Prescription of delictual liability claim for refusal to extend town planning certificate distinguishing personal patrimonial action from imprescriptible real property rights

Şedinţa publică din data de 27 mai 2021

După deliberare, asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Iaşi la 12 aprilie 2017, sub nr. x/2017, reclamanţii A. şi B. i-au chemat în judecată pe pârâţii Primarul Municipiului Iaşi şi Municipiul Iaşi, solicitând obligarea acestora la repararea prejudiciului material, prin acordarea despăgubirilor băneşti pentru obstacularea posibilităţii de a obţine realizarea unui drept şi interes legitim de natură patrimonială, impediment ce constă în imposibilitatea vânzării terenului de 2.617 mp, evaluat la 65.425 euro, adică 295.282,6525 RON; obligarea pârâţilor la plata unei prestaţii periodice lunare în valoare de 6.129 RON, (conform precizărilor de la fila x) şi la plata despăgubirilor morale de 50.000 RON.

Legal citaţi, pârâţii au formulat întâmpinare, prin care au invocat excepţia autorităţii de lucru judecat, în raport de considerentele sentinţei nr. 47/2010, pronunţată de Tribunalul Iaşi, secţia comercială şi de contencios administrativ în dosarul nr. x/2009, definitivă, precum şi în raport de sentinţa nr. 3558/2014, pronunţată de Tribunalul Iaşi, secţia I civilă în dosarul nr. x/2013. De asemenea, au invocat excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, în raport de momentul la care reclamanţii au cunoscut prejudiciul şi persoana responsabilă de producerea acestuia.

2. Hotărârea Judecătoriei Iaşi

Prin încheierea din 6 decembrie 2017, pronunţată în dosarul nr. x/2017, Judecătoria Iaşi a admis excepţia de necompetenţă materială, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea tribunalului Iaşi.

3. Hotărârea Tribunalului Iaşi

Prin sentinţa nr. 675 din/16 aprilie 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2018, Tribunalul Iaşi, secţia I civilă a respins excepţia autorităţii de lucru judecat. A admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune. A respins, ca fiind prescris, dreptul la acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B..

4. Hotărârea Curţii de Apel Bucureşti

Prin decizia nr. 752 din 17 octombrie 2018, Curtea de Apel Iaşi, secţia civilă a admis apelul formulat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei nr. 675 din 16 aprilie 2018, pronunţată de Tribunalul Iaşi, secţia I civilă, pe care a anulat-o în parte. A trimis cauza, spre rejudecare aceleiaşi instanţe de apel, păstrând dispoziţia din sentinţă referitoare la respingerea excepţiei autorităţii de lucru judecat.

5. Hotărârea Tribunalului Iaşi în cel de-al doilea ciclu procesual

În rejudecare, prin sentinţa nr. 540 din 3 aprilie 2019, pronunţată în dosarul nr. x/2018, Tribunalul Iaşi, secţia I civilă a respins excepţia autorităţii de lucru judecat şi a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, excepţie invocată de pârâţi. A respins cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanţii A. şi B., ca fiind prescris dreptul material la acţiune.

6. Hotărârea Curţii de Apel Bucureşti în cel de-al doilea ciclu procesual

Prin decizia nr. 254 din 25 iunie 2020, Curtea de Apel Iaşi, secţia civilă a respins apelul declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei nr. 540 din 3 aprilie 2019 a Tribunalului Iaşi, secţia I civilă.

4. Calea de atac formulată în cauză.

Împotriva deciziei nr. 254 din 25 iunie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia I civilă au declarat recurs reclamanţii A. şi B..

În cuprinsul cererii de recurs, recurenţii au susţinut că instanţa de apel a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a normelor de drept material referitoare la prescripţie, aspect ce se circumscrie dispoziţiilor prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că atât instanţa de apel, cât şi instanţa de fond au calificat acţiunea ca fiind în pretenţii, respectiv o acţiune patrimonială privitoare la un drept de creanţă, fără a cere lămuriri sub aspectul obiectului cererii, deşi primul capăt de cerere le exclude pe celelalte două subsidiare.

