Negative conflict of competence over combined civil and administrative claims linked by mandatory legal extension of jurisdiction

Şedinţa publică din data de 16 iunie 2021

Asupra sesizării vizând conflictul negativ de competenţă:

I. Circumstanţele cauzei

1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018 din data de 17 octombrie 2018, reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Consiliul Local Slobozia, Unitatea Administrativ Teritorială Slobozia, Consiliul Local al comunei Gheorghe Lazăr, prin primar, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Gheorghe Lazăr, prin primar şi S.C. A. S.R.L., prin administrator B., constatarea nulităţii poziţiei 71 - Lacul Iezer din Anexa nr. 2, ce face parte din H.G. nr. 1028/2011 pentru modificarea H.G. nr. 1353/2001, pentru atestarea domeniului public al judeţului Ialomiţa, Municipiul Slobozia, oraşelor şi comunelor din acest judeţ şi anularea contractului de concesiune nr. x/30.04.2001 încheiat între cele două autorităţi teritoriale pârâte şi S.C. A. S.R.L., precum şi a actelor adiţionale încheiate ulterior acestei convenţii.

Prin sentinţa nr. 26 din 11 februarie 2019, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 05 martie 2018.

2. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Tribunalul Ialomiţa, sub nr. x/2019 din data de 12 septembrie 2019, reclamantul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Slobozia, prin primar, Comuna Gheorghe Lazăr, prin primar, şi S.C. A. S.R.L., a solicitat să se dispună: 1) obligarea pârâţilor să lase în liniştită posesie, folosinţă şi deplină proprietate imobilul "Lacul Iezer" (luciu de apă, maluri şi zona de protecţie), lac natural liman fluviatil în suprafaţă de 194 ha, cu un volum de apă de 0,97 milioane metri cubi situat pe teritoriul administrativ al localităţilor Slobozia şi Gheorghe Lazăr din judeţul Ialomiţa, aflat în domeniul public al Statului Român; 2) nulitatea contractului de concesiune nr. x/30.04.2001 modificat conform HCL Slobozia 53/27.03.2008 încheiat între Primăria Municipiului Slobozia si Primăria Comunei Gheorghe Lazăr, în calitate de coproprietari, şi S.C. A. S.R.L.; 3) obligarea paraţilor la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 11.10.2019, pârâtul Municipiul Slobozia a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia litispendenţei, în raport cu dosarul nr. x/2018 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, excepţie respinsă prin încheierea din 12.12.2019.

La data de 05.11.2019, pârâta S.C. A. S.R.L. a depus întâmpinare şi cerere reconvenţională, prin care a solicitat, în principal, respingerea acţiunii şi, în subsidiar, în situaţia admiterii acesteia, să se dispună obligarea, în solidar, a pârâţilor Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa, să încheie cu S.C. A. S.R.L., în aceleaşi condiţii ca şi cele din contractul de concesiune nr. x/2001, contract de concesiune pentru Lacul Iezer şi să-i plătească despăgubiri în sumă de 2.158.046,93 RON, reprezentând contravaloare material piscicol.

La data de 13.11.2019, Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa, a depus cerere de intervenţie principală, prin care a solicitat, în contradictoriu cu Municipiul Slobozia prin primar, Comuna Gheorghe Lazăr prin primar şi S.C. A. S.R.L., obligarea la despăgubiri reprezentând lipsa de folosinţă pentru imobilul "Lacul Iezer".

Prin încheierea din data de 12.12.2019, Tribunalul Ialomiţa, secţia civilă a admis excepţia conexităţii, invocată din oficiu, şi, în temeiul dispoziţiilor art. 139 din C. proc. civ., a dispus conexarea dosarului nr. x/2019 la dosarul nr. x/2018 al Curţii de Apel Bucureşti.

