CMSPlenum's unilateral amendment of judicial inspector recruitment regulations annulled for lack of legal competence, upholding lower court annulment on appeal

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Inspecţia Judiciară a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii Plenului CSM nr. 633 din 25 mai 2017.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3195 din 18 septembrie 2017, a admis acţiunea formulată de reclamantă şi a anulat Hotărârea Plenului CSM nr. 633/25.05.2017, emisă de pârât.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Instanţa de fond, în opinia recurentului-pârât, a făcut o greşită aplicare a prevederilor art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare, în forma în vigoare la data formulării acţiunii, conform cărora "Plenul Consiliului Superior al Magistraturii adoptă Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor, Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, Regulamentul privind procedura alegerii membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti şi alte regulamente şi hotărâri prevăzute în Legea nr. 303/2004, republicată şi în Legea nr. 304/2004, republicată".

Din acest text legal, susţine recurentul-pârât, Consiliului i-au fost stabilite, prin lege organică, printre alte atribuţii, şi cea referitoare la adoptarea legislaţiei secundare necesare pentru organizare sistemului judiciar, inclusiv a instituţiilor înfiinţate în cadrul sau în coordonarea Consiliului.

Inspecţia judiciară, deşi este o structură cu personalitate juridică proprie, este înfiinţată în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, conform art. 65 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare.

Contrar argumentelor primei instanţe, recurentul-pârât consideră că textul legal enunţat permitea Consiliului Superior al Magistraturii adoptarea Hotărârii Plenului nr. 633/2017 pentru modificarea şi completarea Regulamentelor privind organizarea şi desfăşurarea concursului pentru numirea în funcţie a inspectorilor judiciari, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 80/2012, cu modificările ulterioare.

Recurentul-pârât, în susţinerea criticilor formulate, face trimitere la prevederile art. 133 alin. (1) din Constituţia României, republicată, potrivit cărora CSM este garantul independenţei justiţiei, veghează asupra independenţei întregului sistem judiciar, inclusiv a instituţiilor aflate în coordonarea sau subordonarea sa.

Hotărârea atacată a fost adoptată în vederea întăririi capacităţii de funcţionare a Inspecţiei judiciare, inclusiv sub aspectul procedurii de numire în funcţie a inspectorilor judiciari, din perspectiva rolului şi atribuţiilor ce revin acestora.

Astfel, constatându-se o concentrare excesivă a atribuţiilor în legătură cu organizarea şi desfăşurarea concursului pentru numirea în funcţie a inspectorilor judiciari, de natură a impieta asupra aparenţei de imparţialitate, în procesul de numire în funcţie a inspectorilor judiciari, în special în cazul reînnoirii mandatelor inspectorilor judiciari în funcţie, s-a apreciat asupra oportunităţii adoptării Hotărârii Plenului nr. 633/2017.

Prevederile art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, în vigoare la data formulării acţiunii conţin o enumerare exemplificativă şi nu limitativă, aceasta completându-se cu celelalte dispoziţii din Legea nr. 317/2004 şi din alte legi care conţin prevederi referitoare la sistemul judiciar.

De exemplu, disp. art. 67 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 prevăd că Regulamentul pentru organizarea concursului pentru numirea în funcţie a inspectorului şef şi a inspectorului-şef adjunct se aprobă prin hotărâre a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii.

Un alt argument, în sensul că disp. art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 se completează cu alte norme legale, îl reprezintă prevederile din Legea nr. 567/2004 privind Statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, cu modificările şi completările ulterioare, art. 9, 17 şi 36 din acest act normativ, referindu-se la alte regulamente aprobate de Plenul CSM.

De asemenea, Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, cu modificările şi completările ulterioare, prevede o atribuţie de legislator secundar pentru Plenul CSM, conform art. 187 alin. (3) acesta adoptă regulamentul de organizare a activităţii judecătorului de supraveghere a privării de libertate.

În privinţa Regulamentului de organizare a concursului pentru numirea în funcţie a inspectorilor judiciari, recurentul-pârât, prin Plenul său, a adoptat Hotărârea nr. 801/2012 de aprobare a Regulamentului, dar şi Hotărârea nr. 694/2014, de modificare a acesteia.