În mod greşit au reţinut ambele instanţe că acţiunea nu se referă la un drept real, nefiind o acţiune prin care se urmăreşte valorificarea unui drept de proprietate, acţiune căreia nu i se aplică prevederile Decretului nr. 167/1958.

Capătul 1 de cerere şi însăşi motivarea acţiunii se referă la încălcarea dreptului de proprietate, scopul acesteia fiind redobândirea exercitării prerogativelor dreptului de proprietate asupra bunului propriu (dreptul de dispoziţie, dreptul de a culege fructele), prin urmare, dreptul la acţiunea pentru apărarea dreptului de proprietate privată este imprescriptibil atunci când luarea măsurilor de limitare a prerogativelor care îl compun are caracter continuu. Dreptul de a culege fructele nu poate fi limitat în timp iar acţiunea prin care proprietarul solicită contravaloarea fructelor produse de bunul său sau contravaloarea efectivă a bunului nu poate avea un termen limită.

Susţin recurenţii că în mod greşit au reţinut instanţele de apel şi de fond că dreptul material la acţiune este supus termenului general de prescripţie de 3 ani, calculat de la data când au cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, şi că paguba a fost cunoscută de recurenţi la momentul finalizării irevocabile a controlului de legalitate declanşat împotriva refuzului pârâţilor de prelungire a termenului de valabilitate a certificatului de urbanism. În mod greşit s-a reţinut că la 21.06.2010 recurenţii cunoşteau că suprafaţa de teren de 2.716 mp nu va putea fi afectată de edificarea unei locuinţe, cât şi de consecinţele pe care limitarea exerciţiului dreptului de proprietate le are asupra tuturor atributelor dreptului de proprietate şi că termenul de prescripţie de 3 ani a început să curgă de la data rămânerii irevocabile a sentinţei civile nr. 47/CA/2010 a Tribunalului Iaşi.

Invocă dispoziţiile art. 2502 C. civ. şi ale art. 44 din Constituţie cu privire la imprescriptibilitatea derivată din caracterul perpetuu al dreptului de proprietate. Apreciază că acţiunea întemeiată pe răspunderea civilă delictuală reprezintă un mijloc nespecific (indirect) de apărare a dreptului de proprietate care urmăreşte readucerea acestuia într-o stare de funcţionare normală.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a pronunţat numeroase hotărâri prin care a reţinut că imposibilitatea de a beneficia, mai mulţi ani, de dreptul de proprietate se analizează ca o situaţie continuă.

Învederează că afectarea dreptului recurenţilor este continuă, aceasta existând de la punerea în aplicare a O.U.G. nr. 114/2007, speţa prezentă putând fi asimilată unei acţiuni în revendicare şi nu reprezintă o acţiune patrimonială supusă termenului de prescripţie cum a interpretat instanţa de apel. Acţiunea recurenţilor în despăgubire are la bază apărarea unui drept de proprietate; prin urmare, orice acţiune ce vizează recunoaşterea sau păstrarea unui asemenea drept este imprescriptibilă, ca şi dreptul însuşi.

Instanţa de apel a interpretat greşit dispoziţiile O.U.G. nr. 195/2005, reţinând că fapta civilă delictuală nu este continuă, ci cu executare uno ictu; deşi a apreciat în mod corect, că o faptă este continuă în situaţia în care încălcarea durează în timp, în mod greşit a interpretat instanţa de apel că pârâţii au stabilit o interdicţie de schimbare a destinaţiei terenului printr-un act administrativ atipic (refuz), interdicţie al cărei efect durează în timp, dar consacrarea interdicţiei legale s-a epuizat la emiterea avizului.

