Withdrawal of social services accreditation: casation for failure to effectively examine respondent’s arguments on managerial capacity

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la această instanţă sub nr. x/2017, reclamanta Asociaţia "A." Brăila a solicitat anularea Deciziei de retragere acreditare furnizor de servicii sociale nr. 254/27.07.2017 emisă de Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 76 din data de 17 mai 2018, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea promovată de către reclamanta Asociaţia "A." Brăila, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale Bucureşti şi a anulat Decizia de retragere acreditare furnizor de servicii sociale nr. 254/27.07.2017 emisă de Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 76 din data de 17 mai 2018 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale prin care a solicitat admiterea recursului şi modificarea sentinţei recurate, în sensul respingerii acţiunii reclamantei ca neîntemeiată.

În susţinerea cererii de recurs, recurentul-pârât a precizat că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde numai motive contradictorii sau străine de natura pricinii.

Recurentul a susţinut că: există contradicţie între considerente şi dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acţiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate şti ce anume a decis instanţa; există contradicţie între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată. Astfel, se admite acţiunea reclamanţilor, după ce, în prima parte a considerentelor sentinţei, instanţa de fond reţine că "reclamanta nu a făcut dovada unei alte situaţii de fapt". Acesta apreciază şi că motivarea soluţiei este superficială. În acest sens apreciază că conform legii, s-a consacrat principiul general potrivit căruia hotărârile trebuie să fie motivate, judecătorii fiind datori să arate în cuprinsul hotărârii motivele de fapt şi de drept în temeiul cărora şi-au format convingerea.

Or, în speţa dedusă judecăţii, din lecturarea sentinţei se constată că instanţa de fond nu s-a conformat dispoziţiilor legale, analizând sumar şi generic cauza, nefăcând nicio referire concretă la probatoriul administrat, interpretând într-un mod personal şi restrictiv norma de drept.

Procedând astfel, instanţa de fond a încălcat în mod flagrant dreptul părţilor la un proces echitabil, reglementat de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, drept care impune în sarcina instanţelor obligaţia de a proceda la o examinare efectivă a mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat constant în jurisprudenţa sa că, întrucât Convenţia nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci a unor drepturi concrete şi efective, dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile formulate de părţi sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată (Hotărârea Artico c. Italiei, Hotărârea Van der Hurt c. Olandei),

Recurentul-pârât apreciază că hotărârea a fost data cu încălcarea sau aplicarea sreşită a normelor de drept material.

Acesta apreciază că încălcarea normelor de drept material s-a realizat prin restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, violarea unor principii generale de drept, instanţa dând o greşită interpretare a prevederilor legale şi reţinând faptele greşit în raport de exigenţele textului de lege.

În dovedirea celor afirmate recurentul susţine că acreditarea furnizorilor de servicii sociale se realizează în baza criteriilor specifice, denumite în continuare criterii, ce reprezintă cerinţele de bază prin care se evidenţiază capacitatea acestora de a înfiinţa, a administra şi a acorda servicii sociale. Respectarea criteriilor este atestată prin certificat de acreditare.

Instanţa de judecată prin sentinţa civilă nr. 76/17.05.2018 nu lămureşte toate faptele aflate în legătură cu decizia pe care a anulat-o, astfel încât să pronunţe o concluzie justă şi logică cu privire la obiectul acestei cauze.

Sentinţa civilă nr. 76/17.05.2018 pronunţata de Curtea de Apel Galaţi nu este precisă, astfel încât să conducă, în mod logic şi convingător, la o soluţie corectă.

Nu s-au analizat corect, efectiv şi real mijloacele, argumentele şi elementele de probă pentru a le putea aprecia pertinenţa, au fost interpretate în mod restrictiv prevederile legale invocate chiar dacă în mod corect a reţinut situaţia de fapt.

Instanţa de fond a reţinut superficial criteriul evocat de pârâtul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale privind capacitatea managerială pentru înfiinţarea şi furnizarea de servicii sociale, referitor la faptul că, în cauză este pusă, în fapt, în discuţie calitatea managementului şi nu s-a făcut dovada că reclamanta nu mai întruneşte vreunul dintre criteriile care au stat la baza acordării certificatului de acreditare pentru furnizor de servicii.

