Classification of professional fee-setting decisions as normative administrative acts exempting preliminary complaints from time limits under Law 554/2004

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 21.12.2017, reclamantele A., B. şi C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul de mediere, anularea următoarelor hotărâri emise de pârât:

- art. 5 din Hotărârea nr. 196/25.02.2012

- art. 3 şi 4 din Hotărârea nr. 197/25.02.2012

- Hotărârea nr. 20/31.05.2014

- Hotărârea nr. 04/19.02.2016

- Hotărârea nr. 15/13.04.2016

- art. 1, 2, 3 şi 4 din Hotărârea nr. 30/08.08.2016

- Hotărârea nr. 31/08.08.2016.

În cauză, s-a formulat cerere de intervenţie în interes propriu de către D., E., F. şi G., solicitând anularea aceloraşi hotărâri emise de pârâtul Consiliul de mediere.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 450 din 3 octombrie 2018, Curtea de Apel Craiova a respins acţiunea reclamantelor şi cererile de intervenţie în interes propriu, ca inadmisibile.

A reţinut instanţa, în esenţă, că actele contestate au caracterul unor acte administrative cu caracter individual.

Astfel a apreciat că este întemeiată excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârât, prin întâmpinare, pentru formularea plângerii prealabile, prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu depăşirea atât a termenului de 30 de zile, dar şi a celui de 6 luni de la data emiterii actelor contestate.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri au formulat recurs reclamantele A., B. şi C. şi intervenienţii în nume propriu D., E., F. şi G..

1.3.1. Recurentele-reclamante şi-au întemeiat recursul pe dispoziţiile ar.t 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

Au opinat recurentele că instanţa a respins acţiunea în mod greşit, apreciind că actele atacate sunt acte administrative individuale.

Faptul că hotărârile contestate privesc mediatorii autorizaţi nu le transformă în acte administrative individuale. Un grad mai redus de generalitate, o extensie teritorială, temporală şi personală nu transformă un act administrativ normativ într-un act administrativ individual.

Hotărârile a căror anulare se solicită prin acţiune nu sunt altceva decât o etapă intermediară a procesului juridic normativ. Din aceste hotărâri derivă numai indirect obligaţii individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ întrucât din actele administrative individuale derivă direct drepturi şi obligaţii personale. Aceste hotărâri nu privesc persoane determinate, ci doar reglementează normativ, aplicându-se în mod repetat unor persoane diferite (mediatori) pe parcursul existenţei lor, astfel că este evident caracterul impersonal.

Au mai arătat recurentele-reclamante că, şi în cazul în care s-ar considera a fi acte administrative individuale, cum a apreciat instanţa de fond, cererea este formulată în termen, pentru că nu au fost comunicat reclamantelor, aşa cum prevede procedura în cazul actelor administrative individuale.

Cu alte cuvinte, instanţa de fond a omis a pune în discuţie acest aspect şi să solicite intimatului-pârât Consiliul de mediere să facă dovada comunicării actelor cu caracter individual către părţi.

Chiar dacă ar fi vorba despre un act individual, reclamantele s-ar încadra în termenul de contestare deoarece prezumţia şi obligaţia de cunoaştere a textelor publicate în Monitorul Oficial operează doar faţă de normele de drept.

Această prezumţie şi obligaţie de cunoaştere a conţinutului unui Monitor Oficial nu operează în cazul actelor administrative individuale.

Dacă s-ar urma raţionamentul instanţei de fond, ar însemna că şi mediatorii care nu erau înscrişi pe Tablou la momentul emiterii hotărârilor atacate nu mai sunt în termen să atace aceste hotărâri ale căror efecte negative i-ar afecta.

Actul administrativ individual se comunică prin înmânarea actului, varianta extremă, aplicabilă în cazul în care destinatarul refuză să primească sub semnătură actul sau nu este găsit la sediu (domiciliu), este afişarea, care este atestată printr-un proces-verbal de afişare.

Procedeul comunicării actelor administrative individuale prin afişare nu poate fi substituit şi nici confundat cu publicarea, deoarece, prezumţia şi obligaţia de cunoaştere a textelor publicate în Monitorul Oficial operează doar faţă de normele de drept, instituind prezumţia şi obligaţia de cunoaştere a legii.