În plus, abilitarea legală a recurentului-pârât, de a aproba regulamentul în discuţie, precum şi orice modificări sau completări, este consacrată de disp. art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, astfel încât, hotărârea atacată a fost adoptată în limitele competenţei recunoscute de legiuitor.

Recurentul-pârât consideră că, în mod greşit, instanţa de fond a constatat că hotărârea încalcă prevederile art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare, astfel cum erau în vigoare la data formulării acţiunii.

Consiliul Superior al Magistraturii, chiar în lipsa propunerii inspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare, are abilitatea de a-şi exercita prerogativa normativă ce i-a fost conferită, prin modificarea sau completarea regulamentului, iar o interpretare restrictivă a disp. art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 ar conduce la lipsirea de substanţă a rolului Consiliului, de legiuitor secundar.

S-ar ajunge la concluzia că, orice propunere pertinentă şi necesară, referitoare la modificarea regulamentului, ar trebui să fie ignorată pentru simplul motiv că nu provine de la inspectorul şef.

Recurentul-pârât este autoritatea decidentă în materie, astfel că modificarea sau completarea legislaţiei secundare poate fi realizată şi din oficiu.

Este relevantă şi practica administrativă anterioară, rezultată din HPCSM nr. 694/2014, prin care s-a procedat la modificarea regulamentului fără o propunere a inspectorului-şef, în sensul modificării acestui act normativ.

Organizarea concursului de către CSM nu înlătură dreptul inspectorului-şef, în calitate de conducător al Inspecţiei Judiciare, de a numi în funcţie candidaţii declaraţi admişi, din interpretarea sistematică a normelor cuprinse în art. 67 şi 70 din Legea nr. 317/2004 nu reiese că intenţia legiuitorului a fost aceea de a da în competenţa Inspecţiei Judiciare atât organizarea concursului pentru numirea în funcţie a inspectorilor judiciari, cât şi numirea propriu-zisă a acestora.

Având în vedere că Inspecţia Judiciară este înfiinţată în cadrul CSM se justifică oportunitatea organizării concursului de numire în funcţie a inspectorilor judiciari şi de către recurentul-pârât.

Reperele stabilite de legislaţia primară au fost respectate de către Plenul CSM la adoptarea Hotărârii nr. 633/2017, act ce nu a condus, în mod cert la afectarea capacităţii funcţionale a Inspecţiei Judiciare şi la imposibilitatea ocupării posturilor vacante, în condiţiile în care reglementarea unei alte proceduri de desfăşurare a concursului decât cea anterioară modificării normative nu avea efecte asupra desfăşurării optime a activităţii intimatei-reclamante.

Numai posturile vacante urmau să fie ocupate, în condiţiile modificării modului de organizare a concursului, iar pretinsa vătămare a interesului legitim nu a fost probată, nu au fost explicate motivele pentru care organizarea concursului ar conduce la imposibilitatea efectuării controalelor în planul de activitate anual şi la împovărarea activităţii inspectorilor judiciari.

Recurentul-pârât susţine, printr-o ultimă critică, stabilirea greşită de către prima instanţă a nesocotirii prevederilor art. 61 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, deoarece schimbarea organizatorului concursului pentru numirea în funcţie a inspectorilor judiciari nu a afectat concepţia generală sau caracterul unitar al reglementării.

4. Apărările formulate de intimata-reclamantă Inspecţia Judiciară

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă solicită, în principal, respingerea recursului ca nefondat şi, în subsidiar, ca lipsit de interes.

Recursul este nefondat, susţine intimata-reclamantă, avându-se în vedere că recurentul-pârât nu are o competenţă generală şi exclusivă în adoptarea şi modificarea legislaţiei secundare necesare pentru organizarea sistemului judiciar lato-sensu.

Această concluzie este determinată de interpretarea disp. art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, regulamentul în cauză nu figurează printre actele enumerate limitativ şi nu este prevăzut în cele două legi menţionate, respectiv Legea nr. 303/2004 şi Legea nr. 304/2004, astfel că actul nu poate fi adoptat, modificat sau completat de CSM în temeiul acestei norme juridice.

