Suspension of administrative financial correction notes: failure to meet cumulative conditions of well-justified case and imminent harm

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Asociaţia A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic Organism Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergentă încheiată la data de 07.12.2016 şi înregistrată sub nr. x/07.12.2016, prin care a fost stabilită o creanţă bugetară în cuantum de 78.012,09 RON, şi de Nota de constatare rectificatoare nr. 881/22.03.2017, ambele executorii conform art. 42 şi 43 din O.U.G. nr. 66/2011.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 2540 din 23 iunie 2017, a admis cererea formulată de reclamantă, dispunând suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x din 07.12.2016, rectificată prin Nota de constatare nr. x/22.03.2017, până la soluţionarea în fond a acţiunii în anularea actului administrativ.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, solicitând, în prealabil, introducerea în cauză a acestei instituţii, în calitate de recurentă, având în vedere că actul atacat a fost emis în virtutea atribuţiilor delegate de către AM POSDRU prin acordul de delegare, acord care a încetat, iar funcţiile delegate au revenit integral ministerului, în raport cu modificările legislative intervenite.

Astfel, a făcut referire la faptul că funcţia de Organism Intermediar pentru Programul operaţional sectorial - dezvoltarea resurselor umane a fost îndeplinită în baza Acordului de delegare de funcţii privind implementarea Programului Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013 încheiat între AM POSDRU şi Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic din cadrul Ministerului Educaţiei Cercetării şi Tineretului (în prezent Ministerul Educaţie Naţionale).

În motivarea căii de atac, a arătat, în esenţă, că în mod greşit prima instanţă a apreciat că sunt întrunite cumulativ condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte existenţa unui caz bine justificat, a susţinut că prima instanţă a reţinut că este îndeplinită această cerinţă fără o analiză proprie a aspectelor de fapt şi de drept relevante, făcând trimitere doar la susţinerile intimatei-reclamante, fără să ţină cont de apărările părţii adverse.

În plus, întreaga motivare a cererii de suspendare priveşte cu preponderenţă aspecte de fond, iar considerentele instanţei echivalează cu prejudecarea fondului.

Referitor la prevenirea unei pagube iminente, de asemenea, a susţinut că în mod greşit prima instanţă a reţinut că este îndeplinită această condiţie, fără să indice, în concret, dovezile pe care se fundamentează respectivele aprecieri.

Potrivit recurentului, condiţia prejudiciului iminent nu este îndeplinită în cauză pentru că nu există un caz bine conturat de nelegalitate evidentă, or, nu se poate corela şi analiza această din urmă condiţie, fiind necesară îndeplinirea acestora cumulativă.

Pe de altă parte, consistenţa sumei stabilite ca debit în titlul de creanţă nu este de natură să susţină îndeplinirea condiţiei privind prevenirea unei pagube iminente, simpla existenţă a unei obligaţii de plată în sarcina Asociaţiei nu poate conduce la concluzia evidenţei perturbării activităţii acesteia.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi pe fond respingerea cererii de suspendare.

4. Apărarea intimatei-reclamante

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă Asociaţia A. a invocat excepţia tardivităţii formulării recursului, iar în subsidiar a cerut respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea hotărârii atacate, fiind legală şi temeinică.

5. Prin răspunsul la întâmpinare, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene a solicitat introducerea în cauză a Ministerului Educaţiei Naţionale - Organismul intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman, în calitate de recurent-pârât, având în vedere prevederile O.U.G. nr. 1/2017 şi H.G. nr. 15/2017, acordul de delegare şi protocolul de predare-primire.

Totodată, a solicitat respingerea excepţiei tardivităţii recursului, acesta fiind formulat cu respectarea termenului prevăzut de lege.

6. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 14 iunie 2018, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, ulterior, procedura de filtrare reglementată de art. 493 din C. proc. civ. nu a mai fost parcursă, acordându-se termen de judecată în şedinţă publică, potrivit încheierii din 18 octombrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

În ceea ce priveşte excepţia tardivităţii recursului, invocată prin întâmpinare, aşa cum s-a reţinut şi prin Raportul asupra admisibilităţii, analizat în şedinţa din 14 iunie 2018, aceasta nu este întemeiată, calea de atac fiind declarată şi motivată cu respectarea termenului legal prevăzut de art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, la data de 10.08.2017 (potrivit plicului aflat la dosar), în raport cu data comunicării sentinţei atacate (04.08.2017, dosar fond).

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma motivelor de casare invocate şi a apărărilor formulate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării efectelor Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare înregistrată sub nr. x/07.12.2016, rectificată prin Nota de constatare rectificatoare nr. 881/22.03.2017, până la soluţionarea în fond a acţiunii în anularea actului administrativ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie dedusă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

Sub acest aspect, prima instanţă a avut în vedere susţinerile reclamantei, referitoare la împrejurarea că nu au fost constatate nereguli pe parcursul perioadei de contractare, implementare şi finalizare a proiectului, deşi au fost efectuate verificări privind conformitatea, legalitatea şi eligibilitatea acestuia, considerând că această împrejurare poate constitui un caz bine justificat dacă există o îndoială serioasă cu privire la motivele pentru care a avut loc o reconsiderare a conformităţii cererilor de rambursare cu dispoziţiile legale, în cadrul cărora au fost solicitate şi validate cheltuieli în baza celor patru contracte de achiziţie încheiate în cauză, la care s-a făcut referire.

Instanţa de control judiciar reţine că susţinerile intimatei-reclamante constituie apărări de fond, aspecte care pot fi cercetate numai în litigiul privind anularea actului administrativ, după administrarea unui probatoriu complet şi adecvat.

Aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Motivele de nelegalitate circumscrise de reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Prin urmare, în cadrul unei cereri de suspendare instanţa nu poate antama fondul dreptului dedus judecăţii, iar susţinerile potrivit cărora argumentele invocate ar crea o îndoială asupra legalităţii actului nu pot fi primite, fiind lipsite de suport real sub aspectul cercetării efectuate şi al îndeplinirii condiţiei referitoare la cazul bine justificat.

Înalta Curte reţine, totodată, că prin Sentinţa nr. 4713 din 5 decembrie 2017, pronunţată în Dosarul nr. x/2017, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea formulată de reclamanta Asociaţia A. privind anularea Deciziei nr. 32 din 16.02.2017 emisă de pârât şi pe cale de consecinţă anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/07.12.2016 prin care a fost stabilită o creanţă bugetară în cuantum de 78.012,09 RON; anularea Notei nr. x/20.01.2017 privind îndreptarea erorii materiale din cuprinsul/aferentă Notei de constatare nr. x/07.12.2016 şi anularea Notei de constatare rectificatoare nr. 881/22.03.2017, ca neîntemeiată.

Totodată, a respins cererea de suspendare, ca rămasă fără obiect, şi cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

Acţiunea intimatei-reclamante, care viza anularea actului administrativ în litigiu, fiind respinsă ca neîntemeiată de prima instanţă, prin sentinţa sus-menţionată, reprezintă implicit o confirmare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ a cărui suspendare se solicită.

Deşi, nefiind irevocabilă, această sentinţă are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuie să fie îndeplinite cumulativ, se reţine că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

Chiar în ipoteza în care s-ar reţine că executarea actului administrativ va avea drept consecinţă diminuarea patrimoniului societăţii intimate, acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, aşa încât diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor textului de lege sus-menţionat.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite calea de atac exercitată, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene şi Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman împotriva Sentinţei nr. 2540 din 23 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, în rejudecare, respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 29 noiembrie 2018.

GGC - GV