Passive standing in administrative litigation requiring identity with the issuer of contested financial correction acts for EU structural funds

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal la data de 29.10.2014 reclamanta Agenţia Română pentru Asigurarea Calităţii în Învăţământul Preuniversitar a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane şi Ministerul Fondurilor Europene, ca prin sentinţa ce o va pronunţa să dispună anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/04.07.2014, transmis ARACIP prin Nota OIPOSDRU nr. x/04.07.2014 şi la ARACIP cu nr. x/14.07.2014 şi, în consecinţă, stingerea creanţei bugetare rezultate în cuantum de 1.602.860,63 RON.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2387 din 29 septembrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene, ca neîntemeiată.

A admis acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Română Pentru Asigurarea Calităţii În Învăţământul Preuniversitar În Contradictoriu Cu Pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar Pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Şi Ministerul Fondurilor Europene.

A dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă încheiat la data de 27.06.2014, înregistrat sub nr. x/04.07.2014 şi a notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, referitoare la contractul de finanţare nerambursabilă pentru proiectul x - Dezvoltarea sistemului naţional de management şi asigurare a calităţii în învăţământul preuniversitar.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile a formulat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane prin Ministerul Finanţelor Publice, invocând cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.

A susţinut recurentul că în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene, întrucât în cauză nu se realizează identitatea cerută de lege între cel care stă în judecată în calitate de pârât (Ministerul Fondurilor Europene) şi cel care poate fi obligat în raportul juridic dedus judecăţii.

Actele administrative împotriva cărora reclamanta a formulat cererea de chemare în judecată sunt emise de Ministerul Educaţiei Naţionale - Organism Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane şi nu de către Autoritatea de Management a Programului Operaţional Sectorial Dezvoltarea resurselor Umane (AMPOSDRU), chiar dacă aceasta a fost preluată ulterior de către Ministerul Fondurilor Europene.

Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene trebuia analizată din perspectiva faptului ca organismul intermediar avea atribuţii delegate prin lege cu privire la implementarea programului operaţional aflat în gestiune, chiar dacă ulterior, entitatea care i-a delegat aceste atribuţii a fost preluată în cadrul altei instituţii publice - Ministerul Fondurilor Europene.

În concluzie, recurentul a susţinut că în cauză nu există un raport juridic între reclamantă şi Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltare Resurselor Umane (AMPOSDRU), conform art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Cea de-a doua critică a hotărârii atacate vizează faptul că nu sunt incidente dispoziţiile Deciziei nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale, întrucât la momentul emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare şi a actului administrativ ce reprezintă răspunsul la plângerea prealabilă, O.G. nr. 79/2003 nu mai era în vigoare şi, ca atare, actele administrative nu se puteau emite în temeiul unui act normativ abrogat.

Într-o ultimă critică a susţinut că obligaţia statului român de aplicare a corecţiilor financiare, conform criteriilor Comitetului de Coordonare a Fondurilor (COCOF), izvorăşte din dreptul comunitar, care se aplică cu prioritate.

Această obligaţie a existat încă dinaintea intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, astfel că nu se poate pune problema unei aplicări retroactive a acestui act normativ, reglementările comunitare nefiind influenţate în niciun fel de către Decizia nr. 66/2011 a Curţii Constituţionale.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata -reclamantă Agenţia Română pentru Asigurarea Calităţii în Învăţământul Preuniversitar a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate ca temeinică şi legală.

5. Procedura de soluţionare a recursului. Examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 5 februarie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 16 aprilie 2018, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, în consecinţă, a admis recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. şi a fixat termen pentru judecarea lui pe fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând sentinţa atacată în raport cu probele administrate la dosarul cauzei şi cu criticile invocate în recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat şi îl va admite pentru următoarele considerente:

Actele administrative a căror anulare s-a dispus de către instanţa de fond, respectiv procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă încheiat la data de 27.06.2014, înregistrat sub nr. x/04.07.2014 şi a notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, referitoare la contractul de finanţare nerambursabilă pentru proiectul x - Dezvoltarea sistemului naţional de management şi asigurare a calităţii în învăţământul preuniversitar, au fost întocmite de Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013 - Ministerul Educaţiei Naţionale (OI POSDRU - MEN).

