Annulment of ministerial norms restricting permanent surcharges during annual leave for penitentiary officials due to violation of legislative hierarchy

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei.

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea civilă înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 03.04.2018, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, anularea Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 399/C/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006, în partea ce priveşte dispoziţiile de la art. 26.1, de la pct. 15 alin. (1) din Anexa nr. 5-5.1 Capitolul III şi de la pct. 7 alin. (1) din Anexa nr. 5-5.3 şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 187 din 29 iunie 2018, Curtea a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în totalitate a sentinţei recurate, reţinerea cauzei spre rejudecare şi, pe fond, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac exercitate reclamantul a susţinut următoarele:

În mod eronat instanţa de fond a apreciat că prevederile art. 26.1 din OMJ nr. 399/C/20Q7 OMJ nr. 399/C/2007 nu încalcă dispoziţiile art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 64/2006, conform cărora "Funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, pe timpul cât se află în delegare, detaşare, incapacitate temporară de muncă, concediu de odihnă, concediu de maternitate, alte concedii plătite, precum şi învoiri plătite care se acordă în baza dispoziţiilor legale în vigoare, primesc salariile de bază şi celelalte drepturi băneşti avute, inclusiv sporurile de care beneficiază, potrivit legii".

La această apreciere instanţa de fond în mod greşit a făcut trimitere la dispoziţiile art. 22 din O.G. nr. 64/2006. În realitate, aceste dispoziţii nu reglementează materia acordării drepturilor băneşti pe perioada concediului de odihnă.

Dispoziţiile art. 22 din O.G. nr. 64/2016 nu fac referire nici măcar la sporurile pentru condiţii de muncă ce fac obiect de reglementare al dispoziţiilor cuprinse în anexele nr. 5 - 5.1 şi 5 -5.3 la O.M.J. nr. 399/C/2007 (sporuri pentru condiţii deosebit de periculoase, condiţii periculoase sau vătămătoare şi condiţii grele de muncă).

Acordare drepturilor băneşti pe perioada concediului pentru funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare, este reglementată, la nivel de lege, doar prin dispoziţiile art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 64/2006. În înţelesul acestor dispoziţii funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare trebuie să beneficieze pe perioada concediului de odihnă de salariile de bază şi celelalte drepturi băneşti avute, inclusiv sporurile de care beneficiază, potrivit legii. Dispoziţiile art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 64/2006 sunt similare cu cele cuprinse la art. 150 alin. (1) din Codul muncii, conform cărora pe perioada concediului de odihnă salariatul beneficiază de o indemnizaţie de concediu, care nu poate fi mai mică decât salariul de bază, indemnizaţiile şi sporurile cu caracter permanent cuvenite pentru perioada respectivă.

Prevederile art. 26.1 din O.M.J. nr. 399/C/2007 contravin dispoziţiilor legale cu forţă juridică superioară prevăzute la art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 64/20006 în sensul că acestea constituie un adaus la normele legale sus menţionate.

Referitor la Hotărârea C.J.U.E. din 15 septembrie 2011 dată în cauza C-155/10, instanţa de fond apreciază că reclamantul s-a rezumat la a invoca această hotărâre, fără a indica şi proba elementelor necesare pentru a concluziona cu privire la aplicarea sa concretă.

De asemenea, instanţa de fond reţine că C.J.U.E. impune în sarcina instanţelor naţionale obligaţia de a realiza o analiză specifică raportat la situaţia concretă a solicitantului, precizând că anularea O.M.J. nr. 399/C/2007 se întemeiază pe nerespectarea principiului ierarhiei actelor normative, fără nicio referire specifică la situaţia particulară în care se află reclamantul. Instanţa de fond apreciază ca nu poate determina de care sporuri beneficiază reclamantul pentru a stabili dacă există diferenţe între indemnizaţia de concediu şi veniturile din perioada în care îşi exercită activitatea şi nu cunoaşte nici legătura dintre sporurile în discuţie şi executarea sarcinilor care îi revin.

Această argumentaţie a instanţei de fond, nu are fundamentare întrucât prin acţiunea formulată de Sindicatul Salariaţilor Penitenciarului Bistriţa, în numele membrilor de sindicat, în dosarul nr. x/2016, ce a fost admisă de către Tribunalul Bistriţa Năsăud, a fost pusă în discuţie situaţia concretă a solicitanţilor şi s-a determinat in baza probelor administrate ca există diferenţe între indemnizaţia de concediu şi veniturile din perioada în care solicitanţi îşi exercită activitatea. Contrar hotărârii Tribunalului Bistriţa Năsăud, Curtea de Apel Cluj, la judecarea recursului formulat, prin decizia nr. 1275/23.02.2D1B, a respins acţiunea pe motiv de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate.