Recurenţii susţin că nu au imputat pârâţilor respingerea, printr-un aviz, a cererii privind schimbarea destinaţiei terenului ci că ceea ce îi afectează este prelungirea în timp a efectelor O.U.G. nr. 195/2005 ce produce consecinţe care încalcă/limitează/afectează continuu dreptul lor de proprietate. Acesta este şi motivul pentru care apreciază că acţiunea în despăgubiri izvorâtă din nerespectarea unui drept de proprietate (el însuşi continuu, inviolabil şi imprescriptibil) este imprescriptibilă. În cauză nu este vorba despre refuzul propriu-zis al autorităţii locale (în baza O.U.G. nr. 195/2005), ci de nerespectarea unui drept în urma aplicării dispoziţiilor legale prin neidentificarea altor mijloace legale (de ex. schimb, expropriere, etc.), în considerarea respectării principiului proporţionalităţii în aplicarea legii, conform art. 53 din Constituţia României.

5. Procedura de filtru.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 15 aprilie 2021, completul de filtru a admis în principiu recursul şi a fixat termen de judecată la 27 mai 2021, în şedinţă publică.

6. Apărările formulate în cauză

Intimaţii nu au depus întâmpinare.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

În esenţă, reclamanţii au învestit instanţa cu o acţiune prin care au solicitat obligarea pârâţilor Primarul Municipiului Iaşi şi Municipiul Iaşi la despăgubiri băneşti, pentru imposibilitatea vânzării terenului de 2617 mp, în cuantum de 295.282,6525 RON, reprezentând valoarea de circulaţie a terenului; obligarea acestora la plata unei prestaţii periodice lunare constând în compensaţia pecuniară fixă cu titlu de despăgubiri materiale, în considerarea art. 1386 alin. (3) C. civ., de la data introducerii acţiunii şi până la preluarea terenului şi daune morale de 50.000 RON.

Ca situaţie de fapt, s-a reţinut că reclamanţii sunt proprietarii suprafeţei de 2716 mp teren, dobândită prin contractul de vânzare-cumpărare nr. x/27.03.2007, categoria de folosinţă a terenului fiind aceea de pădure.

La data de 16.05.2007 a fost emis certificatul de urbanism nr. 2966, în care se arată că destinaţia terenului este de grădini, scuaruri şi fâşii plantate publice, deşi terenul nu aparţine domeniului public. Prin certificatul de urbanism li s-a solicitat reclamanţilor, pentru ca terenul să devină construibil, elaborarea unui PUZ, la acel moment fiind în vigoare O.U.G. nr. 195/2005 şi Legea nr. 24/2007, care reglementau posibilitatea de schimbare a destinaţiei terenului, chiar dacă acesta era prevăzut în planurile urbanistice ca spaţiu verde. Cererea lor de prelungire a termenului de valabilitate a certificatului de urbanism a fost respinsă, pe motiv că solicitarea vine în contradicţie cu noile modificări legislative care prevăd imposibilitatea schimbării destinaţiei terenurilor prevăzute în documentaţiile de urbanism ca spaţii verzi, indiferent de regimul juridic al acestora.

Plângerea împotriva adresei nr. x/04.05.2009, prin care a fost respinsă solicitarea lor, a fost respinsă prin sentinţa nr. 47/CA/26.01.2010 a Tribunalului Iaşi, rămasă definitivă prin decizia nr. 329/CA/2010 a Curţii de Apel Iaşi.

De asemenea, părţile s-au mai judecat pentru despăgubiri aferente perioadei 01.07.2010 - 01.07.2013 şi în continuare până la momentul pronunţării hotărârii, reprezentând lipsa de folosinţă a terenului, acţiunea reclamanţilor fiind respinsă prin sentinţa civilă nr. 3558/05.11.2014 pronunţată de Tribunalul Iaşi, rămasă definitivă prin decizia nr. 278/13.07.2015 a Curţii de Apel Iaşi.

