Judges' claims for backdated salary indexations against the Ministry of Justice: passive procedural standing of the principal budgetary authority for payment of salary differences

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, la data de 17.10.2016 reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei, Curtea de Apel Piteşti, Tribunalul Vâlcea au formulat acţiune în anulare act administrativ, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va încuviinţa să dispună anularea/revocarea Ordinului MJ 3521/C/28.09/2016 şi OMJ 3517/2016 (pentru asistenţii judiciari) emis în aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 57/2015, obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei la emiterea pentru fiecare reclamant în parte a unor noi ordine de salarizare cu includerea în indemnizaţia de încadrare, a drepturilor acordate prin hotărâri judecătoreşti irevocabile privind indexarea salarială de 2%, 5%, 11%, prevăzută de O.G nr. 10/2007 privind creşterile salariale. Totodată, a solicitat obligarea pârâtului MINISTERUL JUSTIŢIEI (în calitate de ordonator principal de credite) precum şi a pârâţilor CURTEA DE APEL PITEŞTI(ordonator secundar) şi TRIBUNALUL VÂLCEA(ordonator terţiar) la plata de despăgubiri materiale constând în sumele de bani rezultate din aplicarea indexării salariate de 2%. 5%, 11%, neachitate (calculate din anul 2007 sau 2009,după caz, până la emiterea Ordinului cu includerea efectivă în indemnizaţia de încadrare), urmând să ţină cont în cazul promovărilor în funcţie şi al numirii în funcţii de conducere a judecătorilor, de procentele aferente vechimii în muncă şi în funcţie, avute la data promovării, care urmează să fie incluse în indemnizaţia de încadrare brută lunară.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 294 pronunţată în data de 03 februarie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal:

A admis acţiunea privind pe reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., în contradictoriu cu pârâţii MINISTERUL JUSTIŢIEI, CURTEA DE APEL PITEŞTI şi TRIBUNALUL VÂLCEA.

A anulat ordinele atacate şi a obligat paratul Ministerul Justitiei sa emita reclamantilor ordine de salarizare corespunzatoare conform sentintelor irevocabile detinute de fiecare.

A obligat pârâţii-ordonatori de credite să plătească reclamanţilor toate diferentele salariale rezultate din indexarile salariale, în mod corespunzător fiecăruia.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civilă nr. 294 pronunţată la 03 februarie 2017 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Acesta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecarea cauzei să se repsingă cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În susţinerea cererii de recurs, recurentul-pârât a susţinut că în raport de faptul că reclamanţii nu au criticat modalitatea de salarizare începând cu data de 01.01.2010 ale personalului prevăzut la alin. (1) din Legea nr. 330/2009, criticile fomulate prin cererea de chemare în judecată sunt inadmisibile.

Acesta a mai susţinut că pentru perioada 01.08.2016-01.10.2016, indemnizaţia de încadrare brută lunară a judecătorilor din cadrul judecătoriilor, tribunalelor, tribunalelor specializate şi curţilor de apel, precum şi a asistenţilor judiciari se recalculează prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 381,823 RON, care include toate majorările acordate acestei categorii de personal (deci 5%, 2% şi 11%), inclusiv majorarea de 10% prevăzută de Legea nr. 293/2015, în vederea stabilirii unei salarizări la nivelul maxim aflat în plată pentru aceeaşi funcţie, grad, gradaţie, vechime în funcţie, dacă personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii. În acest sens a fost emis OMJ nr. 4680/21.12.2015.

Prin OMJ nr. 219/C/01.02.2017, a fost modificat OMJ nr. 4680/C/21.12.2016, la art. 1 alin. (1) din cuprinsul acestuia, prevăzându-se că: "începând cu data de 1 octombrie 2016, judecătorii din cadrul judecătoriilor, tribunalelor, tribunalelor specializate şi curţilor de apel, precum şi asistenţii judiciari beneficiază de o indemnizaţie de încadrare brută lunară, stabilită prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, majorată cu 10%, potrivit Legii nr. 293/2015 (...)."

În consecinţă, faţă de textele legale invocate şi având în vedere că valoarea de referinţă sectorială de 405 RON a fost folosită de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Consiliul Superior al Magistraturii din data de 1 octombrie 2016 şi totodată, în conformitate cu art. 31 din O.U.G. nr. 57/2015 care prevede nivelul maxim în plată, se poate observa că instanţa de fond nu a avut nici un temei legal de a aplica valoarea de referinţă sectorială de 405, în condiţiile în care această valoare de referinţă a fost folosită, deci era în plată, din 01.10.2016.