Instanţa de fond lasă de înţeles că în eventualitatea în care ar fi făcut referire la situaţia particulară şi dacă în urma unei analize raportate la situaţia concretă s-ar determina că există diferenţe între indemnizaţia de concediu şi veniturile din perioada în care îşi exercită activitatea reclamantul, atunci ar fi aplicată Hotărârea CJUE enunţată mai sus.

Această argumentaţie a instanţei este eronată, având în vedere că o eventuală acţiune având ca obiect plata sporurilor pe perioada concediului de odihnă nu ar putea fi pusă în discuţie pe fond la curtea de apel.

Pe rolul Tribunalului Bistriţa - Năsăud, în dosarul nr. x/2013, s-a formulat acţiunea având ca obiect recalcularea indemnizaţiilor de concediu odihnă aferente anilor 2015, 2016, 2018 şi 2016, tocmai pentru a fi pusă în discuţie situaţia concretă şi pentru a putea să demonstreze în baza probelor administrate că există diferenţe între indemnizaţia mea de concediu şi veniturile din perioada în care şi-a exercitat activitatea.

În altă ordine de idei, este evident faptul că există diferenţe între indemnizaţia de concediu şi veniturile din perioada în care îşi exercită activitatea reclamantul, atâta timp cât prevederile O.M.J. nr. 399/2007 pe care am cerut să fie anulate interzic acordarea pe perioada concediului de odihnă a unor drepturi băneşti acordate în perioada în care îşi exercită activitatea.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare pârâtul Ministerul Justiţiei a solicitat respingerea recursului reclamantului ca nefondat, apreciind că hotărârea instanţei de fond este dată cu intepretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material.

În motivarea opţiunii sale procesuale pârâtul intimat a susţinut următoarele:

În ce priveşte pretinsa încălcare a art. 36 din Legea nr. 293/2004, se arată că reclamantul nu a arătat şi nu a probat, în concret, care sunt prevederile care se considera a fi nerespectate.

Art. 36 enumera drepturile funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, astfel:

"salariu lunar, compus din salariul de bază, indemnizaţii, sporuri, precum şi premii şi prime, ale căror cuantumuri se stabilesc prin lege. Salariul de bază cuprinde salariul corespunzător funcţiei îndeplinite, gradului profesional deţinut, gradaţiile, sporurile pentru misiune permanentă sir după caz, indemnizaţia de conducere şi salariul de merit.

Legea nr. 293/2004 care reglementează statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor nu cuprinde dispoziţii de natură a încălca principiul ierarhiei actelor normative.

Legislaţia specifică aplicabilă salarizării funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare este Ordonanţa Guvernului nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi ulterior legile cadru de salarizare unitară a personalului bugetar şi legile anuale de salarizare, precum şi în temeiul ordinelor ministrului justiţiei.

În ceea ce priveşte invocarea art. 5 din H.G. nr. 1294/2001 privind stabilirea locurilor de muncă şi activităţilor cu condiţii deosebite, condiţii speciale şi alte condiţii, specifice pentru cadrelor militare în activitate, aceasta prevede următoare:

"Perioada în care un cadrul militar în activitate, care lucrează în locuri de muncă sau activităţi cu condiţii deosebite, speciale sau alte condiţii specifice, a fost în concediu de odihnă sau în incapacitate temporară de muncă se consideră timp în care activitatea s-a desfăşurat în condiţiile locului de muncă în care a lucrat la data ivirii situaţiilor respective".

H.G. nr. 1294/2001 nu mai are aplicabilitate în sistemul penitenciar deoarece începând cu anul 2004 s-a demilitarizat personalul din sistemul penitenciar.

Contrar celor susţinute de reclamant, arătăm că pct. 26.1 din OMJ nr. 399/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 stabileşte un mod de calcul pentru indemnizaţiile şi sporurile care nu se plătesc în raport de timpul efectiv lucrat.

