Suspension of administrative act: strict interpretation of "well-justified case" and "imminent harm" requirements under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea adresată Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 12.08.2015 şi înregistrată sub nr. x/2015, reclamantul Cabinet Individual de Psihologie A. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Transporturilor şi a solicitat suspendarea Notificării nr. x din 07.07.2015, emisă de Ministerul Transporturilor - Serviciul Medical, privind aplicarea sancţiunii de retragere a Certificatului de agreare până la finalizarea pe fond a contestaţiei formulată în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 212 din 16 noiembrie 2015 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a admis acţiunea având ca obiect "suspendare executare act administrativ", formulată de reclamantul Cabinet Individual de Psihologie A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, cu sediul în Bucureşti şi s-a dispus suspendarea executării Notificării nr. x din 7.07.2015 emisă de Ministerul Transporturilor - Serviciul Medical până la soluţionarea pe fond a contestaţiei formulată împotriva acestui act administrativ.

3. Recursul

Împotriva acestei încheieri pârâtul Ministerul Transporturilor a formulat recurs, criticând soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală.

S-a solicitat admiterea recursului, desfiinţarea sentinţei atacate, cu consecinţa admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată.

S-a apreciat de către recurent că hotărârea instanţei de fond nu este motivată în fapt şi în drept, cuprinde motive străine de natura cauzei şi a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente în prezenta cauză.

În contextul prezentării situaţiei de fapt a cauzei s-a concluzionat că nu sunt îndeplinite condiţiile legale pentru suspendarea actului administrativ atacat, întrucât nu suntem în prezenţa unui caz bine justificat şi nici nu rezultă din actele existente la dosar pericolul producerii unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea actului administrativ.

Astfel, s-a arătat că instanţa de fond a omis a face referire la actele cu privire la care a pronunţat hotărârea sa şi care au format obiectul cercetării judecătoreşti şi a preferat să le denumească generic, certificatul sau nota fără a le identifica.

S-a arătat că nu are relevanţă împrejurarea că abaterile săvârşite nu au fost trecute nici în notificarea privind retragerea certificatului nici în Nota nr. x/16.06.2015, deoarece nota a fost întocmită în temeiul unui Proces Verbal de Control, pe baza constatărilor echipei de control.

S-a apreciat că, fără a arăta deloc raţiunile pentru care a constatat nelegalitatea Notei nr. x/16.06.2015, prima instanţă a reţinut şi motivarea ambigua a actului administrativ a cărui suspendare se solicită, respectiv forma acestuia, în aceste circumstanţe fiind evident faptul că instanţa de fond a reţinut motive şi străine de natura cauzei.

În ceea ce priveşte a doua condiţie expres prevăzută de lege, s-a arătat că instanţa de fond a reţinut o afirmaţie nedovedită, respectiv că activitatea ar fi singura sursă de venit.

Pentru toate aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului.

4. Apărările intimatei

Prin întâmpinarea depusă la dosar la filele x de intimatul-reclamant s-a solicitat respingerea recursului ca tardiv formulat, iar în subsidiar ca vădit nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond, ca legală şi temeinică.

Cu privire la tardivitatea recursului se precizează că data primirii comunicării de către recurent este 23 decembrie 2015 iar recursul este formulat la data de 31 decembrie 2015, cu mult peste termenul de 5 zile prevăzut de lege.

Pe cererea de suspendare, s-a arătat că în mod corect prima instanţă a constatat îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, considerând că acesta nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă, ceea ce ar prejudeca fondul cauzei.

Au fost prezentate ca elemente care constitui caz bine justificat emiterea procesului-verbal fără număr sau date de identificare, aplicarea sancţiunii după o perioadă de o lună de la verificarea efectuată, precum şi caracterul tendenţios al deficienţelor constatate, respectiv neafişarea certificatului de agreare, absenţa dovezilor de deţinere în proprietate a aparaturii, neîndeplinirea obligaţiei de comunicare a încetării unui contract individual de muncă a unui psiholog, nepunerea la dispoziţia comisiei a documentului "extras tip regis", împrejurarea că registrul unic de evidenţă a examinărilor este incomplet, neîndeplinirea obligaţiei comunicării avizului psihologic către angajatori, lipsa antetului cabinetului de pe caietele psihologice, împrejurarea că o serie de avize psihologice au fost eliberate de alt medic decât cel care a făcut examinarea, necomunicarea obţinerii titlului de specialist în psihologia transportului.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, s-a arătat că s-a depus la dosar copie de pe contractul de credit ipotecar, contract de credit de consum şi de vânzare - cumpărare imobil. Totodată s-a arătat că s-au depus chitanţe de pe tarifele practicate.

