Local mayor’s incompatibility with school board membership upheld under non-retroactivity of later legislative amendments permitting direct participation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi la data de 03.05.2016, reclamantul A. a solicitat raportului de evaluare nr. x din data de 14.04.2016, prin care pârâta Agenţia Naţională de Integritate a constatat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate şi a încălcat dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 176/2010, întrucât a deţinut în acelaşi timp funcţia de primar al comunei Gura Calitei, judeţul Vrancea, precum şi funcţia de membru al Consiliului de Administraţie la Şcoala Gimnazială Gura Calitei, judeţul Vrancea, în perioada 09.10.2012- 31.12.2013.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 197 din 19 septembrie 2016 Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis contestaţia formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate şi a anulat raportul de evaluare nr. x/14.04.2016 emis de pârâtă.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi respingerea acesteia ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, s-a arătat că hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 176/2010, care permit inspectorilor de integritate să desfăşoare activitatea de evaluare într-un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului.

În acest context, interpretarea dată de prima instanţă, în sensul nelegalităţii raportului de evaluare prin raportare la modificările legislative aduse prin O.U.G. nr. 49/2014, care au intrat în vigoare înaintea sesizării pârâtei şi emiterii raportului de evaluare, este într-o evidentă discordanţă cu prevederile art. 11 anterior menţionat.

Recurenta a arătat că în perioada 9.10.2013 - 31.12.2013 reclamantul s-a aflat în situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât a deţinut simultan funcţia de primar al comunei Gura Calitei, judeţul Vrancea şi calitatea de membru al Consiliului de administraţie la Şcoala Gimnazială Gura Calitei, judeţul Vrancea, în perioada 09.10.2012- 31.12.2013, cu nerespectarea dispoziţiilor art. 96 din Legea nr. 1/2011, forma în vigoare în perioada 2012-2013.

Această stare de incompatibilitate nu putea fi evaluată prin raportare la un act normativ intrat în vigoare la o dată ulterioră - modificarea art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 s-a produs prin O.U.G. nr. 49/26.06.2014, întrucât aceasta ar fi reprezentat o nerespectare a dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care stabilesc în mod clar că "legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile".

A mai susţinut recurenta că este eronată analogia primei instanţe dintre sancţiunea încetării mandatului de ales local (sancţiune administrativă prevăzută de legea specială - art. 25 din Legea nr. 176/2010) şi majoritatea sancţiunilor contravenţionale, care nu pot fi aplicate după dezincriminarea faptei.

În speţă nu sunt aplicabile dispoziţiile din materia contravenţională, acestea neputând fi extinse, prin analogie, şi în materia contenciosului administrativ. Reclamantul avea posibilitatea, conform art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, de a renunţa la funcţia deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţia care atrage starea de incompatibilitate, însă acesta, ignorând prevederile legale menţionate, nu a efectuat demersurile necesare pentru a ieşi din starea de incompatibilitate.

Este evident că în perioada de referinţă, potrivit dispoziţiilor legale în materie, persoana evaluată, în calitate de primar, avea obligaţia să desemneze un reprezentant al primarului în Consiliul de administraţie al şcolii şi nu să accepte să participe în calitate de membru al acestui consiliu.

4. Apărările formulate de intimat

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei instanţei de fond.

În esenţă, prin apărările formulate, intimatul a arătat că atât sesizarea adresată A.N.I. cât şi raportul de evaluare emis de aceasta sunt ulterioare intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014, de modificare a Legii nr. 1/2011, iar această nouă formă a legii permite prezenţa primarului în cadrul consiliului de administraţie al unei unităţi şcolare.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ raportul de evaluare nr. x din data de 14.04.2016, prin care pârâta Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că acesta s-a aflat în stare de incompatibilitate şi a încălcat dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 176/2010 prin deţinerea simultană, în perioada 09.10.2012 - 31.12.2013, a funcţiei de primar al comunei Gura Calitei, judeţul Vrancea şi a calităţii de membru al Consiliului de Administraţie la Şcoala Gimnazială Gura Calitei, judeţul Vrancea.

Instanţa de fond a admis acţiunea şi a anulat raportul de evaluare, reţinând, în esenţă, că autoritatea pârâtă a constatat în mod just starea de incompatibilitate a reclamantului, însă împrejurarea că declanşarea procedurii şi întocmirea raportului contestat sunt ulterioare intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014 şi modificării Legii nr. 1/2011 afectează legalitatea actului, o sancţiune neputând fi aplicată după dezincriminarea faptei.

Verificând dispoziţiile aplicabile speţei, instanţa de control judiciar constată că potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, "Funcţia de primar, viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: (...) d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice altă funcşie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice."

De asemenea, conform art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, forma în vigoare în perioada 2012-2013, "În unităţile de învăţământ de stat, consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar."

În raport de conţinutul clar şi precis determinat al acestor dispoziţii legale, se constată că starea de incompatibilitate există în prezenţa îndeplinirii simultane a funcţiei de primar cu calitatea de membru în consiliului de administraţie al unei instituţii publice.

