Legality of integrity evaluation report and applicability of specialized statute of limitations over general civil prescription

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 17.03.2016 sub nr. x/2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate anularea raportului de evaluare nr. x din 16.02.2016 precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 3.351 din 2 noiembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamantul A. şi a anulat raportul de evaluare nr. x din 16.02.2016.

A obligat pârâta ANI la plata către reclamant a sumei de 6.050 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în onorariu de avocat şi taxă judiciară de timbru.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 3.351 din 2 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivare, a susţinut că instanţa de fond a pronunţat hotărârea cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 11 şi, respectiv, a art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 cu modificările şi completările ulterioare, raţionamentul instanţei fiind în vădită contradicţie cu aceste prevederi legale.

Potrivit normei juridice prevăzute la art. 11 din Legea nr. 176/2010 cu modificările şi completările ulterioare, Agenţia Naţională de Integritate are la dispoziţie un interval de timp egal cu durata funcţiei publice, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încetării funcţiei, în care aceasta poate efectua activitatea de evaluare a declaraţiei de avere, a datelor şi a informaţiilor privind averea existentă, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, precum şi cea de evaluare a conflictelor de interese.

În cauza dedusă judecăţii, activitatea de evaluare a fost declanşată la data de 20.03.2015, deci înăuntrul termenului de 3 ani de la încetarea funcţiei publice (10.04.2012), astfel că raportul de evaluare nr. x din 16.02.2016 a fost emis cu respectarea dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 176/2010 cu modificările şi completările ulterioare.

Prin urmare, interpretarea dată de instanţa de fond cu privire la prescripţia răspunderii administrative a reclamantului A. este nelegală, respectiv neconformă cu scopul şi intenţia legiuitorului.

Nu pot fi reţinute ca fondate cele motivate de instanţa de fond cu privire la prescripţia răspunderii administrative, întrucât Legea nr. 176/2010 reprezintă norma specială în ceea ce priveşte evaluarea regimului incompatibilităţilor, care derogă de la norma generală şi care reglementează în mod expres la art. 26 alin. (3) aspectele privind prescripţia în materia răspunderii administrative.

Prin urmare, termenul general de prescripţie prevăzut de art. 2517 din C. civ., pe care îşi fundamentează instanţa de fond soluţia, nu este aplicabil în speţă.

Conform normelor legale aplicabile acestei situaţii şi enunţate mai sus, pe tot parcursul desfăşurării activităţii de evaluare se întrerupe orice prescripţie cu privire la răspunderea administrativă a persoanei evaluate.

Sancţiunile prevăzute de art. 25 şi, respectiv, art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 intervin după rămânerea definitivă a raportului de evaluare nr. x din 16.02.2016 şi se aplică de Comisia de Disciplină din cadrul Direcţiei de Sănătate Publică a Judeţului Galaţi.

În concluzie, după rămânerea definitivă a raportului de evaluare, începe să curgă prescripţia răspunderii administrative, respectiv operează sancţiunile prevăzute de texte de lege menţionate anterior.

Totodată, instanţa de fond şi-a întemeiat soluţia şi pe dispoziţiile Decretului nr. 167/1958 privind prescripţia extinctivă care însă a fost abrogat, astfel că dispoziţiile sale, de la data abrogării, nu mai produc niciun efect juridic.

Cu privire la considerentele Deciziei nr. 449/2015 a Curţii Constituţionale a României, raportat la care instanţa de fond şi-a întemeiat soluţia de admitere a acţiunii formulate de reclamant, a susţinut recurenta că Legea nr. 176/2010 şi Legea nr. 161/2003 reprezintă cadrul legal atât pentru exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice în conformitate cu regulile asumate de România odată cu aderarea la Uniunea Europeană, cât şi pentru procedurile de evaluare a respectării acestora şi sancţiunile aplicabile în situaţia încălcării regimului juridic privind incompatibilităţile şi conflictul de interese.

În cadrul controlului de legalitate, instanţa învestită verifică legalitatea întocmirii raportului de evaluare şi din perspectiva respectării termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, înlăuntrul căruia Agenţia Naţională de Integritate are dreptul de a efectua activitatea de evaluare, dar fără a se stabili răspunderea administrativă în persoana celui evaluat.

Prin urmare, analiza prescripţiei răspunderii administrative poate fi efectuată de instanţa investită, ulterior rămânerii definitive a raportului de evaluare, cu o acţiune în răspundere disciplinară, şi nu de instanţa de contencios administrativ competentă a analiza temeinicia şi legalitatea raportului de evaluare întocmit de ANI.

De altfel acelaşi mod de interpretare a fost abordat şi de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care prin Decizia nr. 924 din 24.03.2016, şi respectiv nr. 1950 din 16.06.2016.

Dacă, ipotetic, s-ar menţine raţionamentul primei instanţe, ar însemna să rămână goale de conţinut prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010 prin care legiuitorul a reglementat expres perioada în care Agenţia Naţională de Integritate poate desfăşura activitatea de evaluare, şi respectiv art. 26 alin. (3) din acelaşi act normativ care stabileşte că prescripţia privind răspunderea administrativă curge de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare.

În acest fel, interpretarea dată de prima instanţă nesocoteşte însuşi scopul instituirii regimului incompatibilităţilor, astfel că, în cauză, soluţia primei instanţe este rezultatul încălcării şi aplicării greşite a prevederilor art. 11 şi art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 cu modificările şi completările ulterioare.

