Suspension of financial correction upheld as procedural safeguards met in EU-funded project dispute.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 19.02.2016, pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC A. SA Baia Mare, în conformitate cu dispoziţiile prevăzute de art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011 coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004, a solicitat suspendarea executării actului administrativ - Notă de Constatare a Neregulilor şi de Stabilire a Corecţiilor Financiare înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu sub nr. x/21.01.2016 până la soluţionarea pe fond a acţiunii în contencios ce va avea ca obiect anularea actului administrativ.

2. Soluţia instanţei de fond.

Prin Sentinţa civilă nr. 147 din 11.05.2016, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta SC A. SA Baia Mare, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu şi a dispus suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare înregistrată la AMPM sub nr. x/21.01.2016 până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anularea actului administrativ.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 147 din 11.05.2016, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanţelor Publice în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/21.01.2016 s-a stabilit în sarcina reclamantei o obligaţie de plată în cuantum de 1.920.642,54 RON.

Instanţa de fond a reţinut că suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai cu îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de legea contenciosului administrativ, respectiv existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

În ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei existenţei unei pagube iminente, aceasta se justifică prin raportare la "consistenţa sumei reţinută ca fiind datorată cu titlu de corecţie financiară de către reclamantă".

Tot pentru justificarea îndeplinirii acestei condiţii, instanţa a apreciat că, şi prin natura activităţii derulate de către reclamantă, respectiv furnizarea serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare pe raza judeţului Maramureş, punerea în executare a actului administrativ ar duce la perturbarea activităţii reclamantei.

În ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei privind un caz bine justificat, a reţinut instanţa de fond că "reclamanta a indicat critici pertinente referitoare la actul administrativ atacat şi care creează o îndoială aparent serioasă asupra legalităţii acestui act".

Ca atare, şi-a justificat instanţa învestită cu pronunţarea pe fond a cauzei soluţia pronunţată prin aceea că, în ceea ce priveşte procedura de atribuire pentru care s-a aplicat corecţia financiară, aceasta a mai făcut obiectul unei verificări, materializată prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/25.09.2013, prin care s-a aplicat reclamantei, în calitate de beneficiar o corecţie de 5% din valoarea contractului nr. x/16.01.2013, pentru alte motive decât cele care fac obiectul Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/21.01.2016.

În ceea ce priveşte motivarea cu privire la existenţa unui caz bine justificat, vă rugăm să observaţi faptul că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu completările şi modificările ulterioare, este definit cazul bine justificat, după cum urmează: "împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ".

Faţă de prevederile legale anterior invocate, în mod total eronat a apreciat instanţa că această condiţie este îndeplinită pentru faptul că, anterior emiterii Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/21.01.2016 a mai fost emis un astfel de act administrativ, prin care a fost aplicată o corecţie financiară de 5% din valoarea contractului nr. x/16.01.2013.

Astfel, temeiul legal al efectuării controlului cu privire la suspiciunea de neregulă nr. 1994/07.08.2015 îl reprezintă dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora.

În conformitate cu prevederile art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, "(1) Activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare poate fi reluată de aceeaşi sau altă structură de control prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripţie, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influenţează rezultatele acestora. (2) în condiţiile alin. (1) se poate emite un nou proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru eventuale diferenţe necesare până la acoperirea integrală a prejudiciului."

Ca atare, atâta vreme cât legiuitorul a conferit posibilitatea ca, în situaţia în care se impune, activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare poate fi reluată, iar dacă se confirmă suspiciunile se poate emite un nou act administrativ prin care să se dispună o nouă corecţie financiară, în mod total eronat a apreciat instanţa de fond că este îndeplinită această condiţie prevăzută de Legea nr. 554/2004, considerând că există o îndoială asupra legalităţii Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/21.01.2016 .

Referitor la aprecierea instanţei cu privire la îndeplinirea condiţiei existenţei unei pagube iminente, arată că paguba iminentă este definită la art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, după cum urmează: "prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public".

Or, din aspectele reţinute de instanţa de fond, nu rezultă că această condiţie este îndeplinită.

Din dispoziţiile normei legale anterior menţionată, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie inexistentă în cazul de faţă.

În cauză, nu se poate susţine, astfel cum a apreciat instanţa de fond că actul administrativ emis în executarea şi aplicarea legii ar putea aduce un prejudiciu material viitor şi previzibil intimatei-reclamante, atâta timp cât chiar dispoziţiile legale prevăd posibilitatea, şi în unele cazuri chiar obligativitatea emiterii unui act administrativ prin care să se ia măsuri, deci nu poate constitui o pagubă iminentă, în condiţiile prevăzute de lege.

Mai mult decât atât, verificarea legalităţii Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/21.01.2016, urmează a se face pe cale administrativă, prin soluţionarea contestaţiei formulată de intimata-reclamantă şi ulterior, în eventualitatea în care aceasta se consideră neîndreptăţită, pe calea unei acţiuni în anularea actului administrativ.

Or, aprecierea instanţei învestite cu soluţionarea pe fond a cauzei că, punerea în executare a creanţei va duce la lipsirea patrimoniului intimatei-reclamantei de importante resurse economice şi ar antrena blocarea activităţii acesteia, fără a se face trimitere cu privire la dovezile pe care şi-a întemeiat această soluţie, nu duce la îndeplinirea condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente.

Nu în ultimul rând, solicită să se aibă în vedere faptul că, aspectele prezentate de reclamantă şi însuşite de instanţa de fond, cu privire la posibila situaţie în care s-ar putea afla, reprezintă pure ipoteze speculative.

Mai mult decât atât, situaţia prezentă se datorează exclusiv atitudinii culpabile a intimatei-reclamante, care nu a înţeles să respecte prevederile legale în vigoare aplicabile procesului de gestionare a fondurilor europene.