S-a arătat că suspendarea activităţii ii aduce reclamantului şi atingere asupra imaginii şi prestigiului profesional.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 9 octombrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 4 decembrie 2017 s-a anulat recursul declarat de Ministerul Transporturilor împotriva Sentinţei nr. 212 din 16 noiembrie 2015 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Prin Decizia nr. 2231 din data de 29 mai 2018 s-a admis contestaţia în anulare formulată de recurentul Ministerul Transporturilor împotriva încheierii din Camera de Consiliu din data de 4 decembrie 2017 şi s-a dispus reluarea procedurii de comunicare a raportului asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin rezoluţia din data de 10.10.2018, ca urmare a modificării Legii contenciosului administrativ prin Legea nr. 212/2018 s-a acordat termen în cauză la data de 13.11.2018.

6. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Referitor la excepţia tardivităţii recursului invocată prin întâmpinare se constată caracterul nefondat al acesteia, în condiţiile în care sentinţa a fost comunicată la data de 22.12.2015 şi motivele de recurs au fost depuse prin poştă la data de 28.12.2015, în termenul prevăzut de art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatei-reclamante la motivele de recurs şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele în continuare arătate.

În prealabil, se constată că, deşi recurentul nu a încadrat motivele de recurs în cazurile de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., instanţa de recurs, constată că acestea, prin dezvoltarea lor, vizează punctele 6 şi 8 din art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

6.1 Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, reclamantul a solicitat suspendarea Notificării nr. x din 07.07.2015, emisă de Ministerul Transporturilor - Serviciul Medical, prin care i s-a adus la cunoştinţă că, prin Nota nr. x din 16.06.2015, aprobată de conducerea ministerului a fost dispusă aplicarea sancţiunii de retragere a Certificatului de agreare pentru examinări psihologice pe siguranţa transporturilor nr. 314/26.05.2014, pe o perioadă de 4 ani, în baza art. 5 lit. a) şi lit. f) coroborat cu art. 4 lit. b) şi lit. c), art. 3 lit. a) şi lit. b) şi art. 2 lit. c) din Anexa nr. 1 a OMT nr. 1263/2013 pentru aprobarea Normelor privind procedura de aplicare a sancţiunilor administrative de suspendare sau retragere a certificatului de agreare, în cazul constatării nerespectării criteriilor şi condiţiilor privind acordarea acestuia, raportat la art. 6 lit. a), lit. c), lit. g), lit. i), lit. l) şi lit. m) din Anexa nr. 1 a OMT nr. 1263/2013 pentru aprobarea Normelor privind procedura de agreare a unităţilor medicale şi psihologice, în vederea examinării personalului din transportul cu atribuţii în siguranţa transporturilor.

În drept, conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situaţia de fapt şi susţinerile părţilor, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri.

Astfel, nu se poate reţine incidenţa acestui motiv de nelegalitate.

Însă în ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este întemeiat.

Cu privire la prima condiţie legală - existenţa unui caz bine justificat - se reţine că în cauză nu a fost probată existenţa unei "îndoieli serioase în privinţa legalităţii actului administrativ".

Prima instanţă a arătat că această condiţie este îndeplinită în raport de nemotivarea actului administrativ. Contrar celor susţinute în sentinţa atacată, Înalta Curte reţine că aspectele constatate de echipa de control care au determinat adoptarea acestei măsuri au fost identificate cu ocazia verificării desfăşurate la sediul punctului de lucru pentru îndeplinirea procedurii de avizare, a exactităţii documentelor transmise în dosarul de avizare nr. x/07.04.2015 cu situaţia din teren cât şi pentru menţinerea condiţiilor de agreare (resurse umane, spaţiu, program de lucru, aparatură, probe şi instrumente informatizate, necesare efectuării examinărilor psihologice), obligatorii pe toată durata valabilităţii Certificatului de agreare, conform OMT nr. 1262/2013, Anexa nr. 1, art. 6 coroborat cu art. 3.

