Reviewability of preliminary regulatory verification reports versus final administrative acts in energy sector disputes

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea principală înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 11.01.2016, reclamanta Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica" S.A. a formulat plângere împotriva raportului de verificare nr. 37626/15.05.2015 emis de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, solicitând anularea acestuia şi obligarea pârâtei A.N.R.E. să aprobe includerea în BAR a investiţiilor finalizate astfel cum au fost raportate la ANRE şi să completeze Metodologia de stabilire a tarifelor în sensul stabilirii modului de recunoaştere a cheltuielilor operatorului de transport cauzate de aplicarea normelor legale, altele decât cele din Legea energiei electrice.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1768 din 26 mai 2016 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei prin întâmpinare şi a respins ca inadmisibilă acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta CNTEE "Transelectrica" S.A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica S.A. criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi trimiterea cauzei pentru judecarea pe fond a acţiunii formulate.

În motivarea căii de atac s-a arătat că soluţia primei instanţe este rezultatul unei interpretări eronate date dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, întrucât reclamanta a atacat atât raportul de verificare nr. 37626/15.05.2015 cât şi răspunsul primit la plângerea prealabilă, prin care au fost respinse cererile sale formulate calitate de persoană titulară a unui drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act normativ, căreia i-a fost adusă o atingere prin respectivul act administrativ, ori i-a fost încălcat un interes legitim privat, în sensul posibilităţii de a pretinde o anumită conduită, în vederea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil.

Recurenta a apreciat că raportul de verificare contestat este act administrativ în sensul art. 2 din Legea nr. 554/2004 şi nu doar un act premergător emiterii actului administrativ, un argument în susţinerea acestui punct de vedere fiind şi împrejurarea că cele două contravenţii reţinute în cuprinsul procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/22.05.2015 (act despre care se pretinde că are la bază concluziile raportului de verificare) nu au legătură cu cele 3 capate de cerere formulate în prezenta cauză .

Judecătorul fondului a ignorat faptul că prin plângerea prealabilă reclamanta a solicitat autorităţii pârâte să aprobe includerea în BAR a investiţiilor finalizate, astfel cum au fost raportate la A.N.R.E. şi să completeze Metodologia de stabilire a tarifelor, în sensul stabilirii modului de recunoaştere a cheltuielilor operatorului de transport cauzate de aplicarea normelor legale, altele decât cele din Legea energiei electrice.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, reclamanta nu a solicitat completarea/anularea unui act normativ emis de pârâtă, care în prezent este abrogat, întrucât includerea în BAR ar putea fi efectuată în cadrul unei perioade tarifare ulterioare punerii în funcţiune a investiţiilor, la valoarea integrală sau în mod eşalonat în mai multe tranşe valorice. De altfel, Transelectrica nici nu putea să prevadă care va fi poziţia A.N.R.E. faţă de acceptarea investiţiilor SIS, iar prejudiciul suferit de aceasta ca urmare a aplicării Metodologiei de stabilire a tarifelor nu putea fi demonstrat decât după ce autoritatea pârâtă făcea aplicarea efectivă a acestei metodologii.

Singurul act în care A.N.R.E. îşi precizează clar poziţia faţă de acceptarea sau nu a includerii în BAR a investiţiilor este raportul de verificare nr. 37626/15.05.2015, iar prima instanţă a respins acţiunea ca inadmisibilă, negând reclamantei accesul liber la instanţă.

Întrucât venitul reglementat pentru serviciul de transport al energiei electrice se determină prin utilizarea unei metodologii de tip venit plafon, recurenta apreciază că investiţiile pentru realizarea SIS se includ în mod firesc în BAR . Instanţa de contencios administrativ trebuie să verifice legalitatea raportului de verificare prin care A.N.R.E. a realizat o analiză de oportunitate şi de eficienţă a investiţiilor propuse/realizate de operatorul de transport, aprobând sau nu includerea acestora în BAR, deşi metodologia nu se aplică investiţiilor a căror oportunitate a fost deja analizată de leguitor şi dispusă prin Legea nr. 333/2003.

4. Apărările formulate de intimată

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei .

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica" S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de verificare a legalităţii raportului de verificare nr. 37626/15.05.2015 emis de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, dar şi de obligare a pârâtei la aprobarea includerii în BAR a investiţiilor finalizate şi la completarea Metodologiei de stabilire a tarifelor.

