Appeal against procurement delay penalties assigned to Civil Section, not administrative section

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Obiectul cererii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 03.10.2018 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă sub nr. x/2018 (număr format vechi 3359/2019), reclamanta Compania Naţională de Investiţii S.A. a chemat în judecată pârâta A. S.R.L. în temeiul art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016 şi a solicitat obligarea pârâtei la plata sumei de 215.765,11 RON reprezentând penalităţi de întârziere calculate până la data de 30.09.2018, obligarea pârâtei la plata penalităţilor de întârziere calculate în continuare de la data de 01.10.2018 până la îndeplinirea efectivă a obligării de finalizare a lucrărilor, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1363 pronunţată la data de 20.05.2019, instanţa de fond - Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă a respins acţiunea în cauza privind pe reclamanta COMPANIA NATIONALA DE INVESTIŢII S.A., în contradictoriu cu pârâta A. S.R.L., ca nefondată, obligând reclamanta la plata către pârâtă a sumei de 19.300,57 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, onorariu de avocat.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1363 pronunţată la data de 20.05.2019 de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă, a declarat recurs reclamanta COMPANIA NATIONALA DE INVESTIŢII " C.N.I."SA, încadrând criticile sale în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Dosarul a fost înregistrat la data de 12.11.2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a V-a civilă.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea secţiei a V-a Civilă din cadrul Curţii de Apel Bucureşti

La termenul de judecată din data de 06 martie 2020 secţia a V-a Civilă din cadrul Curţii de Apel Bucureşti a pus în discuţie cu prioritate excepţia de necompetenţă funcţională, invocată de recurenta - reclamantă Compania Naţională de Investiţii " C.N.I." S.A., în cuprinsul Notelor de şedinţă depuse la dosar, raportat la art. 55 alin. (3) din Legea 101/2016.

Prin încheierea nr. 12 pronunţată la data de 06 martie 2020, secţia a V-a civilă din cadrul Curţii de Apel Bucureşti a constatat că prezenta cauză este de competenţa Secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Curţii de Apel Bucureşti, dat fiind că normele procedurale aplicabile trebuie raportate la data sesizării tribunalului.

Astfel, a reţinut că art. 55, inclusiv în alin. (3), din Legea nr. 101/2016 (forma anterioară O.U.G. nr. 23/2020) vorbea despre hotărârile din materia de faţă stabilind expres că cele pronunţate în primă instanţă sunt recurabile la secţia de contencios administrativ şi fiscal de la nivelul curţilor de apel, fără a face vreo distincţie faţă de competenţa de judecată de primă instanţă a cererilor din această materie. Deci, în baza unei interpretări literale susţinute logic de regula potrivit căreia ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus rezultă că recursul de faţă este de competenţa secţiilor de contencios administrativ ale Curţii de Apel Bucureşti.

Totodată, a mai reţinut că, pe de altă parte, art. 55 a fost modificat de O.U.G. nr. 23/2020 în sensul prevederii exprese de la art. 55 alin. (3)1 din Legea nr. 101/2016 potrivit căreia pentru cauzele soluţionate în primă instanţă în această materie de către instanţele civile calea de atac este apelul în 10 zile. Această prevedere legală nouă fie este o interpretare a voinţei legiuitorului (deci o exprimare mai clară decât cea anterioară, dar fără să aducă o schimbare), fie este o veritabilă modificare. Ea este vădit că este o modificare pentru că prevede o altă cale de atac, anume apelul, dar mai ales prevede pentru acest apel un regim juridic derogatoriu de la apelul de drept comun prin impunerea unui termen de apel mai scurt, dar egal cu cel pentru declararea recursului pentru hotărârile de primă instanţă ale instanţelor administrative. Aceasta înseamnă că legiuitorul, în cadrul O.U.G. nr. 23/2020, nu a intenţionat să aplice tale quale dreptul comun din materia apelului, ci reguli speciale. O astfel de concluzie echivalează cu faptul că legiuitorul şi anterior a intenţionat impunerea unor căi de atac speciale (şi astfel mai rapide) în această materie, iar singura cale de atac reglementată anterior era (recursul) la instanţele de contencios administrativ.