Instanţa de fond nu a avut în vedere definiţia capacităţii manageriale - capacitatea de a planifica, organiza, desfăşura şi controla anumite activităţi, capacitate care nu a fost dovedită nici de reclamantă şi nici de instanţa de fond prin hotărârea pronunţată.

Instanţa de fond nu a avut în vedere toate deficienţele constatate de echipa de control în timpul verificărilor efectuate în centrele aflate în subordinea B. Brăila, deficienţe pe care, dacă le-ar fi analizat în totalitatea lor, ar fi constatat că nu sunt îndeplinite prevederile art. 28 Lit. a) din Legea nr. 197/2012.

Instanţa de fond a reţinut că "reclamanta nu a făcut dovada existenţei unei alte situaţii de fapt decât cea reţinută de Corpul de Control al ministrului", organ de control care nu a putut aprecia că serviciile acordate de asociaţie sunt calitative, având în vedere numeroasele deficienţe constatate, aşadar, instanţa nu a pronunţat o hotărâre bazată pe situaţia de fapt prezentată detaliat prin susţinerile scrise şi orale şi probată prin înscrisurile depuse la dosar.

Recurentul apreciază că dacă instanţa de fond analiza toate informaţiile colectate la faţa locului de către echipa de control, aşa cum au fost ele prezentate, ar fi constatat absenţa capacităţii manageriale a conducerii B., determinată şi de cunoştinţele deficitare în managementul serviciilor sociale, şi ar fi constatat că nu poate exista calitate fără capacitate managerială.

Recurentul-pârât în susţinerea cererii de recurs a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimata-reclamantă Asociaţia "A." au depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei recurate.

5. Cu privire la examinarea recursului

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 07.01.2019 s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de la data de 08 iunie 2021, iar ulterior prin încheierea din 17 aprilie 2019 s-a preschimbat din oficiu termenul de judecată la data de 16 februarie 2021.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Cu privire la starea litigioasă, Înalta Curte reţine pe scurt că prin Decizia nr. 254/27.07.2017, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale (MMJS) a dispus, în baza art. 22 şi 28 din Legea nr. 197/2012, retragerea acreditării furnizorului de servicii sociale, respectiv Certificatul de Acreditare seria x nr. x eliberat la data de 14.04.2014, pentru furnizorul - Asociaţia "A.".

În motivarea acestei decizii s-a reţinut că intimata-reclamantă Asociaţia "D." nu a mai îndeplinit în totalitate condiţiile de licenţiere pentru serviciile sociale, în sensul nerespectării standardelor minime de calitate, respectiv: supraaglomerare centre, funcţionare fără avize şi autorizaţii legale; găzduire fără respectarea drepturilor beneficiarilor; inexistenţa unor spaţii pentru servirea mesei pentru beneficiari, inexistenţa unor înscrisuri din care să reiasă calculul aportului caloric specific vârstei în urma cărora să se poată stabili alocaţia de hrană, iar mediul fizic nu era accesibil, sigur, funcţional sau intim, fapt care a condus la încălcarea criteriilor specifice care stau la baza acreditării furnizorilor de servicii.

Înalta Curte, cu privire la faptele reţinute în motivarea Deciziei de retragere a acreditării nr. 254/27.07.2017, apreciază că instanţa de fond nu a efectuat o analiză completă, clară şi coerentă a acestora.

În considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că instanţa de fond reţine în mod corect situaţia de fapt, însă fără a lua în considerare apărările pârâtului concluzionează succint că în raport de prevederile art. 5, 9, 27 şi 28 din Legea nr. 197/2012, motivele invocate de pârât puteau constitui doar un temei pentru retragerea licenţierii serviciilor sociale pentru Centrul de Îngrijire şi Asistenţă pentru Persoanele cu Handicap Sf. Elena", Centrul de Îngrijire şi Asistenţă pentru Persoane cu Handicap "Speranţa", Centrul de Îngrijire şi Asistenţă pentru Persoane cu Handicap "Sf. Maria", Centrul de Recuperare pentru Victimele Violenţei Domestice şi Centrul de Zi pentru copii "E.", în conformitate cu prevederile art. 27 alin. (2), lit. c) din Legea nr. 197/2012 privind asigurarea calităţii în domeniul serviciilor sociale, cu modificările şi completările ulterioare, nu şi pentru retragerea acreditării furnizorului de servicii sociale Asociaţia "A." Brăila.