Reclamanţii au susţinut că dreptul lor de proprietate a fost astfel uzurpat de către autorităţile publice locale, care au aplicat brutal O.U.G. nr. 114/2007, fără nicio reparaţie, fiindu-le limitată folosinţa şi puşi în situaţia de a nu mai avea niciun folos de pe urma proprietăţii lor, scopul pentru care au achiziţionat terenul fiind total anihilat în condiţiile în care, la momentul dobândirii terenului, exista posibilitatea de construire a unei locuinţe familiale. De asemenea, reclamanţii au învederat că fapta autorităţilor publice îmbracă forma ilicitului şi au invocat răspunderea civilă delictuală ca temei al cererii deduse judecăţii.

Instanţa de apel, validând soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii ca prescrisă, a reţinut că acţiunea de faţă este o acţiune în răspundere civilă delictuală, faţă de temeiul juridic invocat art. 1349 C. civ. ("Răspunderea delictuală"), art. 1381 C. civ. ("Repararea prejudiciului în cazul răspunderii delictuale- Obiectul reparaţiei"), art. 1385 C. civ. ("Întinderea reparaţiei"), art. 1386 C. civ. ("Formele reparaţiei") şi faţă de indicarea faptei prejudiciabile ca fiind refuzul de prelungire a valabilităţii unui certificat de urbanism, care ar fi permis reclamanţilor demararea procedurilor de schimbare a destinaţiei terenului din teren cu spaţii verzi în teren construibil.

A reţinut că acţiunea în pretenţii a reclamanţilor este o acţiune patrimonială privitoare la un drept de creanţă şi nu la un drept real (tipul de acţiune reală care valorifică dreptul de proprietate fiind revendicarea), căreia îi este aplicabil art. 8 şi nu art. 21 din Decretul Lege nr. 167/1958.

A mai statuat instanţa de apel că fapta delictuală pusă în sarcina pârâţilor nu este o faptă continuă, ci o faptă cu executare uno ictu întrucât pârâţii au stabilit o interdicţie de schimbare a destinaţiei terenului printr-un act administrativ atipic (refuz). Doar efectul instituirii acestei interdicţii durează în timp, însă consacrarea interdicţiei legale s-a epuizat la emiterea acestui act. Reclamanţii au cunoscut de existenţa interdicţiei de construire şi refuzul autorităţii emitente de la momentul emiterii acestui act administrativ. Contestând legalitatea acestui refuz, au supus cenzurii instanţei de contencios administrativ acest act. Cel mai târziu, de la soluţionarea definitivă a litigiului cu privire la acest act administrativ (21.06.2010), se poate considera că reclamanţii au cunoscut paguba şi autorul acesteia.

Pe cale de consecinţă, promovarea unei acţiuni la 12.04.2017 prin care se solicită repararea prejudiciului adus prin instituirea acestei interdicţii de construire şi acordarea despăgubirilor periodice pentru caracterul continuu al prejudiciului s-a făcut peste termenul de 3 ani de zile prevăzut de art. 8 din Decretul nr. 167/1958.

A fost respins ca prescris şi capătul de cerere prin care au fost solicitate despăgubiri periodice pentru "exploatarea bunului în vederea realizării unor obiective de interes public" (pe terenul lor fiind un spaţiu verde care, la momentul cumpărării avea regim derogatoriu, fiind proprietate privată) cu motivarea că pretinsa "exploatare", "uzurpare" a bunului de către pârâţi reprezintă un efect, o consecinţă a interdicţiei de schimbare a destinaţiei terenului iar pentru dovedirea caracterului abuziv al "exploatării" trebuie probat ilicitul instituirii interdicţiei de schimbare a destinaţiei terenului, faptă care a avut loc în 2009.

Cum în cauză este vorba de repararea prejudiciului produs de o faptă pretins delictuală prin care se aduc limite cu privire la folosinţa unui bun, fără a exista o recunoaştere judecătorească a ilegalităţii actului administrativ de limitare a drepturilor reclamanţilor, s-a apreciat că jurisprudenţa CEDO invocată de reclamanţi, care se referă la acţiuni în revendicare admise şi la imposibilitatea titularilor dreptului de proprietate de a intra în posesia bunurilor lor, nu este incidentă.

