Proportionality of permanent withdrawal of special regime document distribution rights as a contraventional sanction for SUMAL reporting delays under EU Timber Regulation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea, în parte,a art. 7 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 470/2014, respectiv a textului "retragerea acordului de distribuire şi utilizare a documentelor cu regim special, fără posibilitatea eliberării unui nou acord", care reprezintă o măsură complementară a sancţiunii amenzii.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 69 din 23 iunie 2016, a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamantă, dispunând anularea tezei finale a dispoziţiilor art. 7 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 470/2014 cu privire la "fără posibilitatea eliberării unui nou acord".

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Guvernul României, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul a reluat situaţia de fapt, susţinând, în esenţă, că retragerea acordului de distribuire şi utilizare a documentelor cu regim special, fără posibilitatea eliberării unui nou acord, are ca efect suspendarea dreptului de a transporta materiale lemnoase, sancţiune stabilită la art. 7 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 470/2014 care a transpus prevederea de la art. 19 alin. (2) lit. c) din Regulamentul Uniunii Europene nr. 995/2010.

Totodată, a arătat că, în raport cu vechea reglementare (H.G. nr. 996/2008), unde neraportarea în SUMAL - sistem care permite urmărirea trasabilităţii lemnului şi stabilirea provenienţei lui:legală sau ilegală - era sancţionată doar cu amendă, prin sancţionarea suplimentară, respectiv de retragere a acordului de distribuire şi utilizare a documentelor cu regim special, s-a avut în vedere eliminarea operatorilor economici care persistă în încălcarea prevederilor legale.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, aceleiaşi instanţe.

2. Apărarea intimatei-reclamante

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă SC A. SRL a solicitat respingerea recursului şi menţinerea hotărârii atacate, fiind temeinică şi legală.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor formulate de intimată şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea, în parte, a art. 7 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 470/2014, respectiv a textului "retragerea acordului de distribuire şi utilizare a documentelor cu regim special, fără posibilitatea eliberării unui nou acord", care reprezintă o măsură complementară a sancţiunii amenzii.

Curtea de Apel Bacău a admis, în parte, acţiunea formulată, dispunând anularea tezei finale a textului de lege în discuţie, respective cu privire la "fără posibilitatea eliberării unui nou acord".

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

Hotărârea Guvernului nr. 470/2014, prin care s-au aprobat Normele referitoare la provenienţa, circulaţia şi comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spaţiilor de depozitare a materialelor lemnoase şi al instalaţiilor de prelucrat lemn rotund, precum şi unele măsuri de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligaţiilor ce revin operatorilor care introduc pe piaţă lemn şi produse din lemn a prevăzut la art. 7 alin. (1) lit. a) că neutilizarea SUMAL sau transmiterea cu întârziere mai mare de 45 de zile de la data la care trebuia să se facă raportarea lunară de către profesionişti, din culpa acestora, a datelor în SUMAL, cu amendă de la 10.000 RON la 20.000 RON şi cu retragerea acordului de distribuire şi utilizare a documentelor cu regim special, fără posibilitatea eliberării unui nou acord.

În cauză, intimata-reclamantă a fost sancţionată pentru raportarea cu o întârziere mai mare de 45 de zile în Sistemul informaţional integrat de urmărire a materialelor lemnoase SUMAL, aceasta contestând, în parte, textul care a stat la baza sancţiunii.

Obligativitatea utilizării Sistemului SUMAL a fost prevăzută de actul normativ atacat, la art. 2 alin. (4), iar condiţiile şi procedura de emitere, suspendare sau retragere a acordului de distribuire şi utilizare a formularelor documentelor cu regim special au fost aprobate prin Ordinul ministrului delegat pentru Ape, Păduri şi Piscicultură nr. 836 din 7 octombrie 2014.

Se reţine, totodată, că H.G. nr. 470/2014 a stabilit măsuri de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligaţiilor ce revin operatorilor care introduc pe piaţă lemn şi produse din lemn.

În art. 19 din Regulamentul Uniunii Europene nr. 995/2010 se prevede: "(1) Statele membre stabilesc regimul sancţiunilor care se aplică în cazul încălcării dispoziţiilor prezentului regulament şi iau toate măsurile necesare asigurării punerii în aplicare a acestora.

(2) Sancţiunile prevăzute trebuie să fie eficiente, proporţionale şi disuasive şi pot include, printre altele:

(a) amenzi proporţionale cu daunele ecologice produse, cu valoarea lemnului sau a produselor din lemn în cauză şi cu pierderile fiscale şi prejudiciul economic cauzate de încălcare, calculând nivelul sancţiunilor astfel încât să se asigure că acestea privează persoanele responsabile de avantajele economice obţinute ca urmare a încălcărilor grave comise de acestea, fără a aduce atingere dreptului legitim la exercitarea unei profesii, şi majorând progresiv amenzile pentru încălcările grave şi repetate;

(b) confiscarea lemnului şi a produselor din lemn în cauză;

(c) suspendarea imediată a autorizaţiei de funcţionare."

