul Judeţean Constanţa şi Preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa, împotriva sentinţei civile nr. 2307 din 08 octombrie 2019 pronunţată de Tribunalul Constanţa în dosarul nr. x/2019, în contradictoriu cu intimatul pârât A., ca nefondat.

4. Calea de atac formulată în cauză.

Împotriva deciziei civile nr. 66/C din data de 10 iunie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă au declarat recurs reclamanţii U.A.T. Judeţul Constanţa, Preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa.

Cererea de recurs formulată de reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa, Preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa îndeplineşte cerinţele impuse de dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. a), c) şi e) C. proc. civ., cuprinzând menţiunile privind denumirea şi sediul recurenţilor-reclamanţi, hotărârea care se atacă; cererea este semnată.

În ceea ce priveşte cerinţa impusă de lit. d) a aceluiaşi articol, se constată că recurenţii-reclamanţi au procedat la încadrarea criticilor formulate în motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin motivele de recurs formulate prin prisma art. 488 pct. 8 C. proc. civ., se susţine că hotărârea este nelegală din perspectiva greşitei aplicări a prevederilor art. 2528 C. civ. cu privire la data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru recuperarea sumelor pretinse de la pârâtă.

Se invocă drept dată a începerii curgerii termenului de prescripţie cea la care decizia Curţii de Conturi a României nr. 35/2015 a rămas definitivă prin soluţionarea de către instanţa de judecată a contestaţiei (Decizia civilă nr. 1028/06.11.2017 a Curţii de Apel Constanţa în dosar nr. x/2016), astfel că, raportat la data înregistrării cererii, acţiunea a fost formulată înăuntrul termenului general de prescripţie.

Se consideră că instanţa de apel în mod eronat s-a prevalat de decizia nr. 19/2019 a Î.C.C.J. pentru a stabili momentul subiectiv al cunoaşterii pagubei şi, pe cale de consecinţă, al momentului în care începe să curgă termenul de prescripţie extinctiva în speţa ce face obiectul prezentului dosar. Conform hotărârii Î.C.C.J., actul de control al Curţii de Conturi nu marchează începutul termenului de prescripţie extinctiva; acest aspect nu înlătură însă posibilitatea ca începutul termenului de prescripţie să se situeze la un moment ulterior actului de control, cum este cazul în prezenta speţă. Aprecierea momentului de început al prescripţiei se face în concret, de la caz la caz, pe baza probatoriului administrat în cauză, ţinând cont de circumstanţele speţei, astfel cum a procedat şi Î.C.C.J. la pronunţarea deciziei nr. 19/2019.

Este determinant, ca element de stabilire al cursului prescripţiei, nu doar momentul naşterii dreptului material la acţiune, ci momentul la care acesta a fost cunoscut creditorului ori titularului dreptului. Întinderea prejudiciului nu putea fi stabilită decât după constatarea existenţei cu certitudine a pagubei, respectiv după data de 06.11.2017. Prin decizia nr. 38/2015, auditorii Camerei de Conturi Constanţa au dispus în sarcina ordonatorului principal de credite obligaţia de a stabili mărimea şi întinderea prejudiciului; pe cale de consecinţă, ordonatorul de credite a stabilit mărimea şi întinderea prejudiciului (pagubei) după cunoaşterea cu certitudine a existenţei pagubei. Se arată că acesta este momentul la care a luat naştere şi dreptul material la acţiune în recuperarea pagubei.

5. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul pârât A. solicită respingerea recursului ca nefondat, considerând decizia instanţei de apel legală.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

În dezvoltarea motivului de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., se invocă greşita aplicare a prevederilor art. 2528 C. civ. cu privire la data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru recuperarea sumelor pretinse de la pârâtă.

Acest motiv de recurs nu este fondat. Pentru a fi incident acest motiv de nelegalitate, este necesar ca hotărârea să fi fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În mod just instanţa de apel a interpretat dispoziţiile legale incidente, considerând că termenul general de prescripţie la care trimite art. 2517 C. civ. nu poate fi calculat decât de la momentul la care entitatea auditată a cunoscut sau trebuia să cunoască despre existenţa prejudiciului şi a celui culpabil de producerea lui.

Nu poate fi primită nici susţinerea recurenţilor privind reţinerea eronată a deciziei nr. 19/03.06.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii.

Prin decizia nr. 19/03.06.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicat în Monitorul Oficial Partea I nr. 860/24.10.2019 s-a statuat în legătură cu determinarea datei la care angajatorul a avut efectiv cunoştinţă de producerea prejudiciului, născut fie ca urmare a plăţii către salariat a unei sume de bani necuvenite sau printr-o faptă ilicită a acestuia din urmă, dar care a fost deopotrivă identificat printr-un act de control al Curţii de Conturi.

Astfel, s-a reţinut că "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 268 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 8 şi 12 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat, şi a dispoziţiilor art. 211 lit. c) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv a art. 2.526 din C. civ., actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligaţia de a acţiona pentru recuperarea unui prejudiciu produs de un salariat ori rezultat în urma plăţii către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripţie extinctivă a acţiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului.’’

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că, sub aspectul curgerii prescripţiei extinctive, nu are relevanţă constatarea făcută şi adusă la cunoştinţă de organul de control al Curţii de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control, care este un terţ faţă de raporturile de muncă ce s-au derulat între angajator şi angajat şi ale cărui observaţii nu dau naştere unui drept substanţial, de care să se prevaleze angajatorul, ci derivă din interpretarea conduitei acestuia, prin raportare la obligaţiile stabilite în sarcina sa în materie de salarizare şi gestionare a resurselor bugetare, în condiţiile în care, de fapt, organul de control, dacă apreciază că nu au fost respectate dispoziţiile legale, procedează la un control de legalitate.

