Challenge to administrative inspection report: lack of binding legal effect precludes admissibility under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, anularea Deciziei MADR de invalidare a certificatului de conformitate eliberat reclamantei de organismul de inspecţie B. pentru anul 2014, decizie transmisă Direcţiilor Agricole Judeţene cu adresa nr. x din 15.01.2015, precum şi obligarea pârâtului să-i recunoască validitatea certificatului eliberat pentru anul 2014.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 17 din 21 ianuarie 2016, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a luat act de renunţarea pârâtului Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la cererea de introducere în cauză a Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură şi la cererea de chemare în garanţie a SC C. SRL.

A respins cererea formulată de reclamanta A., ca inadmisibilă.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 374 din 16 decembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A., solicitând casarea acesteia şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond sau reţinerea cauzei spre rejudecare, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 488 pct. 6, 5 şi 8 C. proc. civ.

În susţinerea recursului se invocă, în esenţă, următoarele critici de nelegalitate:

(i) instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra unei probe hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, respectiv nu a avut în vedere răspunsul intimatului-pârât la plângerea prealabilă, înregistrat sub nr. x din 24.02.2015, înscris existent la dosarul de fond. Prin acest răspuns, intimatul-pârât recunoaşte implicit faptul că există o decizie de invalidare a certificatului de conformitate, adoptată printr-un act administrativ, astfel cum este acesta definit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fără însă a-l indica în concret şi fără a-l comunica;

(ii) instanţa de fond era obligată, în temeiul art. 211, art. 224, art. 237 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ., precum şi în temeiul principiului rolului său activ, să stăruie pentru aflarea adevărului cu privire la obiectul dedus judecăţii, respectiv să dispună depunerea la dosarul cauzei, de către pârât, a actului administrativ prin care s-a invalidat certificatul. În speţă, obiectul anulării nu l-a reprezentat adresa nr. x din 15.01.2015, ci decizia MADR de invalidare a certificatului de conformitate, decizie ce nu a fost depusă la dosar de către intimatul-pârât;

(iii) instanţa de fond s-a pronunţat pe un alt obiect decât cel al cererii de chemare în judecată, reţinând ca recurenta-reclamantă ar fi solicitat anularea adresei nr. x din 15.01.2015, deşi acesta solicitase anularea deciziei comunicată cu adresa nr. x din 15.01.2015. Ulterior pronunţării soluţiei de către prima instanţă, recurentul-reclamant s-a adresat societăţii C. SRL cu solicitarea de a-i fi comunicată o copie a Notei de control nr. x din 16.12.2014, la care face referire adresa nr. x din 15.01.2015, presupunând că acesta este actul administrativ prin care s-au adoptat măsurile de invalidare. Această Notă de control nu a fost comunicată nici recurentei-reclamante, astfel încât, la data promovării cererii de chemare în judecată, recurenta-reclamantă nu a avut posibilitatea de a se referi în mod expres la această Notă de control.

De altfel, Nota de control are caracter de document confidenţial conform anexei la Ordinul MADR nr. 5/2015 Secţiunea a III-a art. 22 alin. (11). Prin raportare la acelaşi ordin, răspunsul la plângerea prealabilă nu a fost elaborat de structura care a avut calitatea de emitentă a actului administrativ. Astfel, actul administrativ cu nr. x din 16.12.2014, prin care a fost invalidat certificatul de conformitate (după cum se precizează în adresa nr. x din 15.01.2015) a fost trimis de către Direcţia Generală Control Antifraudă şi Inspecţii, iar răspunsul la plângerea prealabilă a fost elaborat de Direcţia Generală Politici Publice şi Strategii.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a invocat excepţia inadmisibilităţii recursului, motivat de nerespectarea cerinţelor de formă ale cererii de recurs.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că actul atacat nu poate fi calificat drept act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece, deşi este emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, nu produce prin sine însuşi efecte juridice, în sensul de a da naştere, de a modifica ori de a stinge raporturi juridice. Actul a fost adresat Direcţiilor de Agricultură Judeţene din subordinea MADR, în scopul informării operatorilor în agricultura ecologică, care au beneficiat de serviciile de inspecţie şi certificare ale organismului D. - Sucursala Iernut, în intervalul 01.01 - 28.11.2014 asupra aspectelor de nelegalitate care afectează certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite după 24.07.2014 şi care poartă ştampila C. SRL. Deci, actul este unul de informare, în cuprinsul căruia nu se face nicio referire la înlăturarea pe viitor a efectelor actelor de certificare emise, ci doar la aspectele de nelegalitate care le afectează, fără a se dispune revocarea lor.