Competenţa recurentului-pârât pentru adoptarea Regulamentului de organizare şi desfăşurare a concursului pentru numirea în funcţie a inspectorilor judiciari este prevăzută de art. 70 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 3147/2004, de unde rezultă că nu pot fi reţinute nici criticile aduse modului de interpretare şi aplicare a disp. art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004.

Sunt nefondate şi argumentele prin care se afirmă că au fost interpretate greşit disp. art. 61 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, avându-se în vedere că modificarea şi completarea Regulamentului a afectat concepţia sa generală, întreaga competenţă organizatorică a concursului a fost transferată către recurentul-pârât.

În subsidiar, intimata-reclamantă susţine că recursul este lipsit de interes în raport de modificarea disp. art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 şi adoptarea Ordinului nr. 131 al Inspectorului şef al Inspecţiei judiciare din 04.12.2018, privind aprobarea Regulamentului de organizare şi desfăşurare a concursului pentru numirea în funcţie a inspectorilor judiciari, publicat în Monitorul Oficial nr. 1038/06.12.2018.

Intimata-reclamantă arată că recurentului-pârât nu îi mai revine niciun rol în aprobarea Regulamentului şi, prin urmare, nu este îndeplinită condiţia impusă de disp. art. 33 C. proc. civ., nu mai justifică un interes actual în promovarea şi susţinerea căii de atac.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Cu privire la excepţia lipsei de interes a promovării căii de atac a recursului şi a susţinerii cererii de recurs, Înalta Curte urmează să o respingă avându-se în vedere că modificarea disp. art. 70 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 317/2004, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 238/2018 şi, ulterior a Ordinului nr. 131/04.12.2018 al Inspectorului şef al Inspecţiei Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare şi desfăşurare a concursului pentru numirea în funcţie a inspectorilor judiciari, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 1038/06.12.2018 au efecte pentru viitor, nu retroactivează, potrivit disp. art. 6 din C. civ.

În speţă, obiectul acţiunii îl reprezintă anularea unui act administrativ cu caracter normativ care şi-a produs efectele în perioada cât acesta a fost în fiinţă.

Recurentul-pârât are interes în susţinerea recursului, tocmai pentru a se conserva modificarea unor raporturi juridice neafectate de intrarea în vigoare a unui act administrativ ulterior, dar şi pentru formularea unor eventuale cereri în despăgubire, în ipoteza admiterii recursului, casarea sentinţei pronunţate de prima instanţă şi respingerea cererii de anulare a hotărârii atacate.

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte reţine că prin Hotărârea Plenului CSM nr. 633/25.05.2017 publicată în M.Of. al României nr. 428/09.06.2017 s-a modificat şi completat Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea concursului pentru numirea în funcţie a inspectorilor judiciari, aprobat prin HPCSM nr. 801/2012.

Recurentul-pârât a avut în vedere la adoptarea hotărârii, astfel cum se arată în preambulul acesteia, disp. art. 133 alin. (1) din Constituţia României, care consacră rolul CSM de garant al independenţei justiţiei, iar unul dintre mecanismele prin care se realizează acest rol, fiind şi acela de a acorda Consiliului, prin lege organică, atribuţia exclusivă de a adopta legislaţia secundară necesară pentru organizarea sistemului judiciar, cariera magistraţilor, cercetarea disciplinară şi funcţionarea Inspecţiei Judiciare.

S-a mai reţinut în preambulul deciziei că s-a observat o concentrare excesivă a atribuţiilor în legătură cu organizarea şi desfăşurarea concursului pentru numirea în funcţie a inspectorilor judiciari la nivelul Inspecţiei Judiciare, de natură a impieta asupra aparenţei de imparţialitate în procesul de numire a inspectorilor judiciari, în special în cazul reînnoirii mandatelor inspectorilor judiciari în funcţie.

În acelaşi preambul s-a apreciat că interpretarea prevederilor art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 permite CSM, chiar în lipsa propunerii inspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare, să îşi exercite prerogativa legislativă ce i-a fost conferită, prin modificarea şi completarea regulamentului, din perspectiva necesităţii asigurării unei depline independenţe a justiţiei, inclusiv prin raportare la componenta de imparţialitate, iar o interpretare contrară ar însemna negarea rolului constituţional al Consiliului.