Astfel, cauza a fost înaintată secţiei a VIII-a contencios administrativ şi fiscal din cadrul aceleiaşi curţi de apel, respectiv Curtea de Apel Bucureşti.

Hotărârea secţiei a VIII-a contencios administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de Apel Bucureşti

La termenul de judecată din data de 02 decembrie 2020 secţia a VIII-a Contencios Administartiv şi Fiscal, din oficiu, a invocat excepţia necompetenţei funcţionale a secţiei, apreciind că este competentă să soluţioneze cauza secţia a V-a Civilă a Curţii de Apel Bucureşti.

Prin încheierea pronunţată la aceeaşi dată, 02 decembrie 2020, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a reţinut incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 457 alin. (1) raportat la art. 27 noul C. proc. civ. care statuează că legea procedurală aplicabilă unui litigiu, inclusiv cu privire la căile de atac, este cea sub care a început procesul. În cauza de faţă, a început la data sesizării tribunalului pentru că atunci a început procedura de judecată. Litigiul a început astfel în 2018, deci anterior O.U.G. nr. 23/2020, iar Art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016, aşa cum a fost modificat de Legea nr. 212/2018 (forma anterioară O.U.G. nr. 23/2020) se referă la judecata de primă instanţă, ce revine instanţei civile de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante.

A reţinut instanţa de contencios administrativ că, este adevărat că art. 55 din Legea nr. 101/2016 (forma anterioară O.U.G. nr. 23/2020) vorbea despre hotărârile din materia de faţă stabilind expres că cele pronunţate în primă instanţă sunt recurabile la secţia de contencios administrativ şi fiscal de la nivelul curţilor de apel fără a face vreo distincţie, faţă de competenţa de judecată de primă instanţă a cererilor din această materie. Deci, în baza unei interpretări literale susţinute logic de regula potrivit căreia ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus ar rezulta ca recursul să fie de competenţa secţiilor de contencios administrativ ale CAB, dar, prioritară este interpretarea teleologică a art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016, aşa cum a fost modificat de Legea nr. 212/2018 (forma anterioară O.U.G. nr. 23/2020), din care rezultă că scopul urmărit de legiuitor a fost ca toate cererile care decurg din executarea contractelor administrative să se soluţioneze de către instanţa civilă de drept comun, şi nu de către instanţa de contencios administrativ, indiferent că este vorba de judecata în primă instanţă sau de judecata în recurs.

Există o necorelare cu art. 55 din Legea nr. 101/2016 (forma anterioară O.U.G. nr. 23/2020) care doar în urma modificării prin O.U.G. nr. 23/2020 a consacrat expres această opţiune, dar până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 23/2020 se va ţine seama de interpretarea teleologică a art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016, aşa cum a fost modificat de Legea nr. 212/2018.

Faţă de aceste considerente, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei funcţionale a acestei secţii şi a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea secţiei a V-a civilă.

A constatat astfel ivit conflictul negativ de competenţă, a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă.

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, 134 şi 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează a pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii.

Analizând conflictul negativ de competenţă intervenit între cele două secţii ale aceleiaşi instanţe, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că secţia competentă să soluţioneze cauza este secţia a V-a civilă a Curţii de Apel Bucureşti, pentru următoarele considerente:

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă ivit între secţia a V - a civilă şi secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ambele din cadrul aceleiaşi curţi de apel, respectiv Curtea de Apel Bucureşti, îl constituie problema instanţei competente funcţional să soluţioneze cererea de recurs formulată de către recurenta-reclamantă Compania Naţională de Investiţii " C.N.I." S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1363 din data 20.05.2019 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă în dosarul nr. x/2018 .

