Applicability of post-event integrity sanctions under Law 176/2010 to pre-enactment incompatibility periods and the scope of legislative retroactivity

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de Evaluare nr. x din 28.04.2015 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 408/2015 din 1 octombrie 2015, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. şi, în consecinţă, a dispus anularea parţială a Raportului de Evaluare nr. x din 28.04.2015, în ceea ce priveşte reţinerea incidenţei prevederilor art. 25 din Legea nr. 176/2010.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 408/2015 din 1 octombrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând casarea acesteia în ceea ce priveşte nereţinerea incidenţei prevederilor art. 25 din Legea nr. 176/2010, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului s-a arătat că instanţa de fond deşi achiesează la susţinerile Agenţiei Naţionale de Integritate referitoare la neretroactivitatea dispoziţiilor art. 25 din Legea nr. 176/2010, raportat la deciziile Curţii Constituţionale nr. 53/2011, 3/1993 şi 483/2013, reţine totuşi că sancţiunea prevăzută la art. 25 din Legea nr. 176/2010 nu poate fi aplicată în speţa dedusă judecăţii întrucât perioada pentru care s-a reţinut starea de incompatibilitate este anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 iar aceste dispoziţii nu pot aplicate retroactiv.

Susţine recurenta că dispoziţiile Legii nr. 176/2010 nu au fost aplicate retroactiv (actul normativ menţionat reglementând procedura de evaluare a respectării regimului juridic al declarării averilor, incompatibilităţilor şi conflictelor de interese şi fiind de imediată aplicare), incompatibilitatea reţinută în sarcina reclamantei fiind reglementată de Legea nr. 161/2003, act normativ aflat în vigoare la momentul săvârşirii faptei.

În conformitate cu prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare a declaraţiei de avere, a datelor şi a informaţiilor privind averea existentă, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite, existente în perioada exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, precum şi cea de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora. Astfel, activitatea de evaluare s-a efectuat pentru perioada 20.06.2008 (data validării mandatului de consilier local) - prezent.

Referitor la decăderea din dreptul persoanei eliberate sau destituite din funcţie ca urmare a săvârşirii abaterii disciplinare prevăzute de lege sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010, apreciază recurenta că această sancţiune se aplică pentru viitor, după rămânerea definitivă a raportului de evaluare prin care s-a constatat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese.

Faptul că această sancţiune se aplică şi situaţiilor în care starea de incompatibilitate sau conflict de interese a încetat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 nu echivalează cu o aplicare retroactivă a dispoziţiilor art. 25 din lege, retroactivitatea legii priveşte modificarea unei situaţii pentru trecut, iar nu reglementarea diferită a unei situaţii juridice pentru viitor, în acest sens pronunţându-se în mod constant şi Curtea Constituţională.

În continuare, recurenta a expus considerentele reţinute de Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa cu privire la aplicarea art. 25 din Legea 176/2010 şi în considerarea acestei practici, apreciază că în cazul reclamantei sunt pe deplin incidente prevederile din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative.

Totodată, trimiterea la normele prevăzute de art. 90 - 92 din Legea nr. 161/2003 cu excluderea incidenţei art. 25 din Legea nr. 176/2010 este eronată întrucât unele dintre dispoziţii nu mai sunt aplicabile după intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010.

Concluzionează recurenta că evaluarea şi sancţionarea nerespectării regimului juridic al incompatibilităţilor şi conflictelor de interese nu este posibilă decât prin aplicare tuturor dispoziţiilor Legii nr. 176/2010 coroborate cu dispoziţiile Legii nr. 161/2003 şi cu cele ale altor acte normative, inclusiv ale celor care reglementează alte incompatibilităţi sau conflicte de interese.

1.4 Apărările intimatei

Intimata reclamantă A. a formulat întâmpinare, solicitând pe această cale respingerea recursului ca nefondat.