Recurentul-pârât a considerat că nu există nicio altă posibilitate de a aduce modificări necesare ale legislaţiei secundare, decât aceea ca însuşi Consiliul să le propună şi să le adopte în absenţa lipsei de acţiune a inspectorului-şef.

De asemenea, hotărârea adoptată s-a întemeiat şi pe o practică anterioară a acestuia şi anume, adoptarea HPCSM nr. 694/2014 de modificare a aceluiaşi regulament, deşi propunerea nu a avut loc la iniţiativa inspectorului-şef.

Pornind de la aceste obiective, recurentul-pârât a structurat motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., considerând că prima instanţă a realizat o interpretare şi aplicare greşită a disp. art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, prin raportare la art. 133 alin. (1) din Constituţia României, art. 67 alin. (2) şi art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, precum şi art. 61 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Recurentul-pârât susţine că dispoziţiile art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 permit adoptarea de către Plen a Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea concursului pentru numirea în funcţie a inspectorilor judiciari, deoarece art. 133 alin. (1) din Constituţia României i-a conferit rolul de garant al independenţei justiţiei.

Potrivit disp. art. 133 alin. (1) şi art. 134 alin. (4) din Constituţia României, Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei justiţiei şi îndeplineşte şi alte atribuţii, în afara celor descrise la art. 134 alin. (1)-(3) din Constituţie, stabilite prin legea sa organică, în realizarea rolului său de garant al independenţei justiţiei.

Legea nr. 317/2004 privind CSM stabileşte atribuţiile Plenului în privinţa: carierei judecătorilor şi procurorilor (art. 35); admiterii în magistratură, evaluarea, formarea şi examenele judecătorilor şi procurorilor (art. 36); organizării şi funcţionării instanţelor şi parchetelor (art. 37); adoptării Codului deontologic al judecătorilor şi procurorilor; Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului; Regulamentului privind procedura alegerii membrilor CSM; precum şi alte regulamente şi hotărâri date în competenţa Plenului prin Legea nr. 303/2004 şi Legea nr. 304/2004.

În privinţa organizării Inspecţiei Judiciare şi statutului inspectorilor judiciari, Legea nr. 317/2004 a prevăzut un capitol aparte, în cadrul acestuia, reglementându-se şi aspectele ce ţin de numirea inspectorilor judiciari sau inspectorului-şef.

Art. 67 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, invocat de recurentul-pârât prevede că Regulamentul pentru organizarea concursului pentru numirea în funcţie a inspectorului-şef şi a inspectorului-şef adjunct se aprobă prin hotărâre a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii.

Art. 70 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 317/2004 conţine dispoziţiile care organizează numirea inspectorilor judiciari, arătându-se că Regulamentul de organizare şi desfăşurare a concursului se aprobă prin hotărâre a Plenului CSM la propunerea inspectorului-şef şi se publică în M.Of. al României (varianta în vigoare la data adoptării hotărârii atacate).

Înalta Curte constată că Regulamentul de organizare şi desfăşurare a concursului pentru numirea inspectorilor din cadrul Inspecţiei Judiciare se adoptă în temeiul art. 70 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 317/2004 şi nu în temeiul art. 38 alin. (1) din aceeaşi lege.

Dacă s-ar accepta interpretarea oferită de recurentul-pârât dispoziţiilor art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, ar însemna că Plenul CSM ar avea competenţă să adopte regulamente în condiţiile dispuse de acesta în toate domeniile referitoare la sistemul judiciar, chiar dacă în cuprinsul altor legi sau în interiorul Legii nr. 317/2004 există desemnată o altă autoritate publică ori există o procedură specifică, pe care Plenul CSM este obligat să o respecte şi să o urmeze.

Dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţia României prevăd un principiu general al statului român, obligativitatea respectării Constituţiei şi a legilor. Principiul legalităţii reprezintă un principiu fundamental, obligatoriu pentru toate autorităţile publice, în exercitarea competenţelor acestora.

Actele administrative se emit/adoptă cu respectarea dispoziţiilor legale cu forţă juridică superioară, iar autorităţile publice acţionează numai cu respectarea prevederilor legale şi în virtutea competenţei acordate de acestea.