De asemenea, trebuie avut în vedere domeniul diferit de reglementare al dispoziţiilor în examinare, art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilind incompatibilităţile specifice aleşilor locali, iar art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 referindu-se la constituirea consiliilor de administraţie în cazul unităţilor de învăţământ de stat de nivel gimnazial, preşcolar şi primar. Apoi, dispoziţiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 nu obligă primarul să fie membru în consiliul de administraţie al şcolii, ci prevede numai că, în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial, consiliul de administraţie include şi un reprezentant al primarului, dispoziţia normei fiind precis determinată sub aspectul obligaţiei prevăzute în sarcina primarului, aceea privind desemnarea unui astfel de reprezentant în consiliul de administraţie.

Nu există, aşadar, niciun conflict/necorelare între dispoziţiile de lege incidente cauzei, intenţia legiuitorului fiind clară şi neechivoc exprimată, în sensul stabilirii unei incompatibilităţi între funcţia de primar şi cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice.

Dispoziţiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 nu intră în conflict cu prevederea de la art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, dimpotrivă, face posibilă evitarea/înlăturarea situaţiei de incompatibilitate, prin instituirea obligaţiei de numire a unui reprezentant al primarului în consiliul de administraţiei al unităţii de învăţământ.

Această obligaţie nu se consideră îndeplinită şi nu produce efecte sub aspectul inexistenţei incompatibilităţii, în cazul în care calitatea de reprezentant al primarului în consiliul de administraţie al unităţii şcolare este transferată tot în persoana primarului, acesta fiind cel care participă la şedinţele consiliului de administraţie, deţinând astfel calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, adică tocmai ceea ce se interzice primarului în exercitarea mandatului său de ales local.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că numirea primarului în consiliul de administraţie nu a avut loc în temeiul şi cu respectarea legii, persoana desemnată/numită în calitate de reprezentant al primarului în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ având obligaţia de a nu încălca ea însăşi regimul juridic al incompatibilităţilor.

Faptul că prin O.U.G. nr. 49/2014 au fost modificate dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, prevăzându-se că însuşi primarul poate face parte din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ nu înseamnă că în reglementarea anterioară primarul putea deţine valabil calitatea de reprezentant al primarului.

Dimpotrivă, tocmai pentru că, în perioada de referinţă, participarea primarului în consiliul de administraţie al unei instituţii publice era sancţionată pe temeiul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, a fost prevăzută obligaţia de desemnare a unui reprezentant al primarului în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ de nivel gimnazial, învăţământ preşcolar şi primar.

În consecinţă, Înalta Curte constată că intimatul-reclamant, în calitate de primar, avea obligaţia, conform textelor de lege menţionate, să desemneze un reprezentant al primarului în Consiliului de administraţie al Şcolii Gimnaziale Gura Calitei.

Instanţa de control judiciar constată că nu prezintă relevanţă argumentul reclamantului conform căruia acesta nu s-a desemnat pe sine în consiliu, ci a fost desemnat printr-o decizie a directorului Şcolii fimnaziale Gura Calitei. De asemenea, nu poate fi primită nici susţinerea referitoare la faptul că nu există vreo hotărâre a consiliului local prin care casare să fie stabilită participarea primarului în consiliul de administraţie al şcolii, toate aceste împrejurări nefiind apte să înlăture încălcarea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Chiar dacă la data întocmirii raportului de evaluare cât şi la data pronunţării instanţei de fond, dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 erau modificate prin O.U.G. nr. 49/26.04.2016, în sensul menţionării primarului ca membru în consiliul de administraţie al unei şcoli, Înalta Curte constată că noua reglementare nu este aplicabilă cauzei, situaţia de incompatibilitate fiind reţinută pentru o perioadă anterioară modificării legislative invocate.

Împrejurarea că modificarea legislativă invocată a intervenit până la soluţionarea definitivă a procesului nu determină şi aplicabilitatea ei în cauza pendinte, având în vedere prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţia României, conform cărora "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile."

Cu alte cuvinte, o situaţie juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data producerii ei.

Aceeaşi concluzie este valabilă şi în legătură cu modificarea corespunzătoare adusă prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017, în condiţiile în care respectiva reglementare nu se subsumează noţiunii de "lege penală sau contravenţională", pentru a avea astfel incidenţă în cauză, ca excepţie de la aplicarea principiului neretroactivităţii prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţia României.

Prin urmare, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate reţinută în sarcina intimatului-reclamant a fost constatată în mod corect pentru perioada 09.10.2012 - 31.12.2013, când, potrivit dispoziţiilor art. 96 alin. (2) - în forma în vigoare la acea dată -, primarul avea obligaţia să îşi desemneze un reprezentant în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ, neîndeplinirea acestei obligaţii atrăgând incidenţa prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, de asemenea în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate.

Raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data naşterii sale, schimbarea ulterioară a condiţiilor legale neavând nicio influenţă asupra legalităţii acestuia.

Pentru considerentele expuse, constatând legalitatea raportului de evaluare întocmit de autoritatea pârâtă, Înalta Curte reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (2) din acelaşi cod, va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi în rejudecare, va respinge ca neîntemeiată acţiunea reclamantului.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 197 din 19 septembrie 2016 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea reclamantului A. ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 februarie 2019.