Apreciază intimata că art. 25 din Legea nr. 176/2010 cuprinde reglementari de drept material atâta timp cât se referă la calificarea juridica a stării de incompatibilitate, la sancţiunile şi interdicţiile aplicabile, drept urmare fiind norme de drept material şi nu norme de procedura, aplicarea în timp a acestora este guvernata de principiul neretroactivităţii legii noi potrivit căruia legea noua nu se aplica situaţiilor juridice definitiv constituite, modificate sau stinse, precum şi efectelor juridice produse de asemenea situaţii juridice, dacă au fost definitiv realizate în perioada 2008 - 2009, anterior intrării în vigoare a acestui act normativ .

Astfel starea de incompatibilitate putea produce doar efectele prevăzute de legea în vigoare la data săvârşirii sale, fiind aplicabile strict prev. art. 90 şi 92 din Legea 161/2003, iar nu prevederile introduse printr-un act normativ ulterior.

Un alt aspect deriva din principiul "securităţii juridice" adică cetăţeanul are dreptul de a fi informat în avans asupra consecinţelor actelor pe care le efectuează, astfel încât sa poată acţiona preventiv.

Acest principiu a fost consacrat pe cale jurisprudenţială la nivel european, astfel încât potrivit principiului comunitar al certitudinii juridice şi conform jurisprudenţei CEDO, o soluţie dispusă printr-o lege sau prin alt act normativ trebuie implementată cu o claritate şi o coerenta rezonabila pentru a evita pe cât posibil insecuritatea juridica şi incertitudinea pentru subiecţii de drept.

Dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 176/2010, invocate în raportul de evaluare, care stabilesc sancţiunile şi interdicţiile împotriva persoanei faţă de care s-a stabilit starea de incompatibilitate, nu sunt aplicabile în speţă, nefiind în vigoare în perioada pentru care s-a reţinut incompatibilitatea.

Deoarece starea de incompatibilitate constatată prin raportul de evaluare întocmit de A.N.I. vizează raporturi juridice născute şi consumate exclusiv în perioada 2008 - 2009 2009, eventuale sancţiuni şi interdicţii pe care le-ar fi atras erau reglementate de art. 49 din Legea nr. 144/2007, aşa cum aceasta era în vigoare în perioada eventualei stări de incompatibilitate (25 mai 2009 - 14 octombrie 2009), deoarece art. 25 din Legea nr. 176/2010 nu poate reglementa retroactiv.

Având în vedere că starea de incompatibilitate a fost constată abia prin raportul de evaluare din 2015, A.N.I. nu a ţinut seama de faptul că prevederile art. 49 din Legea nr. 144/2007 îşi încetaseră efectele juridice la 45 de zile de la publicarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 415/2010 .

În opinia recurentei, în condiţiile în care Legea nr. 144/2007 şi-a încetat efectele juridice, prin admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, anterior declanşării investigaţiei de care A.N.I., iar dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 176/2010 nu erau aplicabile situaţiei juridice şi efectelor acesteia definitiv realizate anterior intrării în vigoare a acestui act normativ, se poate reţine că raportul de evaluare din 28.04.2015 întocmit de A.N.I., este nelegal, întrucât se bazează pe încălcarea principiului neretroactivităţii legii consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României.

Acest principiu constituie o garanţie fundamentală a drepturilor constituţionale de natură să asigure securitatea juridică şi încredere a cetăţenilor în sistemul de drept, iar respectarea acestuia impune ca dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 176/2010 să fie aplicate doar situaţiilor juridice născute, modificate sau stinse după intrarea în vigoare a acestora, situaţiilor juridice în curs de constituire, modificare sau stingere, precum şi efectelor juridice ale situaţiilor juridice anterior născute, modificate sau stinse.

2. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză:

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat.

2.1 Argumentele de fapt şi de drept relevante:

Din lecturarea criticilor subsumate recursului declarat, se observă că problema de drept ce suscită dezbatere în prezenta cauză, este aceea referitoare la aplicarea prevederilor art. 25 din Legea 176/2010.