La termenul de judecată din data de 9.09.2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a invocat din oficiu necompetenţa funcţională a acestei secţii, raportat la petitul de revendicare formulat la Tribunalul Ialomiţa, în dosarul x/2019

Prin sentinţa civilă nr. 872 din 23 septembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale cu privire la capătul de cerere având ca obiect revendicare, a disjuns acest capăt de cerere şi a declinat soluţionarea lui, în favoarea Tribunalului Ialomiţa.

Pentru a hotărî astfel, curtea de apel a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 94 alin. (1) pct. 1) lit. k) C. proc. civ., potrivit cu care "Judecătoriile judecă în primă instanţă, orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 RON inclusiv, indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti", precum şi a dispoziţiilor art. 95 alin. (1) pct. 1) C. proc. civ., potrivit cu care "Tribunalele judecă în primă instanţă, toate cererile care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe".

În cauză, s-a reţinut că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie revendicarea formulată de reclamantul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, cu privire la imobilul "Lacul Iezer" situat pe teritoriul administrativ al localităţilor Slobozia şi Gheorghe Lazăr din judeţul Ialomiţa, aflat în domeniul public al statului român.

Conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.", iar petitul privind revendicarea nu se încadrează între litigiile date în competenţa secţiilor de contencios administrativ ale tribunalelor sau curţilor de apel, fiind un litigiu de drept civil dat în competenţa instanţei civile, în funcţie de criteriul valoric stabilit de art. 94 alin. (1) pct. 1) lit. k) C. proc. civ.

De asemenea, curtea de apel a apreciat că nu sunt aplicabile nici dispoziţiile art. 99 din C. proc. civ., deoarece acţiunea în revendicare a fost formulată pe cale separată, ipoteza prevăzută de textul de lege menţionat fiind formularea celor două capete de cerere împreună.

A mai argumentat curtea de apel că necompetenţa s-a ivit ca urmare a măsurii conexării, fiind invocată la primul termen ulterior acesteia, şi că există două cereri care fiecare sunt date de lege în competenţa exclusivă a unei alte instanţe, nefiind incidente dispoziţiile art. 139, întrucât, conform practicii judiciare şi doctrinei, măsura conexării nu poate fi dispusă atunci când ambele cauze sunt date în competenţa exclusivă a unor instanţei diferite. Prevederea din art. 139 alin. (4) se referă la o situaţie diferită, atunci când doar unul din litigii este dat în competenţa exclusivă a unei instanţe, situaţie în care cauzele se vor conexa la instanţa care este competentă exclusiv, nefiind incidentă o atare ipoteză în cauză.

În consecinţă, având în vedere ca obiectul litigiului este o acţiune în revendicare întemeiată pe dispoziţiile C. civ., raportat la valoarea imobilului care depăşeşte plafonul de 200.000 de RON, s-a apreciat că, în speţă, competenţa de soluţionare aparţine tribunalului conform art. 94 alin. (1) pct. 1) lit. k), respectiv Tribunalului Ialomiţa, conform art. 117 alin. (1) din acelaşi cod având în vedere că imobilul revendicat se află în judeţul Ialomiţa.

Învestit prin declinare, Tribunalul Ialomiţa, secţia civilă, prin sentinţa civilă nr. 223/F din 2 martie 2021, a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a suspendat judecarea cauzei, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie Curţi de Casaţie şi Justiţie, spre soluţionare.

Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reţinut că, în cauză, completul iniţial învestit, respectiv Completul 6 fond contencios administrativ şi fiscal al Tribunalului Ialomiţa, secţia civilă, a procedat la verificarea propriei competenţe şi nu a uzat de prevederile art. 200 alin. (2) din C. proc. civ., iar nici la primul termen de judecată (14.11.2019), nici la al doilea termen (12.12.2019), acest complet specializat în judecarea cauzelor de contencios administrativ din cadrul Tribunalului Ialomiţa nu a apreciat că nu ar fi competent funcţional să soluţioneze vreunul din capetele de cerere din dosarul nr. x/2019.