În sistemul penitenciar au aplicabilitate dispoziţiile specifice acestuia, reglementate de art. 22 din O.G. nr. 64/2006 care prevede că:

"(1) Funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, care lucrează în condiţii de pericol determinate de depozitarea muniţiilor, pulberilor, explozibililor şi substanţelor toxice speciale sau care execută operaţiuni de depozitare, dezamorsare, manipulare, examinare ori neutralizare a acestora, beneficiază de un spor pentru condiţii periculoase de muncă, diferenţiat în funcţie de gradul de pericol, de timpul efectiv lucrat în aceste locuri, calculat la salariul de bază, astfel:

Locuri de muncă sa operaţiuni deosebit de periculoase - 37 - 50%;

Locuri de muncă sau operaţiuni foarte periculoase - 16 - 30%;

Locuri de muncă sau operaţiuni periculoase - până la 16%.

(2) Locurile de muncă sau operaţiunile periculoase, diferenţiate în funcţie de gradul de pericol pe care îl reprezintă, procentul corespunzător fiecărui loc de muncă sau operaţiune, precum şi normele de acordare se stabilesc prin ordin al ministrului justiţiei".

Legile anuale de salarizare fac trimitere la legislaţia aplicabilă şi cuantumul salariilor/indemnizaţiilor din anul 2009, când era în vigoare O.G. nr. 64/2006 care stabileşte că sporul pentru condiţii de muncă se acordă în raport cu timpul efectiv lucrat în aceste condiţii.

Astfel, O.M.J. nr. 399/C/2007 nu încalcă principiul ierarhiei actelor normative, întrucât a fost emis în acord cu legile si actelor normative de nivel ierarhic inferior aplicabile cu privire la salarizarea funcţionarilor publici cu statut special din sistemul penitenciar, motiv pentru care instanţa de fond în mod corect a respins cererea reclamantului.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Examinând hotărârea recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul formulate de reclamantul A. este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Reclamantul A. a învestit instanţa de fond cu o cerere de anulare parţială a Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 399/C/2007, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 26.1, pct. 15 alin. (1) din Anexa nr. 5-5.1 Capitolul III şi pct. 7 alin. (1) din Anexa nr. 5-5.3, întrucât încalcă principiul principiul ierarhiei actelor juridice, limitând drepturi care sunt prevăzute în acte normative cu forţă superioară.

Prin cererea de recurs reclamantul şi-a limitat criticile la soluţia instanţei privind cererea de anulare a art. 26.1 din Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 399/C/2007, astfel că spre respectarea principiului disponibilităţii părţilor, instanţa de control judiciar va verifica legalitatea hotărârii de fond numai sub acest aspect.

În această privinţă, instanţa de fond a respins cererea reclamantului reţinând în esenţă că prevederile pct. 26.1 din Normele metodologice nu contravin actului normativ în executarea căruia au fost emise, respectiv O.G. nr. 64/2006, de vreme ce indemnizaţia de concediu se acordă în raport de sporurile de care beneficiază funcţionarul public, potrivit legii, iar în acest sens chiar ordonanţa stabileşte că sporul pentru condiţii periculoase de muncă se acordă în funcţie de timpul efectiv lucrat.

Criticile reclamantului referitoare la interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material sunt fondate.

Potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, "Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă".

Pentru respectarea ierarhiei legislative, actul normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia (art. 13 din Legea nr. 24/2000).

Nu în ultimul rând, potrivit art. 69 din acelaşi act normativ "intervenţiile legislative pentru clarificarea sensului unor norme legale se realizează printr-un act normativ interpretativ de acelaşi nivel cu actul vizat, prin dispoziţii interpretative cuprinse într-un nou act normativ sau prin modificarea dispoziţiei al cărui sens trebuie clarificat."

Prin Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 399/C/2007 s-au aprobat Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006, cu modificările ulterioare, cuprinse în anexa care face parte integrantă din ordin.

Acest ordin a fost emis în temeiul art. 54 din O.G. nr. 64/2006.

Conform art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, "Funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, pe timpul cât se află în delegare, detaşare, incapacitate temporară de muncă, concediu de odihnă, concediu de maternitate, alte concedii plătite, precum şi învoiri plătite care se acordă în baza dispoziţiilor legale în vigoare, primesc salariile de bază şi celelalte drepturi băneşti avute, inclusiv sporurile de care beneficiază, potrivit legii".

În temeiul acestei norme cu rang de lege s-a stabilit că funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare pe timpul cât se află în concediu de odihnă, beneficiază de salariile de bază şi celelalte drepturi băneşti avute, inclusiv sporurile de care beneficiază, potrivit legii.