Potrivit acestui text de lege:

"(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective. în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni. (2) Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. în cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate. (3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcţie ori, după caz, constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective. (4) Prin derogare de la dispoziţiile speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancţiunile disciplinare care pot fi aplicate ca urmare a săvârşirii unor abateri dintre cele cuprinse în prezenta lege nu pot consta în mustrare sau avertisment."

Aceste dispoziţii legale au fost interpretate de Curtea Constituţională a României, care în Decizia nr. 418/2014, prin care a statuat că "prevederile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 instituie sancţiunea decăderii din dreptul persoanei eliberate sau destituite din funcţie ca urmare a săvârşirii abaterii disciplinare prevăzute de lege sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate ..."

În aceeaşi decizie, instanţa constituţională a menţionat că: "pentru a integra prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua în litera şi spiritul Legii nr. 176/2010, astfel încât acestea să corespundă voinţei reale avute de legiuitor la momentul adoptării lor, conţinutul acestora trebuie interpretat în sensul că odată constatată definitiv existenţa unei stări de incompatibilitate sau conflict de interese, persoana în sarcina căreia această stare a fost stabilită decade din dreptul de a mai ocupa orice altă funcţie eligibilă, prevăzută de art. 1 din lege, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. Curtea menţionează că, în litera şi spiritul legii, poate subzista doar interpretarea potrivit căreia o persoană care a ocupat, spre exemplu, funcţia de consilier local sau judeţean şi cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau încălcarea regimului privind conflictul de interese nu mai poate ocupa, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, nicio altă funcţie eligibilă (spre exemplu, senator, deputat, primar, consilier local etc.)."

Ca atare, textul de lege în discuţie nu instituie norme de drept material în baza cărora să se definească starea de incompatibilitate sau conflictul de interese, ci stabileşte doar sancţiunea aplicabilă odată constatată definitiv existenţa unei atari abateri de integritate.

Fiind o sancţiune administrativă, aceasta urmează regula în vigoare momentului aplicării ei, respectiv data rămânerii definitive a raportului de evaluare, aşa cum prevede legiuitorul chiar în cuprinsul normei criticate.

Această constatare nu se opune considerentelor Curţii Constituţionale din Decizia nr. 483/2013 citată de prima instanţă în hotărârea recurată. Astfel s-a reţinut în acea decizie că " nu poate reţine încălcarea principiului neretroactivităţii legii, înscris la art. 15 alin. (2) din Constituţie, întrucât acestea nu produc efecte pentru trecut, ci doar pentru viitor, urmând a-şi găsi aplicare de la data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010.

Or, menţionarea în raportul de evaluare a prevederilor art. 25 din Legea 176/2010 nu poate conduce la anularea, chiar parţială a acestuia, de vreme ce sancţiunea urmează a fi aplicată doar la momentul rămânerii definitive a acestui raport, iar la acea dată este evident că norma în discuţie se afla în realitatea juridică, deci nu se pune problema aplicării retroactive a unui text de lege la situaţii ce nu erau născute la momentul intrării ei în vigoare.

Este evident că nu pot fi aplicate norme de drept material referitoare la existenţa stării de incompatibilitate sau conflict de interese la fapte săvârşite anterior intrării în vigoare a textelor de lege ce sancţionează astfel de abateri de integritate, întrucât partea nu este în măsură să-şi adapteze comportamentul la consecinţe juridice în vigoare.

Însă, Legea nr. 176/2010 reprezintă o reglementare de procedură, referitoare la competenţele A.N.I. şi procedura de evaluare a situaţiilor de incompatibilitate şi conflict de interese, iar prevederile art. 25 instituie reguli specifice referitoare la ocuparea funcţiilor eligibile. Astfel, interdicţia de a mai ocupa aceeaşi funcţie eligibilă pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului reprezintă o sancţiune cu natură juridică distinctă, însăşi Curtea Constituţională statuând că reglementarea supusă controlului de constituţionalitate se integrează scopului legii asigurarea integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale şi nu contravine normelor constituţionale privind dreptul de a fi ales şi restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.