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nu a emis vreun act de revocare a certificatului iar în adresa nr. x din 15.01.2015 nu a dispus o atare revocare ori o altă măsură de înlăturare a efectelor juridice produse de certificatul de conformitate.

În mod corect instanţa de fond s-a pronunţat şi cu privire la solicitarea reclamantei privind validitatea certificatului de conformitate eliberat pentru anul 2014, apreciind că şi această solicitare este inadmisibilă, pe de o parte întrucât se află în strânsă legătură de accesorialitate cu primul petit, iar, pe de altă parte, în considerarea faptului că prin formularea sa, nu se reclamă un pretins refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, ci nerecunoaşterea unei împrejurări de fapt, şi anume validitatea certificatului de conformitate prin vreun act juridic emis de MADR.

În concluzie, recurenta-reclamantă nu probează existenţa vreunui act administrativ vătămător emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, iar prin capătul de cerere referitor la recunoaşterea validităţii certificatului emis în favoarea sa pentru anul 2014 solicită ca instanţa să dispună măsuri privind "eligibilitatea" activităţii sale ca fermier, ceea ce presupune depăşirea atribuţiilor judecătoreşti.

II. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 19 octombrie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

III. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Instanţa de fond a reţinut că, prin acţiunea introductivă, reclamanta a solicitat anularea adresei emisă de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale sub nr. x din 15.01.2015 şi, analizând conţinutul adresei, a concluzionat că aceasta nu poate fi calificată drept act administrativ, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât deşi este emisă de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, nu produce prin sine însăşi efecte juridice, în sensul că nu dă naştere, nu modifică sau stinge raporturi juridice, ci are strict un rol informativ.

Pentru aceste motive, a respins cererea în anulare a reclamantei, ca inadmisibilă.

Sunt adevărate susţinerile recurentei-reclamante potrivit cărora obiectul cererii de chemare în judecată nu a fost formulat în sensul anulării adresei MADR anterior menţionată, ci în sensul anulării deciziei MADR de invalidare a certificatului de conformitate emis în favoarea recurentei-reclamante de Organismul de inspecţie B. pentru anul 2014, decizie apreciată de reclamantă a fi fost comunicată direcţiilor agricole judeţene prin adresa nr. x din 15.01.2015.

În acest context, recurenta-reclamantă formulează critici subsumate motivelor de nelegalitate a hotărârii prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., arătând că instanţa de fond nu a stăruit în aflarea adevărului cu privire la obiectul dedus judecăţii şi s-a pronunţat asupra altceva decât s-a cerut, respectiv nu a solicitat autorităţii pârâte să depună invocata decizie de invalidare, pe care recurenta-reclamantă o identifică, în recurs, a fi Nota de control privind rezultatele controlului efectuat la Organismul de Inspecţie şi certificare D. SRL înregistrată la Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale sub nr. x din 16.12.2014 şi despre care arată că este act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că, deşi instanţa de fond a reţinut greşit că obiectul acţiunii în contencios administrativ îl constituie adresa MADR nr. x din 15.01.2015, greşeala nu este esenţială şi nu poate conduce la casarea hotărârii întrucât toate considerentele pe care le-a reţinut în argumentarea neîncadrării actului atacat în categoria actelor administrative definite de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 sunt deopotrivă valabile şi în cazul în care acţiunea recurentei-reclamante este socotită a fi îndreptată împotriva Notei de control nr. x/16.12.2014.

Astfel, prin Nota de control menţionată sunt consemnate rezultatele controlului efectuat la Organismul de Inspecţie şi certificate D. SRL, control întreprins de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în temeiul Ordinului MADR nr. 181/2012, a O.U.G. nr. 34/2000, a Regulamentului CE nr. 834/2007 şi a Regulamentului CE nr. 889/2008. Din cuprinsul Notei rezultă că B. a fost aprobată de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale pentru desfăşurarea pe teritoriul României a activităţilor de inspecţie şi certificare în agricultura ecologică în baza Deciziei nr. 69988 din 28.12.2012 şi a certificatului de aprobare nr. x din 28.12.2012, valabil până la data de 27.12.2016, fiind acredită de organismul de acreditare E., conform certificatului de acreditare nr. x, valabil până la data de 10.12.2014. Reprezentanta organismului de certificare a înfiinţat la data de 24.07.2014 o nouă societate denumită C. SRL şi, după ce a notificat MADR asupra intenţiei de a desfăşura activităţile de certificare prin noua entitate, notificare la care nu a primit răspuns, a desfăşurat inspecţiile la operatorii din sectorul de agricultură ecologică prin noua societate, care nu a fost autorizată ca organism de inspecţie şi certificare. Nota de control indică numărul inspecţiilor realizate după data de 24.07.2014 şi numărul certificatelor de conformitate emise cu nerespectarea prevederilor legislative naţionale şi comunitare incidente în domeniul agriculturii ecologice.