Problema care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două secţii specializate ale Curţii de Apel Bucureşti a privit modul de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, care stabilesc competenţa instanţei care soluţionează calea de atac a recursului în favoarea secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, fără a distinge după cum litigiile au fost soluţionate în primă instanţă de secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, potrivit art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 sau de secţia civilă a aceleiaşi instanţe, potrivit art. 53 alin. (1)1 din acelaşi act normativ.

Înalta Curte reţine că obiectul cauzei priveşte executarea unui contract de achiziţie publică, respectiv obligarea pârâtei S.C. B. S.R.L. la plata sumei de 215.765,11 RON, reprezentând penalităţi de întârziere calculate până la data de 30.09.2018 precum şi în continuare, de la data de 01.10.2018 până la îndeplinirea efectivă a obligaţiei de finalizare a lucrărilor, penalităţi de întârziere percepute în executarea contractului de achiziţie publică nr. x din 12.08.2016, încheiat în temeiul O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică.

Instanţa învestită cu soluţionarea în fond a cererii de chemare în judecată, respectiv Tribunalul Bucureşti, secţia a VI -a civilă, prin încheierea din 25.03.2019 pronunţată în dosarul x/2018, a reţinut că litigiul dedus judecăţii sale are ca obiect " pretenţii" şi, verificându-şi competenţa de soluţionare a cauzei, conform art. 131 C. proc. civ. a reţinut că este competentă general, material şi teritorial să soluţioneze cauza.

Aşadar, recursul este formulat împotriva unei hotărâri civile prin care fost soluţionată o cerere ce priveşte executarea unui contract de achiziţie publică.

Din această perspectivă, se constată că, în cauză, sunt relevante prevederile art. 8 alin. (2) din Legea 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018, potrivit cărora:

"(2) Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun".

Prin urmare, litigiile decurgând din executarea contractelor administrative au fost atribuite în competenţa instanţelor de drept comun, acesta fiind şi motivul pentru care prezentul litigiu a fost soluţionat, în primă instanţă, de secţia civilă a tribunalului.

Înalta Curte, astfel cum a reţinut şi secţia a VIII - a de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, constată că dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, potrivit cărora "Hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, la secţia contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat în achiziţii publice. Recursul este soluţionat de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei", reprezintă o necorelare legislativă cu noua reglementare, iar aplicarea lor ca atare ar echivala cu interpretarea greşită a normelor de competenţă astfel cum au fost configurate prin Legea nr. 212/2018.

Până la intrarea în vigoare a Legii nr. 212/2018, art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 prevedea că (şi) procesele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţie publică se soluţionează în primă instanţă de secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante, prin complete specializate în achiziţii publice.

Conform art. 55 alin. (3), hotărârea primei instanţe se ataca cu recurs la secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, urmând a fi judecată în complet specializat în achiziţii publice.

Prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative, abordarea legiuitorului a fost diferită, în ceea ce priveşte competenţa materială procesuală de soluţionare a litigiilor generate de aplicarea Legii nr. 101/2016, stipulând următoarele "(1) Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind anularea sau nulitatea contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante, prin completuri specializate în achiziţii publice. (11) Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante".

Prin urmare, în competenţa instanţei de contencios administrativ, prin completuri specializate în achiziţii publice, sunt procesele şi cererile care privesc procedura de atribuire şi, respectiv, nulitatea sau anularea contractelor administrative, în vreme ce procesele şi cererile care rezultă din executarea acestora se află în competenţa de judecată a instanţei civile de drept comun.

Din interpretarea succesivă şi sistematică a modificărilor legislative intervenite, rezultă că atribuirea de competenţă materială în recurs priveşte doar procesele care se judecă în primă instanţă de secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, nu şi procesele care revin în primă instanţă în competenţa instanţelor civile de drept comun.