Prima instanţă a reţinut inadmisibilitatea demersului judiciar iniţiat de reclamantă, pe de o parte datorită faptului că raportul de verificare contestat nu reprezintă act administrativ în sensul art. 2 din Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte, celorlalte două solicitări nu li se poate da curs câtă vreme prezumţia de legalitate a actului administrativ unilateral nu a fost înlăturată prin admiterea unei acţiuni în anulare sau excepţii de nelegalitate.

Potrivit motivului de recurs reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurenta-reclamantă, casarea unei hotărâri poate fi solicitată atunci când aceasta a fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, în sensul că instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În prezenta cauză, raportul de verificare nr. 37626/15.05.2015 a fost emis de pârâta A.N.R.E. ca urmare a controlului efectuat la societatea reclamantă, având ca tematică "Verificarea aspectelor privind necesitatea, conţinutul şi modul de realizare a lucrărilor de investiţii reprezentând Sisteme integrate de securitate în staţii şi sedii de sucursale, în perioada 2008-2012".

Activitatea de control desfăşurată de A.N.R.E. este reglementată în cuprinsul Regulamentului de constatare, notificare şi sancţionare a abaterilor de la reglementările emise în domeniul energiei electrice şi în domeniul gazelor naturale aprobat prin ordinul al preşedintelui A.N.R.E. (în speţă ordinul nr. 56/2007 aplicabil în perioada vizată). Astfel, din cuprinsul textelor art. 7, 10, 11 şi 12 din acest regulament reiese faptul că activitatea de control de tip "verificare" efectuată de A.N.R.E. este consemnată într-un raport de evaluare, iar în cazul constatării anumitor abateri ce reprezintă contravenţii sancţionarea acestora se face printr-un proces-verbal, întocmit ulterior raportului de verificare.

Întrucât raportul de control este un document în care se consemnează datele, verificările şi concluziile acţiunii de control, iar sancţiunile contravenţionale se aplică printr-un proces-verbal ulterior, Înalta Curte apreciază că raportul de verificare nr. 37626/15.05.2015 este un act premergător şi nu produce efecte juridice de sine stătător, nu naşte, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În acest context, nu se poate reţine o interpretare eronată a dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, întrucât conform acestui text de lege instanţa de fond, a apreciat în mod corect că legalitatea raportului de verificare nu poate fi verificată decât în cadrul acţiunii în anulare a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/22.05.2015 (act ce are la bază constatările din raportul de verificare şi prin care reclamanta a fost sancţionată cu avertisment pentru săvârşirea contravenţiei prevăzute de art. 93 alin. (1) pct. 4 din Legea nr. 123/10.07.2012 şi cu amendă contravenţională în cuantum de 100.000 RON pentru săvârşirea contravenţiei prevăzute de art. 93 alin. (1) pct. 7 din acelaşi act normativ).

De altfel, reclamanta a şi acţionat în modul descris anterior, dat fiind petit-ul plângerii contravenţionale ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015 al Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti - anularea procesului-verbal de contravenţie nr. x/22.05.2015 şi a raportului de verificare înregistrat la A.N.R.E. nr. 37626/15.05.2015.

Reiese astfel că prima instanţă, în mod corect, a constatat că scopul emiterii raportului de verificare nu a fost producerea de efecte juridice de sine-stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar stabilire a unor fapte şi împrejurări din activitatea reclamantei, activitate vizată de controlul desfăşurat de ANRE, în vederea valorificării mai apoi de către organul competent. Această valorificare constă în stabilirea întinderii certe a răspunderii contravenţionale şi emiterea corelativă a unui proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, doar acest din urmă act fiind susceptibil de a fi atacat în instanţă.

În privinţa celorlalte două capete ale cererii de chemare în judecată formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că acestea vizează, în fapt, modificarea/completarea unui element de calcul al tarifului şi a Metodologiei de stabilire a tarifelor, ambele adoptate prin ordine emise de A.N.R.E. (ordinul nr. 60/2007 şi ordinul nr. 51/2014).

Cum aceste ordine sunt acte administrative unilaterale în privinţa cărora operează prezumţia relativă de legalitate, prima instanţă a respins, în mod corect, ca inadmisibile şi aceste solicitări ale reclamantei, soluţia fiind determinată de faptul că pentru înlăturarea prezumţiei menţionate părţile interesate au deschisă calea acţiunii în anulare sau a excepţiei de nelegalitate şi nu de împrejurarea că unul dintre ordine a fost abrogat, cum în mod eronat susţine recurenta.

Pentru considentele expuse, constatând că sentinţa instanţei de fond nu este rezultatul unei aplicări şi interpretări eronate a normelor de drept în materie şi nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul promovat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica S.A. împotriva sentinţei nr. 1768 din 26 mai 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 februarie 2019.