Instanţa de control judiciar constată că nu poate primi criticile recurentului care, în esenţă, sunt centrate pe faptul că retragerea acordului de distribuire şi utilizare a documentelor cu regim special, fără posibilitatea eliberării unui nou acord, are ca efect suspendarea dreptului de a transporta materiale lemnoase, iar sancţionarea suplimentară instituită prin H.G. nr. 470/2014 a avut în vedere eliminarea operatorilor economici care persistă în încălcarea prevederilor legale, respectându-se prevederile Regulamentului Uniunii Europene nr. 995/2010.

Contrar susţinerilor recurentei, retragerea acordului nu înseamnă suspendarea dreptului de a transporta materiale lemnoase prevăzută de normele europene, astfel, cele două sancţiuni nu pot fi echivalente, suspendarea este o măsură provizorie, în timp ce retragerea este una definitivă.

De asemenea, în raport cu susţinerile recurentului, în sensul că textul de lege contestat are în vedere operatorii economici care persistă în încălcarea prevederilor legale, se apreciază, faţă de vechea reglementare în care respectiva contravenţie era sancţionată doar cu amendă, că sancţiunea instituită prin actul normativ în vigoare, care prevede în plus şi măsura retragerii acordului de distribuire şi utilizare a documentelor cu regim special, fără posibilitatea eliberării unui nou acord, se aplică de la prima faptă contravenţională constatată, ceea ce confirmă caracterul disproporţionat al sancţiunii.

Or, principiul proporţionalităţii, unul dintre principiile fundamentale ale dreptului comunitar, consacrat pentru prima dată în jurisprudenţa comunitară în Cauza C-8/55 Federation Charbonniere de Belgique vs High Authority, reprezintă o măsură de siguranţă împotriva folosirii excesive a puterii legislative şi administrative a statului.

Prin decizia dată în cauza C-331/88, R vs. Minister of Agriculture, Fisheriesand Food ex parte Fedesa, Curtea Europeană de Justiţie a statuat următoarele: "Curtea a reţinut în mod constant că principiul proporţionalităţii este unul dintre principiile generale ale legii Comunităţii. În virtutea acestui principiu, legalitatea instituirii unei prohibiţii asupra desfăşurării unei anume activităţi economice este supusă condiţiei ca măsurile de prohibiţie să fie corespunzătoare şi necesare obiectivului public protejat de legislaţia în speţă; acolo unde există posibilitatea de a alege între mai multe măsuri considerate corespunzătoare, trebuie să se apeleze la cea mai puţin oneroasă, iar dezavantajele nu trebuie să fie disproporţionate cu scopul urmărit"

Totodată, "în acord cu principiul proporţionalităţi, un Stat Membru trebuie să angajeze acele mijloace care, permiţându-i să îşi atingă obiectivele propuse, aduc cel mai puţin atingere scopurilor şi principiilor susţinute de legislaţia comunitară" (Cauza C 286/94 Garage Molenheide BVBA v. Belgian State).

Importanţa principiului proporţionalităţii cu privire la sancţiunile ce pot fi instituite de statele membre în diverse domenii a fost subliniată în C-210/91 Comisia Europeană vs. Grecia:

"Măsurile administrative şi penalităţile nu trebuie să treacă dincolo de ce este strict necesar, în aşa fel încât procedurile de control să nu îngrădească libertăţile pe care le cere Tratatul şi nu trebuie să fie însoţite de o penalitate disproporţionată cu gravitatea încălcării, încât să devină un obstacol în exercitarea acelei libertăţi.".

Se reţine astfel că sancţiunile impuse profesionistului sunt sancţiuni graduale, fiind stabilite prin raportare la gravitatea faptei ilicite, aşadar măsura aplicată intimatului, de retragere a acordului de distribuire şi utilizare a documentelor cu regim special, fără posibilitatea eliberării unui nou acord, deşi nu se regăseşte printre sancţiunile prevăzute de norma comunitară (sancţiunile propuse având caracter exemplificativ), reprezintă cea mai severă sancţiune dintre cele impuse pentru contravenţia reţinută,imposibilitatea obţinerii unui alt acord plasând măsura dispusă sub incidenţa interdicţiei prevăzute de Regulament, referitoare la dreptul legitim la exercitarea unei profesii.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României împotriva Sentinţei nr. 69 din 23 iunie 2016 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 mai 2019.

GGC - GV