Nota de control se încheie cu o rubrică de propuneri referitoare la transmiterea rezultatelor controlului la Inspectoratul General al Poliţiei Române în vederea efectuării de cercetări asupra activităţii desfăşurate de C. SRL după data de 27.07.2014, precum şi la Direcţia Generală Politici Agricole şi Strategii în vederea informării operatorilor asupra aspectelor de nelegalitate constate în privinţa certificatelor de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite după data de 24.07.2014 de către C. SRL. De asemenea, se arată că aceeaşi Direcţie va lua măsuri în vederea eliminării din lista organismelor de inspecţie şi certificare aprobată şi postată pe site-ul MADR a organismului de inspecţie şi certificare D., având în vedere radierea acestuia conform certificatului de radiere din data de 28.11.2014 şi în vederea postării pe site-ul MADR numai a certificatelor de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite înainte de data de 24.07.2014, care au aplicată ştampila D. - Sucursala Iernut, organism aprobat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

Nota de control a fost transmisă spre informare şi Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, precum şi Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, spre a fi avută în vedere în activitatea acestor autorităţi (spre ex., în cadrul analizării documentaţiilor de solicitare a sprijinului financiar pentru sectorul de agricultură ecologică, de către operatori economici ale căror certificate de conformitate au fost emise în baza unor rapoarte de inspecţie care poartă ştampila societăţii C. SRL, societate care nu a fost aprobată de către MADR pentru desfăşurarea activităţilor de inspecţie şi certificare în agricultura ecologică).

Nota de control fost aprobată de ministrul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi înregistrată sub nr. x din 16.12.2018.

Nota de control, asemenea adresei nr. x din 15.01.2015, nu conţine o decizie de invalidare a unor certificate de conformitate, ci în urma controlului activităţii organismului de certificare constată nereguli în desfăşurarea acestei activităţi, de natură a atrage o seamă de efecte juridice care, însă, nu se produc prin intermediul Notei de control sau al adresei menţionate, ci urmează să se producă prin acţiunile/actele altor autorităţi publice, înştiinţate asupra rezultatelor controlului (ex. Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, care analizează documentaţiile de solicitare a sprijinului financiar pentru sectorul de agricultură ecologică sau Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale).

Nici Nota de control şi nici adresa nu schimbă, ele însele, realitatea juridică, prin naşterea, modificarea sau stingerea de drepturi sau obligaţii care izvorăsc din certificatul de conformitate la care se referă acţiunea introductivă.

Recurenta-reclamantă a arătat că efectele imediate ale acestor acte constau în punerea sa în imposibilitatea de a beneficia de drepturile conferite de certificatul deţinut, ca operator în sectorul agriculturii ecologice. În realitate, asupra dreptului de a beneficia de sprijin financiar actul de decizie aparţine APIA.

Singura măsură efectivă pe care o adoptă Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale prin Nota de control menţionată care priveşte şi certificatul de conformitate pentru agricultura ecologică deţinut de reclamant pentru anul 2014 se referă la retragerea postării acestuia de pe site-ul MADR (nota dispune postarea pe site-ul MADR numai a certificatelor de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite înainte de data de 24.07.2014, care au aplicată ştampila D. - Sucursala Iernut, organism aprobat de MADR).

Această măsură, însă, nu produce efecte care să intre în categoria celor la care se referă art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, postarea certificatelor pe site-ul MADR având rol de publicitate, iar nu de a modifica sau stinge raporturi juridice.

În ultimul rând, împrejurarea că răspunsul la plângerea prealabilă adresată de recurenta-reclamantă Ministerului pârât a fost elaborat de o altă structură de specialitate decât cea care a emis Nota de control nu are nicio relevanţă în contextul soluţiei de inadmisibilitate a acţiunii, întemeiată pe motivele anterior arătate.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de nelegalitate a hotărârii recurate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva Sentinţei civile nr. 17 din 21 ianuarie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 martie 2019.

GGC - ED