Mai mult, respectivul complet a efectuat acte de procedură în dosarul nr. x/2019, în sensul că a respins excepţia litispendenţei şi a admis excepţia de conexitate, dispunând conexarea dosarului nr. x/2019 la dosarul nr. x/2018 al Curţii de Apel Bucureşti, precum şi trimiterea dosarului la această din urmă instanţă, urmare admiterii excepţiei de conexitate.

În aceste condiţii, invocarea excepţiei de necompetenţă materială de soluţionare a cauzei, respectiv a excepţiei necompetenţei funcţionale, ulterior momentului procesual reglementat de art. 130 alin. (2) şi art. 131 alin. (1) din acelaşi cod, nu mai este posibilă, având loc o consolidare a competenţei materiale procesuale şi funcţionale, în mod definitiv, în privinţa instanţei pe rolul căreia a fost introdusă cererea.

Aceasta, întrucât normele legale care reglementează regimul invocării excepţiilor de necompetenţă nu introduc nicio distincţie cu privire la necompetenţa funcţională, ci, dimpotrivă, dispoziţiile art. 136 alin. (1) din C. proc. civ. statuează că dispoziţiile art. 129-135 din acelaşi cod privitoare la excepţia de necompetenţă se aplică, prin analogie, şi în cazul secţiilor specializate ale aceleiaşi instanţe judecătoreşti, iar conform alin. (4) al aceluiaşi articol, "Dispoziţiile alin. (1) - (3) se aplică în mod corespunzător şi în cazul completelor specializate."

S-a mai argumentat că dosarul nr. x/2019 fiind trimis Curţii de Apel Bucureşti ca urmare a admiterii excepţiei de conexitate, această din urmă instanţă nu are temei juridic, după conexare, să pună în discuţia părţilor competenţa materială, procesuală şi funcţională de soluţionare a capetelor de cerere ce fac obiectul dosarului nr. x/2019, competenţa fiind deja verificată.

Mai mult decât atât, având în vedere dispoziţiile art. 111 alin. (4) din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1375/2015 pentru aprobarea Regulamentului de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cu care "În caz de disjungere, dosarul nou-format se repartizează aceluiaşi complet pentru respectarea principiului continuităţii", completul învestit cu soluţionarea dosarului nr. x/2018, din care s-a disjuns dosarul nr. x/2020 având ca obiect revendicare imobiliară, rămâne competent să soluţioneze şi dosarul disjuns.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând conflictul negativ de competenţă cu a cărui judecată a fost legal sesizată, în temeiul dispoziţiilor art. 133 pct. 2 coroborate cu cele ale art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Preliminar, se cuvine observat faptul că, deşi ambele instanţe aflate în conflict - Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi Tribunalul Ialomiţa, secţia civilă - califică excepţia procesuală examinată ca fiind cea de necompetenţă funcţională, în realitate este vorba de excepţia de necompetenţă materială procesuală (specializată) a instanţei de contencios administrativ, astfel cum în mod consecvent instanţa supremă - în cadrul mecanismelor de unificare jurisprudenţială (cu titlu de exemplu, deciziile RIL nr. 18/2016 şi 17/2018) - a statuat asupra distincţiei între competenţa materială funcţională, stabilită după felul atribuţiilor jurisdicţionale ce revin fiecărei categorii de instanţe, şi competenţa materială procesuală, care se stabileşte în raport cu obiectul, natura sau valoarea litigiului dedus judecăţii şi căreia i se subsumează şi competenţa specializată.

Aşadar, conflictul negativ ivit între curtea de apel-secţie specializată şi tribunal, în urma soluţionării excepţiei de necompetenţă materială procesuală (specializată), vizează acţiunea în revendicare imobiliară a "Lacului Iezer" situat în judeţul Ialomiţa, aflat în domeniul public, formulată de reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Slobozia, Comuna Gheorghe Lazăr şi S.C. A. S.R.L..