A criticat recurenta soluţia instanţei de fond şi în ceea ce priveşte cuantumul cheltuielilor de judecată acordate, considerând onorariul avocaţial vădit disproporţionat în raport cu complexitatea cauzei şi cu activitatea desfăşurată de avocat, având în vedere că dosarul a fost soluţionat în doar două termene de judecată şi nu a fost administrat un probatoriu complex.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimatul reclamant a formulat întâmpinare, solicitând, în principal, să să se constate că recursul este lovit de nulitate pentru lipsa semnăturii reprezentantului legal al recurentei pârâte; în subsidiar, să se dispună respingerea recursului ca nefondat, cu menţinerea sentinţei recurate şi obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea de şedinţă din 27.02.1019, instanţa a respins ca nefondată excepţia nulităţii recursului invocată prin întâmpinare.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare invocate

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul pârâtei este fondat în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Intimatul reclamant a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de raportul de evaluare nr. x din 16.02.2016.

Acţiunea sa a fost admisă, prima instanţă apreciind ca fiind netemeinic şi nelegal actul administrativ contestat, pe motiv că era împlinit termenul de prescripţie a răspunderii administrative.

Cu prioritate, Înalta Curte constată că prescripţia răspunderii administrative a intimatului reclamant a fost invocată în faţa instanţei de fond ca motiv de nelegalitate a raportului de evaluare întocmit de autoritatea recurentă.

Judecătorul fondului a calificat, prin încheierea de şedinţă din 19.10.2016, pretinsa excepţie a prescripţiei răspunderii administrative ca fiind un aspect de fond, iar nu o excepţie procesuală, în acest sens fiind, de altfel, şi considerentele Deciziei nr. 449/2015 a Curţii Constituţionale, care arată expres în parag. 29 faptul că examinarea intervenirii prescripţiei răspunderii administrative ţine de analizarea legalităţii raportului de evaluare.

Prin urmare, acest motiv de nelegalitate a raportului de evaluare trebuia invocat în condiţii procedurale, respectiv în termenul în care actul administrativ putea fi contestat potrivit legii (15 zile de la comunicare, conform art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010), iar nu oricând în timpul procesului, aşa cum s-a întâmplat în speţă.

Având însă în vedere faptul că recurenta pârâtă nu a invocat tardivitatea completării acţiunii în anulare cu acest nou motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat cel mai târziu la primul termen de judecată ce a urmat depunerii notelor de şedinţă prin care a fost invocată pretinsa excepţie a prescripţiei răspunderii administrative şi nici în cadrul prezentului recurs (faţă de împrejurarea că excepţia a primit calificarea juridică corectă la ultimul termen de judecată în faţa instanţei de fond), această neregularitate nu mai poate fi îndreptată în faza procesuală a recursului.

Analizând critica adusă de recurenta pârâtă Agenţia Naţională de Integritate sentinţei recurate cu privire la greşita aplicare a art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Înalta Curte constată că este fondată.

Astfel, potrivit textului legal menţionat, "(1) Activitatea de evaluare a declaraţiei de avere, a datelor şi a informaţiilor privind averea existentă, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, precum şi cea de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora."

Prin urmare, legiuitorul a instituit un termen de maxim 3 ani de la încetarea conflictului de interese sau exercitării funcţiei/demnităţii publice pentru efectuarea activităţii de evaluare de către Agenţia Naţională de Integritate, iar nu pentru pentru angajarea răspunderii administrative, disciplinare etc., aşa cum greşit a reţinut instanţa de fond.

De altfel, art. 26 alin. (3) din acelaşi act normativ stipulează expres: "Prin derogare de la dispoziţiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancţiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. În cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenţiei, sancţiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, dacă legea nu dispune altfel".

În speţă, intimatul reclamant a îndeplinit, în perioada 04.02.2011 - 01.04.2014, funcţia de director executiv în cadrul Direcţiei de Sănătate publică a Judeţului Galaţi, iar în perioada 15.02.2010 - 10.04.2012 a exercitat funcţia de medic rezident, specialitatea medicină de familie, având încheiat Contractul individual de muncă nr. x din 15.02.2010 cu Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă "B.".

Prin urmare, starea de incompatibilitate a încetat abia la data de 10.04.2012, după ce recurenta pârâtă demarase activitatea de evaluare în lucrarea nr. x/2015, ca urmare a sesizării din data de 02.03.2015 a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie privind posibila încălcare de către intimatul reclamant a prevederilor legale privind regimul juridic al incompatibilităţilor şi conflictelor de interese, şi după ce intimatului i-a fost transmisă, sub nr. x din 20.03.2015, informarea privind declanşarea activităţii de evaluare.

Or, câtă vreme activitatea de evaluare a început mai înainte de împlinirea termenului prevăzut de lege în acest sens, anularea raportului de evaluare exclusiv pe considerentul depăşirii acestui termen este nelegală.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, se constată că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare pe fond, respingerea acţiunii, inclusiv în privinţa cererii accesorii de obligare a instituţiei recurente pârâte la plata cheltuielilor de judecată.

În acest context, cu privire la celelalte motive de nelegalitate a raportului de evaluare invocate de intimatul reclamant prin cererea introductivă (referitoare la încălcarea dreptului la apărare şi a prevederilor art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, ori la absenţa oricărei atitudini contrare regimului incompatibilităţilor, art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 nereglementând o incompatibilitate, ci doar o "interdicţie"), motive pe care instanţa de fond le-a analizat şi le-a constatat nefondate, Înalta Curte are în vedere împrejurarea că intimatul reclamant nu a formulat recurs incident, astfel cum avea posibilitatea, conform art. 491 alin. (1) raportat la art. 472 alin. (1) din C. proc. civ., iar în recursul pârâtei nu se regăsesc critici care să privească respectivele considerente, instanţa de control judiciar nefiind, deci, legal învestită să repună în discuţie aceste aspecte.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamantul A. ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 3351 din 2 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată.

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 12 martie 2019.

GGC - ED