Contestaţia formulată de reclamantă împotriva actelor administrative în discuţie, pe cale administrativă, a fost formulată către OI POSDRU - MEN.

Decizia nr. 01/1444/17.09.2014 de soluţionare a contestaţiei reclamantei cu privire la actele administrative în discuţie, a fost emisă de Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013 - Ministerul Educaţiei Naţionale (OI POSDRU - MEN).

Contractul de finanţare x a fost încheiat între Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea resurselor Umane (AMPOSDRU) şi Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Preuniversitar, în calitate de beneficiar, având ca obiect acordarea finanţării nerambursabile de către AMPOSDU pentru implementarea Proiectului intitulat "Dezvoltarea sistemului Naţional de management şi asigurare a calităţii în învăţământul preuniversitar".

Sub aspectul cadrului procesual pasiv, reclamanta a chemat în judecată ca pârâţi pe Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane prin Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

În ceea ce priveşte lipsa calităţii procesual pasive a recurentului-pârât Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane chemată în judecată în nume propriu, Înalta Curte reţine că nu există identitate între această instituţie şi cea căruia i se opune dreptul dedus judecăţii, cât timp această instituţie nu este emitentul actelor contestate, ci Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, aşa cum s-a arătat.

În motivarea respingerii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltare Resurselor Umane (AMPOSDRU), instanţa de fond a reţinut că prin O.U.G. nr. 9/2014 - pentru aprobarea unor măsuri de eficientizare a sistemului de gestionare a instrumentelor structurale, s-a stabilit că începând cu data de 1 martie 2014, Ministerul Fondurilor Europene preia activitatea şi structurile cu rol de Autoritate de management pentru Programul operaţional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane" de la Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, rol definit la art. 60 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999.

Mai mult, prin H.G. nr. 398 din 27 mai 2015 - pentru stabilirea cadrului instituţional de coordonare şi gestionare a fondurilor europene structurale şi de investiţii şi pentru asigurarea continuităţii cadrului instituţional de coordonare şi gestionare a instrumentelor structurale 2007 - 2013, a fost abrogată H.G. nr. 457/2008, prin art. 3 alin. (1) lit. b) din această din urmă hotărâre, fiind desemnat Ministerul Fondurilor Europene, în calitate de autoritate de management pentru Programul operaţional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane".

Astfel, această instituţie în calitatea sa de autoritate de management are atribuţii în coordonarea, gestionarea şi controlul instrumentelor structurale 2007 - 2013, în mod expres pentru programul ce face obiectul prezentului litigiu, susţinerile sale relative la lipsa unei răspunderi fiind în mod evident nefondate, urmând a fi respinse.

În concluzie, a reţinut instanţa de fond că delegarea unor atribuţii organismului intermediar, în speţă Ministerul Educaţiei Naţionale nu înlătură sub nicio formă răspunderea juridică a autorităţii de management, căreia organismul intermediar doar i se subordonează, autoritatea fiind în totalitate responsabilă de gestionarea şi implementarea programului operaţional sectorial.

Nu sunt întemeiate argumentele instanţei de fond potrivit cărora prin H.G. nr. 398 din 27 mai 2015 a fost abrogată H.G. nr. 457/2008, astfel încât Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane are atribuţii în coordonarea, gestionarea şi controlul instrumentelor structurale 2007 - 2013, în mod expres pentru programul ce face obiectul prezentului litigiu, fiind responsabilă, în egală măsură, de gestionarea şi implementarea programului operaţional sectorial.

Împrejurarea că prin dispoziţiile H.G. nr. 398 din 27 mai 2015 s-a statuat că Autoritatea de management pentru Programul operaţional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane" are atribuţii în coordonarea, gestionarea şi controlul instrumentelor structurale 2007 - 2013, nu atrage, de plano, răspunderea acestei instituţii şi obligarea la despăgubiri, urmare a unor acte administrative încheiate (şi anulate de către instanţă) de către o altă entitate juridică, respectiv Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea care se află sub autoritatea unui alt minister, respectiv Ministerul Educaţiei Naţionale, chiar dacă obiectul în sine l-a reprezentat acordarea finanţării nerambursabile.

Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane nu poate fi acceptat ca debitor într-un raport juridic instituit între intimatul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane şi intimata-reclamantă Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Preuniversitar.

Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, nu se poate substitui calităţii de debitor pe care o are intimatul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane şi nici nu poate răspunde alături de această din urmă instituţie ca şi codebitor pentru anularea unor acte administrative întocmite exclusiv de Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

Între Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane şi reclamanta Agenţia Română pentru Asigurarea Calităţii în Învăţământul Preuniversitar nu există nici un act juridic care să nască, modifice sau stinge raporturi juridice.

Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale, (denumit în continuare OIR POSDRU CENTRU), este organizat şi funcţionează în temeiul Hotărârii Guvernului nr. 344/2014 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice (M.M.F.P.S.P.V.), cu modificările şi completările ulterioare. OIR POSDRU CENTRU este instituţie publică cu personalitate juridică, finanţată de la bugetul de stat, în subordinea M.M.F.P.S.P.V. În baza Acordului de Delegare de Funcţii OIR POSDRU CENTRU este responsabil de verificarea cheltuielilor din acest proiect, fiind şi cel care deţine documentele suport aferente proiectului în cauză.

În baza acordului de delegare de funcţii, aprobat prin Ordinul M.M.F.P.S.P.V. nr. 600/2008 cu modificările şi completările ulterioare, OIR POSDRU CENTRU îi sunt delegate de către pârât îndeplinirea unor funcţii şi responsabilitatea îndeplinirii acestora privind gestionarea POSDRU, prin stabilirea cadrului de implementare a acestuia, a drepturilor şi obligaţiilor şi a responsabilităţilor ce revin fiecărei părţi contractante.

Prin raportare la împrejurarea că actele administrative a căror anulare se solicită sunt emise de o altă instituţie decât Ministerul Fondurilor Europene (MFE- AM-POSDRU), respectiv de către OIR POSDRU, instituţie aflată în subordinea Ministerului Educaţiei Naţionale, aceasta fiind singura în măsură să modifice, să revoce, în temei legal, acte administrative emise de ea însăşi.

În mod greşit instanţa de fond a nesocotit apărările Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, formulate prin întâmpinare prin care aceasta a arătat că singura instituţie care are calitate procesuală pasivă în speţa dedusă judecăţii este pârâta OIR POSDRU- Ministerul Educaţiei Naţionale, apreciind în mod greşit că este neîntemeiată cererea de scoaterea din cauză a Ministerului Fondurilor Europene- DG AM-POSDRU.

Nu este relevant faptul că în stabilirea cadrului instituţional de coordonare şi gestionare a fondurilor europene structurale, prin H.G. nr. 398 din 27 mai 2015, a fost desemnat Ministerul Fondurilor Europene, în calitate de autoritate de management pentru Programul operaţional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane", relevantă fiind calitatea pe care această instituţie o are în ceea ce priveşte emiterea actelor contestate.

Calitatea procesuală pasivă a unei părţi în cadrul unei cauze aflate pe rolul instanţelor de judecată, presupune identitatea dintre persoana pârâtului şi aceea despre care se pretinde a fi obligată în raportul juridic litigios dedus judecăţii, determinată de raportul de drept material dedus judecăţii.

Or, în cauza de faţă, Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane nu se află într-o astfel de situaţie, nefiind emitentul actelor administrative care fac obiectul litigiului în cauză.

Prin urmare, Înalta Curte constată că este nelegală hotărârea instanţei de fond sub aspectul respingerii excepţiei lipsei calităţii procesule a pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene şi a admiterii acţiunii reclamantei Agenţia Română pentru Asigurarea Calităţii în Învăţământul Preuniversitar, în contradictoriu cu Ministerul Fondurilor Europene.

În raport de soluţia adoptată cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a părţii recurente, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analiza celorlalte motive de recurs formulate cu privire la raportul juridic litigios şi la actul administrativ atacat, în condiţiile în care partea ce are calitate nu a exercitat, ea însăşi, o atare cale de atac.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente în temeiul disp. art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată şi în rejudecare va admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

Va respinge acţiunea formulată împotriva pârâtului Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane prin Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei civile nr. 2387 din 29 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi în rejudecare admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

Respinge acţiunea formulată împotriva pârâtului Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 februarie 2019.