De necontestat, acţiunea în revendicare imobiliară întemeiată pe dispoziţiile C. civ. este un litigiu în materie civilă dat în competenţa instanţei civile, în funcţie de criteriul valoric stabilit de art. 94 alin. (1) pct. 1 lit. k) din C. proc. civ., chestiune de principiu reţinută, de altfel, corect de către ambele instanţe care, raportat circumstanţelor factuale concrete ale litigiului, au avut în vedere depăşirea pragului valoric de 200.000 RON, calculat potrivit dispoziţiilor art. 104 din acelaşi cod, ceea ce atrage - ca regulă generală - competenţa tribunalului de soluţionare a cauzei în primă instanţă.

Însă, în litigiul pendinte, acţiunea în revendicare a făcut obiectul unui capăt principal de cerere, formulat alături de un al doilea capăt principal de cerere având ca obiect nulitatea contractului de cesiune încheiat cu privire la imobilul revendicat, ambele cereri principale fiind deduse judecăţii printr-o unică cerere de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2019 pe rolul Tribunalului Ialomiţa, secţia civilă-complet specializat în materia contenciosului administrativ.

Ca atare, devin incidente dispoziţiile art. 99 alin. (2) din C. proc. civ., potrivit cu care:

"În cazul în care mai multe capete principale de cerere întemeiate pe un titlu comun ori având aceeaşi cauză sau chiar cauze diferite, dar aflate în strânsă legătură, au fost deduse judecăţii printr-o unică cerere de chemare în judecată, instanţa competentă să le soluţioneze se determină ţinându-se seama de acea pretenţie care atrage competenţa unei instanţe de grad mai înalt".

Înalta Curte are în vedere teza existenţei unei strânse legături între cele două capete principale de cerere anterior menţionate, de natură a face necesară soluţionarea lor împreună, potrivit normei imperative sus-redate care reglementează un caz de prorogare legală de competenţă.

Aceasta întrucât, nucleul materiei litigioase a ambelor cereri este circumscris existenţei sau inexistenţei dreptului de proprietate publică şi exercitării atributelor acestui drept, având ca obiect imobilul "Lacul Iezer", iar contractul de concesiune are natura juridică a unui contract administrativ, litigiile având ca obiect anularea unui atare contract fiind date în competenţa instanţei de contencios administrativ, conform art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Reţinută fiind legătura indisolubilă dintre cele două cereri principale deduse judecăţii pe calea unei unice cereri de chemare în judecată (dosarul nr. x/2019 al Tribunalului Ialomiţa-complet specializat în materia contenciosului administrativ), Înalta Curte are în vedere, în continuarea raţionamentului judiciar, împrejurarea că Tribunalul Ialomiţa, ca instanţă ulterior sesizată, a invocat din oficiu, în termen, excepţia conexităţii în raport cu dosarul nr. x/2018 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, excepţie pusă în discuţia contradictorie a părţilor şi admisă prin încheierea din 12.12.2019, în baza dispoziţiilor art. 139 alin. (3) teza finală din C. proc. civ., potrivit cărora:

"Dacă instanţele sunt de grad diferit, conexarea dosarelor se va face la instanţa superioară în grad".

Procesul care face obiectul dosarului curţii de apel-secţie specializată în materia contenciosului administrativ vizează cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" -Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa în contradictoriu cu pârâţii din cererea de revendicare, alături de alţi pârâţi, prin care s-a solicitat constatarea nulităţii parţiale a unor acte administrative cu caracter normativ referitoare la imobilul "Lacu Iezer" şi anularea contractului de concesiune şi a actelor adiţionale încheiate cu privire la acest bun.

Drept efect al prorogării de competenţă dispuse prin măsura conexării celor două dosare, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca instanţă superioară în grad şi jurisdicţie specializată, a devenit instanţa competentă material să soluţioneze şi capătul de cerere privind revendicarea imobiliară.