Aşadar, instanţa de recurs apreciază că analiza instanţei de fond este sumară, construită preponderent pe apărările suţinute de reclamantă fără ca aceasta să facă o analiză efectivă a apărărilor emise de pârât, fapt ce echivalează cu o nemotivare a hotărârii pronunţate.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a efectuat o analiză parţială a cauzei dedusă judecăţii, aceasta neanalizând toate faptele constatate de organul de control şi puse în sarcina reclamantei care au condus la sancţiunea aplicată acesteia.

Înalta Curte reţine că pentru acreditarea furnizorilor de servicii sociale este necesară îndeplinirea unor criterii specifice, ce reprezintă cerinţele de bază prin care se evidenţiază capacitatea acestora de a înfiinţa, a administra şi a acorda servicii sociale. Respectarea acestor criterii fiind atestată prin certificat de acreditare.

În speţă, instanţa de fond avea obligaţia să efectueze o analiză profesionistă a îndeplinirii acestor criterii în raport cu situaţia de fapt prezentată atât de reclamantă, cât şi de către pârât. Or, instanţa de fond s-a limitat în a efectua doar o analiză întemeiată exclusiv pe textul legal aplicabil, aspect relevat prin raţionamentul conform căruia, neîndeplinirea unor criterii ar fi trebuit să conducă la retragerea licenţierii serviciilor sociale pentru o serie de centre sociale administrate de reclamantă şi nu laretragerea acreditării. Criteriile specifice pentru acreditare se pot întrepătrunde cu cele pentru licenţierea unor centre care asigură servicii sociale, însă nu se pot analiza dintr-o perspectivă comună, mai cu seamă în condiţiile în care instanţa de fond este investită cu analiza legalităţii unei decizii de retragere a acreditării de furnizor de servicii sociale a unui operator privat, cum este cazul de faţă. În acest sens este relevant şi faptul că instanţa de fond nu a efectuat o analiză privitoare la capacitatea managerială a Asociaţiei "A." în contextul tuturor neregulilor constatate de către organul de control, această conduită confirmând încă odată analiza sumară a cauzei din partea instanţei de fond.

În aceste condiţii, Înalta Curte apreciază că sentinţa recurată este casabilă din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Coc proc. civ., deoarece în cuprinsul considerentelor sentinţei nu sunt arătate motivele pentru care apărările pârâtului sunt respinse.

În conformitate cu prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, instanţa este obligată să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătând atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea este, aşadar, un element esenţial al hotărârii judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar de legalitate şi temeinicie. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, garantat de art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.

Orice parte, în cadrul unei proceduri, are dreptul să prezinte judecătorului observaţiile şi argumentele sale, iar acesta trebuie să le examineze în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil, prin urmare, nu poate fi considerat efectiv, decât dacă toate cererile şi observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă, aceasta având în mod necesar obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă.

Conduită procedurală a instanţei de fond, prin neraportare şi la argumentele prezentate în apărare de către pârât, face practic imposibilă exercitarea controlului judiciar al sentinţei recurate, instanţa de recurs neavând posibilitatea procedurală legală în această fază procesuală de a analiza cauza în raport de toate faptele reţinute în actul de control constatat.

Astfel, în speţă se impune soluţia casării cu trimitere spre rejudecare, din cauza lipsei motivării complete sentinţei recurate şi pentru asigurarea părţilor dublului grad de jurisdicţie prevăzut de lege.

În considerarea celor de mai sus, Înalta Curte urmează a trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, urmând ca în rejudecare, aceasta să stabilească cu exactitate situaţia de fapt dedusă judecăţii, să reţină şi să analizeze concis în raport de apărările părţilor toate faptele care au stat la baza emiterii Deciziei de retragere acreditare furnizor de servicii sociale nr. 254/27.07.2017 emisă de Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, în raport de apărările formulate de pârât, precum şi să facă o analiză obiectivă a probatoriul propus de părţi în cauză.

Pentru toate considerentele expuse, constatând că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va examina şi celelalte argumente invocate de pârât prin cererea de recurs, precum şi susţinerile reclamantei prin întâmpinarea depusă în dosarul de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul MINISTERUL MUNCII ŞI PROTECŢIEI SOCIALE împotriva sentinţei civile nr. 76 din 17 mai 2018 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 februarie 2021.