Recurenţii au criticat raţionamentul judiciar al instanţei de apel expus anterior, susţinând, în esenţă, că în mod greşit aceasta a apreciat că prin acţiunea formulată nu au urmărit valorificarea unui drept de proprietate, în condiţiile în care în cerere s-au referit explicit la încălcarea dreptului lor de proprietate, urmărind să îşi redobândească dreptul de dispoziţie şi dreptul de a culege fructele, astfel că acţiunea prin care proprietarul solicită contravaloarea fructelor produse de bunul său sau contravaloarea efectivă a bunului nu poate avea un termen limită.

Critica este nefondată. În mod corect instanţele de fond au coroborat motivele de fapt şi temeiul juridic invocat în motivarea în drept a acţiunii, stabilind că reclamanţii au pretins despăgubiri pentru conduita autorităţii publice care, invocând o interdicţie legală generată de modificarea legislaţiei în domeniu, a refuzat prelungirea certificatului de urbanism în baza căruia aceştia intenţionau să încerce a obţine un PUZ prin care terenul să fie declarat construibil, conduită pe care reclamanţii au apreciat-o ca fiind abuzivă şi discreţionară, deci intrând în sfera ilicitului civil.

Reclamanţii au apreciat că fapta ilicită a autorităţii administrative care a aplicat "brutal" dispoziţiile O.U.G. nr. 114/2007, a avut ca efect uzurparea dreptului lor de proprietate întrucât, pe de o parte, prin imposibilitatea de a mai construi pe terenul declarat spaţiu verde, valoarea de circulaţie a terenului a scăzut iar, pe de altă parte, autoritatea publică le exploatează terenul în vederea realizării unor obiective de interes public, de spaţiu verde.

Instanţa de recurs constată ca fiind neechivocă împrejurarea că reclamanţii nu au imputat pârâţilor efectele modificării legislative asupra regimului juridic al terenului lor, ci refuzul, exprimat în calitate de autorităţi administrative, de a le prelungi certificatul de urbanism, a cărui legalitate a fost supusă cenzurii jurisdicţionale în litigiul derulat în contencios administrativ.

Cum obiectul învestirii este reprezentat de verificarea caracterului ilicit al faptei imputate, alături de stabilirea existenţei tuturor celorlalte elemente ale răspunderii civile delictuale, nu se poate aprecia că reclamanţii au promovat o acţiune reală în protejarea dreptului de proprietate, ci, astfel cum au apreciat şi instanţele de fond, o acţiune personal patrimonială prin care se solicită repararea prejudiciului cauzat prin fapta ilicită.

Prin urmare, aserţiunile dezvoltate în recurs nu au corespondent în acţiunea introductivă de instanţă în condiţiile în care nu rezultă că scopul urmărit de reclamanţi a fost acela de a redobândi dreptul de dispoziţie sau dreptul de a culege fructele, cum au susţinut în recurs. Aceştia nu au solicitat instanţei să constate că au fost lipsiţi de exerciţiul acestor dezmembrăminte ale dreptului real, ci s-au raportat la contravaloarea bunului sau la prestaţia periodică, pretinsă cu titlu de lipsă de folosinţă, exclusiv pentru cuantificarea prejudiciului cauzat prin respectiva faptă ilicită. În consecinţă, în raportul juridic obligaţional dedus judecăţii, sancţionarea conduitei ilicite este prescriptibilă, nefiind dedus judecăţii un raport juridic decurgând dintr-un drept real.

Recurenţii au mai criticat statuarea instanţei de apel conform căreia termenul de prescripţie de 3 ani a început să curgă de la data finalizării controlului de legalitate declanşat împotriva refuzului pârâţilor de prelungire a termenului de valabilitate a certificatului de urbanism, respectiv de la data rămânerii irevocabile a sentinţei civile nr. 47/CA/21.06.2010 a Tribunalului Iaşi, când au cunoscut că suprafaţa de teren de 2.716 mp nu va putea fi afectată de edificarea unei locuinţe, susţinând că afectarea dreptului de proprietate este perpetuă.