În virtutea principiului legalităţii, autorităţile publice sunt obligate, în cadrul activităţii desfăşurate, să respecte conţinutul legii, să emită actul administrativ fără a încălca competenţa stabilită de lege şi fără să o modifice sau să o completeze.

În consecinţă, hotărârea a cărei anulare s-a cerut ar fi trebuit, în virtutea respectării principiului legalităţii să fie conformă Legii nr. 317/2004, în temeiul căreia a fost adoptată.

Or, prevederile art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 conţin norme precise în privinţa actelor administrative cu caracter normativ care pot fi adoptate de Plenul CSM.

Enumerarea este limitativă şi nu exemplificativă, deoarece principiul legalităţii se opune ca o autoritate publică, în calitate de legislator secundar/subordonat, să emită acte administrative cu încălcarea dispoziţiilor legislaţiei primare şi în alte condiţii decât cele permise de lege.

În speţă, disp. art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 autorizau Plenul CSM să aprobe prin hotărâre, Regulamentul de organizare şi desfăşurare a concursului pentru ocuparea funcţiei de inspector judiciar numai la propunerea inspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare.

Legea nr. 317/2004 nu a acordat Plenului CSM posibilitatea să opteze între existenţa propunerii inspectorului-şef sau inexistenţa acestuia, astfel că adoptarea hotărârii s-a făcut cu încălcarea principiului legalităţii.

Rolul şi atribuţiile Plenului CSM sunt reglementate de Constituţie şi de lege, pot fi exercitate numai în limitele impuse de lege, iar respectarea acestor dispoziţii nu poate avea drept consecinţă lipsirea de substanţă a legiuitorului secundar, astfel cum se afirmă prin motivele de recurs.

Absenţa propunerii inspectorului şef poate fi rezolvată numai în limitele legale şi nu prin emiterea unor acte administrative, cu încălcarea competenţei şi a legii în temeiul cărora acestea sunt emise.

Modificarea/completarea legislaţiei secundare poate fi realizată din oficiu de către recurentul-pârât numai dacă actul normativ cu forţă juridică superioară permite o atare intervenţie, condiţie ce nu este îndeplinită în speţă.

Înalta Curte reţine că nu poate fi valorificat pozitiv argumentul desprins din adoptarea unei hotărâri anterioare, în aceleaşi condiţii, fără să existe o propunere a inspectorului-şef, ci, dimpotrivă, reprezintă un motiv care conduce la respingerea recursului ca nefondat, faţă de insistarea recurentului-pârât în interpretarea greşită a dispoziţiilor legale sus-menţionate.

În legătură cu oportunitatea organizării concursului de numire în funcţie a inspectorilor judiciari şi de către Plenul CSM, Înalta Curte reaminteşte că aceasta este o dimensiune a legalităţii actului, aspectele se analizează împreună, sunt inseparabile.

Recurentul-pârât, depăşind limitele competenţei sale acordate de lege, a realizat şi o încălcare a dreptului de apreciere şi, implicit, a oportunităţii emiterii actului în discuţie, acesta neputând să afirme, iar instanţa de contencios administrativ să valideze susţinerile legate de împietarea asupra aparenţei de imparţialitate în procesul de numire a inspectorilor judiciari.

Cu privire la nedovedirea/inexistenţa vătămării interesului legitim al reclamantei prin adoptarea HPCSM nr. 633/2017, Înalta Curte reaminteşte că intimata a invocat încălcarea unui interes legitim public, reprezentată de numirea inspectorilor judiciari în condiţii legale şi, în subsidiar, perturbarea activităţii Inspecţiei judiciare, aspecte demonstrate în cauză.

Referitor la aplicarea greşită a prevederilor art. 61 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, de către prima instanţă, Înalta Curte apreciază ca fiind nefondată critica, ţinând seama de faptul că adoptarea HPCSM nr. 633/2017 a modificat radical concepţia generală a legislaţiei primare prin care Plenul CSM aprobă Regulamentul de organizare şi desfăşurare a concursului de numire a inspectorilor judiciari, ca urmare a propunerii inspectorului-şef.

Faţă de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes, invocată prin întâmpinare.

Respinge recursul, formulat de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii împotriva sentinţei nr. 3195 din 18 septembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 14 ianuarie 2021.