Astfel, reţine Înalta Curte că dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 se impun a fi interpretate şi aplicate în sensul că recursul va fi soluţionat de secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, doar în situaţia în care calea de atac este formulată în litigiile prevăzute la art. 53 alin. (1) din acelaşi act normativ, respectiv în cauzele având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în procedura de atribuire, precum şi în cele privind anularea sau nulitatea contractelor de achiziţie publică, judecate în primă instanţă de secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului. Atunci când litigiile vizează executarea contractelor administrative şi au fost soluţionate, în fond, de secţia civilă a tribunalului, în condiţiile art. 53 alin. (1)1 din acelaşi act normativ, competenţa de soluţionare a recursului revine secţiei omonime din cadrul instanţei ierarhic superioare, respectiv secţia civilă a curţii de apel.

Această interpretare a textelor de lege, din punct de vedere teleologic şi sistematic, este cea care corespunde voinţei legiuitorului ca litigiile ce decurg din executarea contractelor administrative să fie scoase din sfera contenciosului administrativ, urmând a fi soluţionate de instanţele civile de drept comun în toate fazele procesuale, în condiţiile în care organizarea sistemului judiciar naţional se bazează pe principiul potrivit căruia litigiile se judecă de secţii sau complete cu aceeaşi specializare atât în fond, cât şi în calea de atac.

Deşi la data introducerii acţiunii, dispoziţiile art. 53 alin. (11) din lege nu erau corelate cu dispoziţiile art. 55 alin. (3), în căile de atac nu se poate schimba competenţa materială procesuală a instanţei care a judecat cauza pe fond.

Astfel, dacă legiuitorul a înţeles să stabilească în mod expres competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiilor decurgând din executarea contractelor administrative în favoarea instanţei civile de drept comun, este evident că şi calea de atac va fi de competenţa secţiei sau completului corespunzător de la instanţa mai mare în grad, cu respectarea normelor de competenţă materială procesuală.

Această problemă a fost tranşată prin Decizia nr. 40/2020, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care a statuat în interpretarea şi aplicarea art. 55 alin. (3) raportat la art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016, că: Hotărârea pronunţată în primă instanţă în procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se atacă cu recurs în termen de 10 zile de la comunicare la instanţa ierarhic superioară - secţia/completul specializat în litigii cu profesionişti, conform procedurii prevăzute de Legea nr. 101/2016."

Înalta Curte, în regulator de competenţă mai reţine că, în calea de atac, competenţa funcţională nu se stabileşte prin raportare la obiectul cererii de chemare în judecată, ci prin raportare la secţia care a pronunţat sentinţa care formează obiectul căii de atac iar în această fază procesuală, o eventuală necompetenţă (exceptând competenţa generală) a primei instanţe, ar putea fi invocată doar prin intermediul căii de atac formulate, cu condiţia invocării anterioare, la fond, a respectivei excepţii.

Or, în cauză, problema competenţei a fost stabilită prin încheierea din data de 25 martie 2019 a Tribunalului Bucureşti, secţia a VI - a civilă.

Cum în speţă, hotărârea atacată a fost pronunţată în primă instanţă de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă, calea de atac exercitată împotriva hotărârii primei instanţe se impune a fi soluţionată de secţia specializată a instanţei ierarhic superioare care judecă în aceeaşi materie, respectiv secţia civilă a Curţii de Apel Bucureşti şi nu secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Temeiul legal al soluţiei adoptate asupra conflictului de competenţă

În consecinţă, în condiţiile art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) şi alin. (4) C. proc. civ., instanţa competentă funcţional să soluţioneze recursul promovat de recurenta -reclamantă Compania Naţională de Investiţii " C.N.I.SA împotriva sentinţei civile nr. 1363 pronunţată la data de 20.05.2019 de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă este Curtea de Apel Bucureşti, secţia a V-a civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării recursului promovat de recurenta - reclamantă Compania Naţională de Investiţii S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1363 din data de 20.05.2019, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă în dosarul nr. x/2018, în contradictoriu cu intimata - pârâtă S.C. A. S.R.L., în calitate de lider al asocierii S.C. A. S.R.L. - S.C. C. S.R.L., în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a V-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 februarie 2021 .