Înalta Curte reţine că, condiţiile în care, astfel cum s-a arătat anterior, instanţa nu a fost învestită cu o acţiune reală, ci cu o acţiune personală nepatrimonială, prescriptibilă extinctiv, termenul de prescripţie începe să curgă de la data la care a fost cunoscută existenţa faptei ilicite şi a făptuitorului. În mod corect s-a apreciat, în speţă, că imposibilitatea de a construi a fost cunoscută irevocabil la data finalizării litigiului de contencios administrativ prin care s-a apreciat legalitatea conduitei autorităţii publice, acesta fiind momentul obiectiv de la care s-a constatat că a început a curge termenul de prescripţie.

Celelalte susţineri prin care se invocă imprescriptibilitatea derivată din caracterul perpetuu al dreptului de proprietate şi caracterul continuu al încălcării prerogativelor dreptului de proprietate, precum şi faptul că acţiunea întemeiată pe răspunderea civilă delictuală poate constitui un mijloc nespecific (indirect) de apărare a dreptului de proprietate atunci când urmăreşte recunoaşterea sau păstrarea unui asemenea drept, deşi corecte în principiu, sunt străine de cauza prin care s-a dedus judecăţii angajarea răspunderii civile delictuale pentru fapta ilicită a autorităţii publice care ar fi aplicat abuziv legea prin actul administrativ emis, neputând fi analizate ca motive de nelegalitate ale hotărârii atacate.

De asemenea, nu sunt aplicabile în cauză nici dispoziţiile art. 2502 din Noul C. civ., invocate de către recurenţi, conform cărora dreptul la acţiune este imprescriptibil în cazurile prevăzute de lege, precum şi ori de câte ori, prin natura sau obiectul dreptului subiectiv ocrotit, exerciţiul său nu poate fi limitat în timp, în condiţiile în care acţiunea pretins ilicită s-a derulat sub imperiul vechiul C. civ.

Susţin recurenţii, fără temei, şi faptul că instanţa de apel a interpretat greşit dispoziţiile O.U.G. nr. 195/2005, reţinând că fapta civilă delictuală nu este continuă, ci cu executare uno ictu. Astfel, în raport cu obiectul acţiunii, corect instanţele de fond au reţinut că fapta ilicită s-a epuizat la momentul emiterii avizului, făcând distincţie între consacrarea interdicţiei legale şi efectele interdicţiei care s-au prelungit în timp.

Aprecierea recurenţilor în sensul că dreptul lor a fost afectat de punerea în aplicare a O.U.G. nr. 114/2007 sau că în cauză nu este vorba despre refuzul propriu-zis al autorităţilor locale (în baza O.U.G. nr. 195/2005) de a aproba schimbarea destinaţiei terenului, ci de nerespectarea unui drept în urma aplicării dispoziţiilor legale prin neidentificarea altor mijloace legale (de ex. schimb, expropriere, etc.) de compensare, excedează limitelor învestirii instanţei şi schimbă obiectul şi cauza acţiunii introductive de instanţă.

Cum reclamanţii au pretins, iniţial, că autorităţile publice au avut o conduită abuzivă în procesul de executare a legii prin emiterea unui act administrativ nelegal ceea ce atrage răspunderea lor patrimonială în cadrul unei acţiuni personal patrimoniale ce sancţionează încălcarea legii, este inadmisibil a schimba în recurs obiectul şi cauza acţiunii, pretinzând că, de fapt, au promovat o acţiune în despăgubiri pentru o posibilă expropriere în fapt la care au fost supuşi prin modificarea de către Statul român a cadrului legislativ care a afectat o situaţie juridică în curs de constituire în patrimoniul propriu.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, reţinând legalitatea deciziei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva deciziei nr. 254 din 25 iunie 2020 a Curţii de Apel Iaşi, secţia civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 27 mai 2021.