Raţionamentul se impune deoarece, în raport de natura şi obiectul cererilor conexate şi de existenţa unei strânse legături atât între cererile principale din fiecare dosar, cât şi între cele două procese, Înalta Curte reţine că a operat o prorogare legală de competenţă, dintr-o dublă perspectivă şi în mod conjugat, fiind vorba despre incidenţa cazurilor reglementate de art. 99 alin. (2) şi art. 139 din C. proc. civ., astfel că jurisdicţia specializată a contenciosului administrativ a devenit competentă să soluţioneze şi petitul privind revendicarea imobiliară care, în mod obişnuit, nu ar intra în competenţa sa, ci a instanţei civile.

Comun celor două cazuri legale de prorogare a competenţei, sub aspectul care interesează prezentul regulator de competenţă, este strânsa legătură dintre cererile principale, de natură a face necesară soluţionarea lor împreună, din raţiuni care urmăresc o mai bună realizare a activităţii de înfăptuire a justiţiei şi evitarea pronunţării unor soluţii contradictorii.

Or, această "strânsă legătură", în înţelesul celor două norme juridice ale art. 99 alin. (2) şi art. 139 din C. proc. civ., se analizează în aceleaşi condiţii, pentru ambele ipoteze, în care respectivele cereri principale au fost deduse judecăţii fie prin aceeaşi acţiune introductivă, fie prin cereri de chemare în judecată diferite şi, ulterior, reunite.

În alte cuvinte, petitul privind revendicarea, formulat împreună cu un alt petit principal de competenţa jurisdicţiei specializate a contenciosului administrativ, printr-o unică acţiune introductivă înregistrată la tribunal-complet în materie specializată şi conexată ulterior la dosarul curţii de apel-secţie specializată în materia contenciosului administrativ, rămâne în competenţa materială a instanţei specializate, superioară în grad, în favoarea căreia a operat efectul prorogării legale de competenţă în condiţiile art. 99 alin. (2) şi art. 139 din C. proc. civ.

Este locul a aminti caracterul de ordine publică al normelor care reglementează competenţa specializată, în privinţa cărora se aplică, prin asemănare, regulile privitoare la excepţia de necompetenţă şi la conflictul de competenţă, conform art. 136 din C. proc. civ.

Sub un alt aspect, măsura conexării dispusă de Tribunalul Ialomiţa nu putea fi cenzurată prin hotărârea de declinare a competenţei, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, care nu acţionează ca instanţă de control judiciar.

Pe de altă parte, nu există niciun temei pentru a considera că prorogarea de competenţă prevăzută de art. 99 alin. (2) ar fi incompatibilă cu materia specializată a contenciosului administrativ.

Nu în ultimul rând, chiar dacă disjungerea capătului de cerere având ca obiect revendicarea imobiliară şi formarea unui nou dosar, nr. x/2020, în care s-a ivit prezentul conflict negativ de competenţă constituie o măsură de administrare judiciară, rezervată aprecierii completului învestit, totuşi prezintă relevanţă faptul că instanţa devenită competentă prin conexare îşi păstrează competenţa şi după disjungere, cum de altfel stabileşte şi norma de organizare judiciară prevăzută de art. 111 alin. (4) din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1375/2015, potrivit cu care "În caz de disjungere, dosarul nou-format se repartizează aceluiaşi complet pentru respectarea principiului continuităţii".

Raportat tuturor considerentelor expuse, Înalta Curte reţine că, ratione materiae, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal este competentă să soluţioneze capătul de cerere privind revendicarea imobiliară, urmând a dispune în acest sens, pe calea regulatorului de competenţă, conform art. 135 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a capătului de cerere având ca obiect revendicarea imobiliară formulată de reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Slobozia, prin primar, Comuna Gheorghe Lazăr, prin primar, şi S.C. A. S.R.L., în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 iunie 2021.