Această interpretare este conformă celor statuate de Curtea Constituţională în Decizia nr. 330 din 27 noiembrie 2001, publicată în M. Of. nr. 59/28.01.2002:

"o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să reglementeze modul de acţiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare."

În aceste condiţii, nu poate fi validată concluzia instanţei de fond, în sensul că art. 25 instituie norme cu caracter material ce nu pot fi aplicabile faptelor anterioare intrării în vigoare.

Ca atare, excepţia nulităţii absolute a raportului de evaluare, întrucât a fost întocmit în baza unei legi care nu era în vigoare la data faptelor reprezintă o afirmaţie care nu-şi găseşte corespondent în realitatea documentelor prezentului dosar.

În acest sens, Înalta Curte a constatat că întreaga procedură de evaluare s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate de Legea nr. 176/2010, însă din punctul de vedere al dreptului material, faptele au fost analizate şi încadrate juridic în prevederile art. prev. art. 90 şi 92 din lege din Legea nr. 161/2003, în vigoare pe întreaga perioadă supusă evaluării 2008 - 2009.

Totodată, nu pot fi primite susţinerile intimatei, care a afirmat că prevederile art. 25 sunt norme de drept material, deoarece instituie o sancţiune cu caracter penal, deoarece sunt infirmate de Decizia Curţii Constituţionale nr. 483/2013, potrivit căreia: "În aceste condiţii, Curtea reţine că interdicţia de a mai exercita, timp de 3 ani, o funcţie sau o demnitate publică, cu excepţia celor electorale, este o sancţiune cu natură juridică distinctă de pedeapsa complementară constând în interdicţia temporară a exercitării unor drepturi, în speţă drepturi electorale. Legea nr. 176/2010 vizează asigurarea integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, domeniu ce nu poate fi supus prin analogie regimului juridic specific dreptului penal şi sancţiunilor penale. Pe cale de consecinţă, Curtea constată că reglementarea supusă controlului de constituţionalitate se integrează scopului legii şi nu contravine normelor constituţionale privind dreptul de a fi ales şi restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Limitele prevăzute de art. 37 din Constituţie cu privire la exercitarea dreptului de a fi ales se referă la vârsta minimă a prezumtivului candidat, la capacitatea acestuia de a-şi exercita dreptul de vot în condiţiile art. 36 din Constituţie, la condiţiile prevăzute de art. 16 alin. (3) din aceasta cu privire la ocuparea funcţiilor şi demnităţilor publice, civile sau militare, în condiţiile legii, de către persoane care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară, precum şi la categoriile de persoane prevăzute la art. 40 alin. (3), care nu pot face parte din partide politice (judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică)."

Nici argumentul potrivit cu care Legea nr. 144/2007 şi-a încetat efectele juridice, prin admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, anterior declanşării investigaţiei de care A.N.I., iar dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 176/2010 nu erau aplicabile situaţiei juridice şi efectelor acesteia definitiv realizate anterior intrării în vigoare a acestui act normativ, nu este apt să formeze convingerea instanţei de control judiciar că raportul de evaluare din 28.04.2015 întocmit de A.N.I., este nelegal, aşa cum a susţinut intimata.

Este de principiu că nulitatea sau nelegalitatea unui act administrativ se raportează la elemente intrinseci şi concomitente acestuia, iar nu la elemente ce intervin ulterior întocmirii şi care ţin de punerea lui în executare.

2.2 Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs:

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va dispune admiterea recursului declarat de pârâtă, cu consecinţa casării hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea în tot a acţiunii formulate de reclamanta A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei civile nr. 408 din 1 octombrie 2015 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând cauza, respinge în tot acţiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 mai 2019.

GGC - ED