Totodată se reţine că verificarea unităţii şi constatările făcute s-au consemnat în Procesul Verbal de verificare a menţinerii condiţiilor care au stat la baza agreării din data de 26.05.2015, pentru acordarea vizei anuale, care reprezintă în fapt un formular standard, semnat de reprezentantul unităţii, cu obiecţiuni.

În urma acestor constatări, Comisia de verificare în vederea avizării anuale a propus sancţionarea unităţii cu retragerea Certificatului de agreare, pe o perioadă de 4 ani, prin Nota nr. x/16.06.1015, aprobată de conducerea ministerului, unitatea fiind notificată de aplicarea sancţiunii prin Adresa nr. x/07.07.2015, comunicată prin poştă, ulterior fiind comunicată şi o copie a procesului-verbal.

Pentru ca acest motiv să stea la baza suspendării actului administrativ este necesar a se reţine o nemotivare totală, astfel că din cuprinsul său judecătorul, dar şi partea vătămată, să fie în imposibilitate de a analiza şi decela raţionamentul autorităţii emitente. Trebuie totuşi subliniat că, legalitatea unui act administrativ din punctul de vedere al motivelor care au stat la baza emiterii sale, poate fi apreciată şi prin existenţa unor acte/fapte anterioare cunoscute de parte şi care conduc în mod necesar la adoptarea în cazul de faţă a soluţiei de anulare a certificatului de agreare

Astfel, anterior comunicării către intimata-reclamantă a adresei prin care era încunoştinţată de anularea certificatului, a fost emise procesul-verbal de constatare, în prezenta reprezentantului unităţii în care au fost menţionate toate deficienţele constatate, de unde rezultă că societatea are cunoştinţă despre fapta imputată.

Mai mult, din conţinutul actului administrativ a cărui anulare se cere în prezenta cauză s-au indicat textele legale încălcate de societate, care conduc la concluzia legalităţii actului din punctul de vedere al îndeplinirii cerinţelor motivării.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Din această perspectivă, aspectele indicate de reclamantă prin întâmpinare cu privire la emiterea procesului-verbal fără număr sau date de identificare, aplicarea sancţiunii după o perioadă de o lună de la verificarea efectuată, precum şi caracterul tendenţios al deficienţelor constatate, respectiv neafişarea certificatului de agreare, absenţa dovezilor de deţinere în proprietate a aparaturii, neîndeplinirea obligaţiei de comunicare a încetării unui contract individual de muncă a unui psiholog, nepunerea la dispoziţia comisiei a documentului "extras tip regis", împrejurarea că registrul unic de evidentă a examinărilor este incomplet, neîndeplinirea obligaţiei comunicării avizului psihologic către angajatori, lipsa antetului cabinetului de pe caietele psihologice, împrejurarea că o serie de avize psihologice au fost eliberate de alt medic decât cel care a făcut examinarea, necomunicarea obţinerii titlului de specialist în psihologia transportului, depăşeşte limitele unei acţiuni întemeiate pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, constată Înalta Curte că nici reclamanta şi nici instanţa fondului nu au arătat în concret în ce măsura este întrunită în speţă, instanţa de recurs neputând îmbrăţişa ideea că un cabinet de psihologie nu ar putea funcţiona în lipsa unei certificări emise de Ministerul Transporturilor, neprezentând relevanţă, în raport de definiţia cuprinsă la art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ponderea pe care o are acest tip de examinări în activitatea cabinetului.

6.2 Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În conformitate cu prevederile art. 496 teza a II-a C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi rejudecând, va respinge cererea de suspendare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia tardivităţii recursului.

Admite recursul declarat de Ministerul Transporturilor împotriva Sentinţei nr. 212 din 16 noiembrie 2015 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi rejudecând, respinge cererea de suspendare.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 noiembrie 2018.

GGC - GV