Or, controlul efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control constată doar abaterile sau neregularităţile cu privire la aplicarea legii, ce au generat paguba, în baza datelor puse la dispoziţia (Curţii de Conturi sau a unui alt organ cu atribuţii de control) de către instituţia supusă controlului. Aşa cum rezultă din art. 21 din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi efectuează o verificare a resurselor financiare ale entităţii controlate, având atribuţia, aşa cum s-a arătat deja, de a constata încălcări ale principiilor legale cu ocazia gestionării respectivelor resurse.

Paguba constatată, preexistentă raportului Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control, trebuia să fie cunoscută independent de constatările organului de control, cu atât mai mult cu cât raportul a fost efectuat în baza actelor aflate în posesia entităţii controlate. Prin urmare, paguba este rezultatul exclusiv al propriei culpe cu privire la modalitatea de gestionare a resurselor financiare ale entităţii controlate, care, potrivit legii, trebuia să declanşeze mecanisme interne în ceea ce priveşte controlul de gestiune financiară, precum controlul de legalitate, controlul financiar preventiv, controlul financiar intern sau auditul.

Constatările Curţii de Conturi sau ale unui alt organ cu atribuţii de control, precum şi măsurile dispuse în sarcina entităţii controlate sunt obligatorii exclusiv pentru aceasta din urmă, în condiţiile în care raportul de control constată doar producerea pagubei, fără să constituie, prin el însuşi, izvor al creanţei.

Izvorul obligaţiei debitorului nu îl reprezintă actul de control al Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control, ci actul sau faptul juridic ce a generat paguba invocată.

Cum prescripţia extinctivă se raportează la dreptul de recuperare a pagubei şi la faptul sau actul generator al acestui drept, rezultă că invocarea actului de control al Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control este irelevantă, cu atât mai mult cu cât nu există nicio dispoziţie legală care să dispună explicit că acesta reprezintă punctul de plecare al cursului prescripţiei extinctive.

De altfel, actul de control al Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control nu poate reprezenta nici măcar un act de întrerupere a cursului prescripţiei extinctive. Din această perspectivă, a susţine că momentul curgerii termenului de prescripţie este cel al datei la care a fost emis actul de control de către Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control ar însemna a se lăsa lipsită de eficienţă însăşi instituţia prescripţiei, care sancţionează pasivitatea în exerciţiul dreptului subiectiv, o pasivitate care nu poate fi justificată de entitatea controlată pe necunoaşterea şi neaplicarea dispoziţiilor legale. De asemenea, a considera că începutul cursului prescripţiei extinctive este condiţionat de existenţa unui control financiar în materia acordării de drepturi derivate din raportul de muncă ar însemna a condiţiona acest moment al prescripţiei extinctive de un eveniment viitor şi incert/nesigur.

Pe de altă parte, exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigenţe, cărora li se subsumează şi instituirea unor termene, după a căror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibilă. Departe de a constitui o negare a dreptului în sine, asemenea exigenţe dau expresie ordinii de drept, absolutizarea exerciţiului unui anume drept având consecinţă fie negarea, fie amputarea drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane, cărora statul este ţinut să le acorde ocrotire, în egală măsură.

Aşa cum a reţinut Curtea de Apel, stabilirea momentului obiectiv de la care începe să curgă prescripţia - respectiv acela la care angajatorul trebuia să cunoască paguba şi pe cel care răspunde de ea - se întemeiază pe ideea culpei prezumate a celui păgubit de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru descoperirea pagubei şi recuperarea acesteia. Termenul de 3 ani de prescripţie extinctivă a dreptului angajatorului de a solicita obligarea salariatului la repararea prejudiciului cauzat, se calculează, aşadar, de la data la care angajatorul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea.

Instanţa de apel a considerat în mod corect că nu poate fi reţinută susţinerea reclamanţilor referitoare la stabilirea în mod definitiv a unora din elementele atragerii răspunderii civile delictuale, şi anume caracterul cert şi întinderea prejudiciului, doar după soluţionarea contestaţiei entităţii auditate, după pronunţarea deciziei nr. 1028/06.11.2017 a Curţii de Apel Constanţa, prin care s-a menţinut sentinţa nr. 832/14.06.2016 a Tribunalului Constanţa.

De la momentul înregistrării actului în evidenţa instituţiei auditate, curge termenul de prescripţie extinctivă în ce priveşte luarea măsurilor de atragere a răspunderii civile în raport cu cei vinovaţi ori cu beneficiarii ilegitimi ai fondurilor publice, aşa cum a statuat şi instanţa de apel.

În contextul aplicării şi interpretării prevederilor legale incidente, instanţa de apel a stabilit în mod just că termenul general de prescripţie nu poate fi supus prorogării în funcţie de fiecare demers efectuat de instituţia auditată pentru recuperarea prejudiciului constatat de Curtea de Conturi ori pentru contestarea lui, termenul general de prescripţie la care trimite art. 2517 C. civ. neputând fi calculat decât de la momentul la care această entitate a cunoscut sau trebuia să cunoască despre existenţa prejudiciului şi a celui culpabil de producerea lui.

Pentru aceste considerente, se va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii U.A.T. Judeţul Constanţa, Preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa împotriva deciziei civile nr. 66/C din data de 10 iunie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii U.A.T. Judeţul Constanţa, Preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa împotriva deciziei civile nr. 66/C din data de 10 iunie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 17 noiembrie 2020.