1.3.2. Recurenţii-intervenienţi şi-au întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

În motivarea recursului, recurenţii-intervenienţi au formulat aceleaşi susţineri ca şi recurentele-reclamante.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul de mediere a formulat întâmpinare faţă de ambele recursuri, prin care a invocat excepţia nulităţii recursurilor, în condiţiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ., apreciind că indicarea temeiului de drept este pur formală, criticile recurenţilor neavând legătură cu soluţia pronunţată, constituind o reluare a aspectelor de fond ale judecăţii pricinii.

Pe fondul căii de atac, a solicitat respingerea recursurilor, apreciind că actele atacate nu cuprind reglementări formulate abstract, destinate unui număr nedeterminat de subiecte de drept, ci dimpotrivă.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte în majoritate constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurentele-reclamante şi recurenţii-intervenienţi în interes propriu au învestit instanţa de contencios administrativ cu anularea parţială, respectiv, integrală a unor hotărâre emise de Consiliul de mediere având ca obiect, în principal, stabilirea taxei profesionale anuale datorate de mediatorii autorizaţi, ca formă de exercitare a profesiei conform Legii nr. 192/2006, sau neautorizaţi, înscrişi în Tabloul mediatorilor, şi de către mediatorii suspendaţi, respectiv cuantumul taxei, persoanele căreia i se adresează şi modalitatea de percepere.

Instanţa de fond a apreciat că hotărârile contestate au caracterul unor acte administrative cu caracter individual, în raport de această apreciere respingând acţiunea, ca inadmisibilă, pentru nerespectarea termenului prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Criticile recurenţilor sunt fondate, hotărârea instanţei de fond fiind dată cu interpretarea şi aplicarea eronată a art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Pentru a verifica incidenţa art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prelabil, se impune clarificarea naturii juridice a actelor administrative contestate în cauză, aspect asupra cărora opiniile părţilor sunt divergente. În acest sens se impune a fi lămurită situaţia dacă actele administrative cu a căror legalitate a fost învestită instanţa de fond a o verifica au caracter individual sau normativ, întrucât regimul plângerii prealabile are valenţe specifice în cazul fiecărei categorii în parte.

Aşa cum s-a reţinut în doctrină şi în jurisprudenţă, distincţia dintre acte administrative normative şi cele cu caracter individual se face pe tărâmul întinderii efectelor juridice pe care le produc.

Actele administrative normative conţin reguli de conduită generale, abstracte şi impersonale de aplicabilitate repetată. Stabilind reguli de conduită, raporturi juridice de drept abstract, ele se aplică în mod repetat şi pentru orice situaţie particulară care intră sub incidenţa normei, eficienţa acesteia neîncetând printr-unul sau mai multe acte individuale de aplicare. În raport de aceste caracteristici, actul administrativ îşi păstrează caracterul normativ, chiar dacă la data publicării sale ar fi determinabile subiectele de drept cărora urmează să le fie aplicat, însă rămân nedeterminate toate subiectele de drept care-i vor resimţi efectele pe parcursul activităţii sale.

În contrapondere, actele administrative cu caracter individual se caracterizează prin aceea că produc efecte juridice numai cu privire la subiecte de drept determinate, individualizate ca atare în cuprinsul lor, cărora, în virtutea autorităţii lor publice, le prescrie o conduită concretă, iar cu unele excepţii (autorizaţiile) îşi epuizează conţinutul prin executare.

În ceea ce priveşte scopul emiterii lor, aşa cum rezultă din economia Legii nr. 554/2004, actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispoziţiilor legale.

Plecând de la aceste premise teoretice, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o apreciere eronată asupra naturii juridice a hotărârilor ce fac obiectul acţiunii considerând ar avea caracterul unor acte administrative individuale.

Astfel, în privinţa hotărârilor emise de Consiliul de mediere prin care sunt stabilite taxele profesionale anuale datorate de mediatorii autorizaţi/neautorizaţi, înscrişi în Tabloul mediatorilor nu se poate reţine că ar fi aplicabile unor situaţii strict determinate, pentru că acestea conţin reguli generale de stabilire a cuantumului şi a modului de percepere a taxei profesionale care sunt de aplicabilitate repetată, anual, tuturor persoanelor care la fiecare aplicare îndeplinesc calitatea de mediator.