În exerciţiul dreptului conferit prin art. 54 din O.G. nr. 64/2006 a fost emis ordinul atacat, care la pct. 26.1 prevede că, în sensul art. 38 din O.G. nr. 64/2006, "Prin "drepturi băneşti avute" se înţeleg indemnizaţiile şi sporurile care se plătesc în raport de timpul efectiv lucrat pe baza unor pontaje întocmite în acest sens, cu excepţia situaţiei în care persoanele respective se află în delegare şi sunt detaşate şi desfăşoară activităţi în locuri pentru care se află astfel de sporuri şi indemnizaţii".

Din dispoziţiile infralegale anterior menţionate, se înţelege că în categoria "drepturi băneşti avute" în care sunt incluse conform O.G. nr. 64/2006 şi "sporurile de care beneficiază", intră numai indemnizaţiile şi sporurile care se plătesc în raport de timpul efectiv lucrat pe baza unor pontaje întocmite în acest sens.

Apoi, pentru că textul legal infralegal, excelează prin neclaritate, se poate deduce, aşa cum a reţinut instanţa de fond, că de sporul în discuţie nu beneficiază funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare pe perioada în care se află în concediu de odihnă, întrucât acest spor se acordă pentru timpul efectiv lucrat în condiţii deosebit de periculoase, condiţii periculoase sau condiţii vătămătoare din penitenciare, condiţii care în mod evident nu sunt întrunite în perioada de concediu.

Sunt exceptate în temeiul normei analizate, excepţie din care a fost dedusă şi interpretarea anterioară, persoanele care se află în delegare şi sunt detaşate şi desfăşoară activităţi în locuri pentru care se află astfel de sporuri şi indemnizaţii.

Sintagma "potrivit legii" ce caracterizează "drepturile băneşti avute", pentru că la conformitatea cu legea se face trimitere în legătură cu toate drepturile băneşti, iar nu numai cu privire la sporurile care intră în prima categorie, cum eronat a reţinut instanţa de fond, are în vedere acele drepturi salariale reglementate prin lege de care au beneficiat subiecţii normei legale anterior în situaţiile speciale reglementate în această normă (delegare, detaşare, concedii, zile libere, etc.), aspect care rezultă cu claritate din utilizarea verbului la trecut de către legiutor.

Prin urmare, prin art. 26.1 din Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 399/C/2007 legiutorul infralegal a operat o restrângere a "drepturile băneşti avute" luate în considerare de legiuitorul primar la determinarea situaţiilor speciale menţionate în ipoteza art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 64/2006, reducând-o la indemnizaţiile şi sporurile care se plătesc în raport de timpul efectiv lucrat pe baza unor pontaje întocmite în acest sens, fiind excluse în consecinţă cele permanente.

Mai mult, în cazul persoanelor aflate în concediu, cel puţin, textul legal în discuţie a lipsit norma primară de conţinut, pentru că prin ipoteză, aşa cum s-a arătat anterior, sunt avute în vedere numai sporurile şi indemnizaţiile care se plătesc în raport de timpul efectiv lucrat, or în această situaţie, în viziunea legiuitorului secundar această condiţie nu este îndeplinită.

Prin urmare, prin art. 26.1 din Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 399/C/2007 se oferă o intepretare oficială unor dispoziţiile legale cu forţă superioară, cu rang de lege, prin care se restrânge sensul şi întinderea acesteia, operând chiar o abrogare parţială şi tacită a ei, în temeiul şi executarea căreia se pretinde că a fost emisă, astfel că spre sancţionarea acestei conduite, contrar celor dispuse de instanţa de fond, se impunea anularea normei analizate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 alin. (1) şi 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. va admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 187 din 29 iunie 2018 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, pe care o va casa, în parte, şi rejudecând, va admite, în parte, acţiunea reclamantului şi, în consecinţă, vor fi anulate dispoziţiile art. 26.1 din Normele Metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 aprobate prin Ordinul MJ nr. 399/C/06.02.2007. Vor fi menţinute restul dispoziţiilor instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de A. împotriva sentinţei nr. 187 din 29 iunie 2018 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, admite, în parte, acţiunea reclamantului A. şi, în consecinţă, anulează art. 26.1 din Normele Metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 aprobate prin Ordinul MJ nr. 399/C/06.02.2007.

Menţine, în rest, hotărârea atacată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 10 decembrie 2020.