Având în vedere cele prezentate anterior, consideră că actul administrativ reprezentat de Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/21.01.2016, a cărui suspendare este cerută prin prezenta cauză, a fost întocmit cu respectarea prevederilor legale, fapt ce nu justifică soluţia pronunţată prin Sentinţa nr. 147/2016.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 11 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 03 decembrie 2018.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor expuse în întâmpinările intimatei-reclamante, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Controlul judiciar declanşat de intimata-reclamantă are ca obiect suspendarea executării actului administrativ - Notă de Constatare a Neregulilor şi de Stabilire a Corecţiilor Financiare înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu sub nr. x/21.01.2016 până la soluţionarea pe fond a acţiunii în contencios privind anularea actului administrativ.

Instanţa de fond a admis cererea intimatei-reclamante şi a dispus suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare înregistrată la AMPM sub nr. x/21.01.2016 până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anularea actului administrativ.

Soluţia primei instanţe este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

Sub acest aspect, recurentul-pârât critică sentinţa primei instanţe pentru modalitatea în care a fost soluţionată cererea de suspendare a executării Notei de Constatare a Neregulilor şi de Stabilire a Corecţiilor Financiare înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu sub nr. x/21.01.2016, prin prisma îndeplinirii condiţiilor impuse de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Verificând legalitatea hotărârii atacate, Înalta Curte constată că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Recurentul-pârât a arătat că în cauză, nu se poate susţine îndeplinirea condiţiei privind un caz bine justificat motivat de faptul că, în procedura de atribuire pentru care s-a aplicat corecţia financiară, aceasta a mai făcut obiectul unei verificări materializată prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/25.09.2013 prin care s-a aplicat reclamantei, în calitate de beneficiar o corecţie de 5% din valoarea contractului nr. x/16.01.2013, deoarece acea corecţie s-a dispus pentru alte motive decât cele care fac obiectul Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/21.01.2016.

De altfel, atâta vreme cât legiuitorul a conferit posibilitatea ca, în situaţia în care se impune, activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare poate fi reluată, iar dacă se confirmă suspiciunile se poate emite un nou act administrativ prin care să se dispună o nouă corecţie financiară, în mod greşit instanţa de fond a apreciat că ar fi îndeplinită condiţia cazului bine justificat, considerând că există o îndoială asupra legalităţii Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/21.01.2016.

În mod concret, Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice - Direcţia Generală AM POS Mediu a decis să emită Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare cu nr. de înregistrare 4952/21.01.2016, prin care s-a aplicat intimatei-reclamante o corecţie financiară de 25% din valoarea totală a contractului de lucrări reprezentând valoarea de 2.606.859,90 RON.

Prin cererea de chemare în judecată soluţionată de către prima instanţă, reclamanta a formulat critici detaliate cu privire la nelegalitatea actului, referitoare la încălcarea dispoziţiilor legale, precum şi faptul că procedura de achiziţie publică a făcut obiectul a două verificări de legalitate, din care una în cursul anului 2013 de către Direcţia Generală AM POS Mediu materializată în Nota de Constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare înregistrată sub nr. x din data de 25.03.2013, prin care s-a aplicat o corecţie de 5%, motivat de faptul că o parte din personalul nominalizat de ofertantul câştigător nu îndeplineşte cerinţele privind experienţa generală/specifică impuse prin fina de date a achiziţiei, iar cea de-a doua materializată în Nota de Constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare înregistrată sub nr. x din data de 21.01.2016, prin care s-a aplicat o corecţie de 25%, motivat de faptul că autoritatea contractantă a utilizat criterii de selecţie disproporţionate sau care nu sunt nici relevante şi nici proporţionale cu obiectul contractului, precum şi că oferta câştigătoare nu a făcut dovada îndeplinirii unor criterii de calificare.

Aşa fiind, în mod corect a reţinut prima instanţă faptul că intimata-reclamantă a indicat critici pertinente referitoare la actul administrativ atacat şi care creează o îndoială aparent serioasă asupra legalităţii actului contestată, aparenţă de nelegalitate întărită şi de faptul că procedura de achiziţie publică a fost verificată sub aspectul legalităţii de o serie de instituţii publice abilitate.

Cu privire la condiţia pagubei iminente, Înalta Curte, în acord cu instanţa de fond, constată că este întemeiată pe consistenţa sumei reţinute ca fiind datorată cu titlu de corecţie financiară, precum şi în raport de natura activităţii desfăşurate de către intimata-reclamantă, respectiv furnizarea serviciilor de apă şi canalizare pe raza Judeţului Maramureş, fiind evidentă perturbarea activităţii prin faptul obligaţiei executării plăţii debitului stabilit.

În plus, Înalta Curte va avea în vedere dispoziţiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ potrivit cărora: "În ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1)".

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că prin Sentinţa civilă nr. 282 din data de 29 septembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanta SC A. SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe de Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu şi în consecinţă a anulat, în parte, Decizia nr. 17738 din data de 04.03.2016 şi Nota de constatare x/21.01.2016 în sensul diminuării creanţei financiare la 10% din valoarea proiectului.

În aceste circumstanţe, soluţia adoptată de instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa nelegalităţii actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind infirmată prezumţia de legalitate ataşată actului administrativ, până la soluţionarea recursului, astfel că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, cu privire la măsurile dispuse prin actul administrativ supus cenzurii instanţei.

În concluzie, în speţa de faţă, motivele de recurs sunt neîntemeiate.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la pct. anterior, în temeiul art. 14 şi art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene împotriva Sentinţei nr. 147 din 11 mai 2016, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2016, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 decembrie 2018.

GGC - GV