Însă aşa cum s-a arătat în precedent, chiar dacă la fiecare aplicare pot fi identificaţi toţi subiecţii cărora li se aplică, respectiv mediatorii înscrişi pe tablou în anul respectiv, având în vedere anuitatea acestor taxe profesionale, nu se poate afirma că pot fi determinaţi toţi subiecţii care vor intra sub incidenţa acestui act administrativ. Evident că subiecţii vor avea toţi calitatea de mediatori, însă nu se poate afirma că prin indicarea calităţii profesionale se determină subiectul de drept căruia i se aplică, ci numai prin identificarea atributelor persoanei, fie ea fizică sau juridică. Pe de altă parte, acelaşi subiect, în măsura practicării profesiei o perioadă mai îndelungată, va resimţi repetat, anual, efectele acestor hotărâri, fără ca aceasta să-şi epuizeze efectele.

Or, numele mediatorilor înscrişi în Tabloul mediatorilor autorizaţi nu este constant, acest tablou fiind actualizat semestrial/lunar/anual, înregistrând intrări, ieşiri sau suspendări din profesie.

Astfel, potrivit art. 3 din Hotărârea nr. 5 din 13 mai 2007 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului de mediere,

"(1) Prin mediator autorizat se înţelege persoana care îndeplineşte condiţiile prevăzute la art. 7 şi art. 8 alin. (1) din Lege şi care îşi declară o formă de exercitare a profesiei prevăzută la art. 22 din Lege, avizată de Consiliu.

(11) Mediatorul autorizat este înscris în Tabloul mediatorilor în condiţiile prevăzute la art. 12 din Lege. Tabloul este actualizat de Consiliul de mediere periodic şi cel puţin o dată pe an este publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi este pus la dispoziţia celor interesaţi la sediul Consiliului, al instanţelor judecătoreşti, al autorităţilor administraţiei publice locale, la sediul Ministerului Justiţiei şi pe pagina de internet a Consiliului de mediere.

(...)."

Prin urmare, în raport de caracterul repetabil al aplicării hotărârilor atacate, al caracterului nedeterminat de subiecţi care vor intra sub incidenţa acestora, actele administrative contestate sunt în mod evident cu caracter normativ, dinamica persoanelor înscrise în tabloul respectiv variind, după cum au susţinut şi recurenţii prin cererile de recurs, fără a putea face vreo previziune cu privire la persoanele cărora li se va aplica, ca în cazul actului administrativ individual.

Având în vedere că hotărârile contestate în cauză sunt acte normative, procedura prealabilă în cazul acestora nu este supusă vreunui termen, putând a fi formulată oricând conform art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, astfel că în mod eronat instanţa de fond a respins ca inadmisibilă cererea reclamanţilor pentru formularea ca tardivă a cererii prealabile.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa hotărârea recurată şi va trimite cauza spre rejudecare primei instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu opinie majoritară

Admite recursurile formulate de A., B., C. şi de D., E., F., G. împotriva sentinţei nr. 450 din 3 octombrie 2018 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 februarie 2021.

OPINIE SEPARATĂ redactată în temeiul dispoziţiilor art. 398 alin. (2) C. proc. civ.

Prin acţiunea formulată în prezenta cauză, s-a solicitat anularea următoarelor acte administrative emise de Consiliul de Mediere:

- Art. 5 din Hotărârea nr. 196/25.02.2012;

- Art. 3 şi 4 din Hotărârea nr. 197/25.02.2012;

- Hotărârea nr. 20/31.05.2014;

- Hotărârea nr. 4/19.02.2016;

- Hotărârea nr. 15/13.04.2016;

- Art. 1, 2, 3 şi 4 din Hotărârea nr. 30/08.08.2016;

- Hotărârea nr. 31/08.08.2016.

Atât instanţa de fond, cât şi instanţa de recurs au avut obligaţia să stabilească natura juridică a acestor acte administrative, respectiv dacă au caracter individual sau normativ, pentru a se vedea dacă reclamantele au formulat în termen plângerea prealabilă obligatorie, prevăzută de disp. art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

În analiza stabilirii naturii juridice a actelor administrative atacate, consider că trebuie pornit de la prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, care oferă definiţia actului administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Următorul pas este analizarea fiecărei hotărâri atacate în funcţie de criteriile oferite de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă actul a fost emis în vederea organizării executării legii (actul administrativ cu caracter normativ) sau executării în concret a legii (actul administrativ individual).

Hotărârea nr. 196/25.02.2012 a fost dată în temeiul Legii nr. 192/2006 privind medierea şi organizarea profesiei de mediator modificată şi completată, Regulamentul de Organizare şi Funcţionare a Consiliului de mediere, modificat şi completat şi a unor hotărâri anterioare ale Consiliului de Mediere, date în perioada 2007-2011.

Potrivit disp. art. 21 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 196/2000, Consiliul de Mediere îşi acoperă cheltuielile de organizare şi funcţionare din venituri proprii, respectiv cele de la lit. a) taxe provenind din autorizarea mediatorilor, lit. e) alte sume stabilite prin Regulament.

Potrivit disp. art. 9 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului de Mediere, aprobat prin HCM nr. 5/2007, incident în speţă, acoperirea cheltuielilor de organizare şi funcţionare a Consiliului se realizează din taxele cuprinse la lit. a)-n), printre care cele de autorizare a mediatorilor şi profesionale pentru exercitarea profesiei de mediator.

Art. 5 din Hotărârea nr. 196/2012 a modificat art. 2 al Hotărârii nr. 1307/2008, stabilindu-se cuantumul taxei anuale profesionale, respectiv 300 sau 100 RON, iar celelalte articole ale hotărârii modifică cuantumul altor taxe, de exemplu, pentru emiterea de copii, "conforme cu originalul", se percepe o taxă de 10 RON/pagină.

Apreciez că Hotărârea nr. 196/2012, prin care se modifică cuantumul unor taxe prevăzute prin lege şi regulament de organizare şi funcţionare a profesiei, este un act administrativ unilateral cu caracter individual şi nu este un act administrativ individual cu caracter normativ.

Taxele percepute de către Consiliul de Mediere sunt prevăzute în Legea nr. 196/2000 şi în Regulamentul adoptat prin Hotărârea nr. 5/2007, în vigoare la acea dată.

Consider că actul administrativ care a organizat executarea legii este Regulamentul, acesta fiind actul administrativ unilateral cu caracter normativ, iar hotărârea de stabilire/modificare a cuantumului acestor taxe execută în concret legea, prin urmare, este un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Actul administrativ normativ cuprinde reguli generale de conduită, impersonale şi de aplicabilitate repetată, în vederea aplicării la un număr nedeterminat de subiecţi.

Actul administrativ îşi păstrează caracterul normativ atât timp cât subiecţii nu sunt individual determinaţi.

Hotărârea nr. 196/2012 nu conţine reglementări de principiu, ci priveşte stabilirea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept.

Hotărârea nr. 197/2012 adoptă în temeiul Legii nr. 196/2000 şi al Regulamentului amintit, conţine prevederi referitoare la reducerea de 10% a taxelor, în situaţia achitării acestora, integral, până la 15.04.2012, iar pentru aceleaşi considerente apreciez că este vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter individual, care execută în concret legea.

Hotărârea nr. 20/31.05.2014 conţine prevederi referitoare la modul în care este folosită taxa anuală profesională, respectiv pentru care anume activităţi este destinată, precum şi cu privire la formarea profesională, dispoziţiile fiind emise în temeiul art. 12, 20, 21 din Legea nr. 192/2006 şi art. 9, 18 şi 44 Din Regulament şi urmăresc executarea în concret a acestora, de exemplu, modul în care mediatorii au acces la anumite evenimente, prin urmare are natura juridică a unui act administrativ unilateral cu caracter individual.

Hotărârea nr. 4/19.02.2016 aprobă un termen de graţie pentru achitarea taxei profesionale şi sancţiunea prevăzută de art. 38 lit. e) din Legea nr. 192/2006 şi art. 31 alin. (29 lit. m) din Statutul profesiei de mediator, astfel că şi aceasta execută în concret legea sau poate fi spus că reaminteşte dispoziţiile legale, prin urmare, reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Hotărârea nr. 15/13.04.2016, adoptată în temeiul Legii nr. 192/2006 şi a Regulamentului arată că taxa profesională este colectată în vederea asigurării veniturilor proprii ale Consiliului de Mediere, ceea ce reprezintă o reiterare a dispoziţiilor celor două acte, practic nu poate modifica sau completa acte cu valoare juridică superioară acesteia.

Hotărârea nr. 30/08.08.2016 modifică dispoziţiile din Hotărârea nr. 196/2012, cu referire la cuantumul taxei şi conţine prevederi referitoare la modul de achitare a restanţelor la plată, prin urmare, în raport de cele sus-menţionate, aceasta execută în concret legea, fiind un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Odată stabilită natura juridică a actelor administrative contestate, consider că recursurile formulate împotriva sentinţei de fond urmează să fie respinse ca nefondate, instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod corect normele de drept material incidente, astfel că nu sunt întrunite motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.