În prezent, reclamanţii au primit indemnizaţii majorate cu valoarea de referinţă sectorială de 405 RON, aşa încât este nejustificată obligarea Ministerului Justiţiei de a emite ordine prin care să le fie recalculată indemnizaţia de încadrare prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, chiar dacă aceştia deţineau hotărâri judecătoreşti prin care li s-au acordat majorările salariale de 18% anterior, însă anterior datei 01.10.2016, nu existau indemnizaţii de încadrare majorate care erau efectiv în plată. Recurită mai susţine că în privinţa diferenţelor salariale solicitate şi acordate de către instanţa de fond, soluţia este nelegală din două perspective.

Pe de o parte, recurentul invederează instanţei de recurs ca atribuţia ministrului justiţiei este de a stabili indemnizaţia de încadrare a intimaţilor-reclamanţi, potrivit art. 8 alin. (2) din Anexa VI a Legii nr. 284/2010, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, concretizată prin emiterea de ordine de salarizare, iar a Ministerului Justiţiei de a vira banii şi nu de a efectua plata în concret a diferenţelor salariale solicitate, obligaţie care, de altfel, incumbă Tribunalului Vâlcea, instanţă cu personalitate juridică al cărei preşedinte este ordonator terţiar de credite, întrucât intimaţii îşi desfăşoară activitatea ca judecători în cadrul acestei instituţii.

Pe de altă parte, recurentul consideră că este eronată şi lipsită de temei acordarea diferenţelor salariale pentru perioada anterioară emiterii ordinelor criticate şi formulării solicitării de emitere a ordinelor noi.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-reclamanţi nu au formulat apărări în faţa instanţei de recurs.

5. Cu privire la examinarea recursului

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 22.11.2018 s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de la data de 10.03.2020, iar ulterior prin încheierea din 17 aprilie 2019 s-a preschimbat din oficiu termenul de judecată la data de 11 februarie 2020.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat strict din perspeciva considerentelor ce vor fi expuse în continuare:

Potrivit art. 131 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, bugetul curţilor de apel, al tribunalelor, al tribunalelor specializate şi al judecătoriilor este gestionat de Ministerul Justiţiei, ministrul justiţiei având calitatea de ordonator principal de credite, iar potrivit art. 6 pct. VII subpct. 3 din H.G. nr. 652/2009, Ministerul Justiţiei asigură fondurile necesare, fundamentează şi elaborează proiectul bugetului pentru activitatea proprie, a instituţiilor publice din sistemul justiţiei pentru care ministrul justiţiei şi libertăţilor cetăţeneşti are calitatea de ordonator principal de credite şi a unităţilor subordonate Ministerului, repartizând creditele bugetare ordonatorilor secundari de credite şi urmărind modul de utilizare a acestora.

Totodată, calitatea de ordonatori secundari/terţiari de credite revine, conform art. 125 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie si Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, curţilor de apel, parchetelor de pe lângă curţile de apel, tribunalelor şi parchetelor de pe lângă tribunale, care au în structură câte un departament economico-financiar şi administrativ, condus de un manager economic.

În raport de obligaţiile ce revin pârâtului Ministerul Justiţiei, Înalta Curte constă că formularea unor cereri având ca obiect plata efectivă a drepturilor salariale cuvenite magistraţilor care activează în cadrul instanţelor de judecată nu poate să atragă obligarea Ministerului Justiţiei în acest sens, numai prin prisma calităţii de ordonator principal de credite. Raportul obligaţional, care are ca obiect plata salariului, se desfăşoară între recurenţii-reclamanţi şi Curtea de Apel Piteşti (în circumscripţia teritorială a căruia se află Tribunalul Vâlcea, unde activează reclamanţii), în timp ce Ministerul Justiţiei este parte a unui raport juridic financiar care implică ordonatorii de credite, potrivit atribuţiilor prevăzute de Legea nr. 500/2002. Prin urmare, chiar dacă Ministerul Justiţiei are calitatea de ordonator principal de credite, gestionând bugetele instanţelor judecătoreşti, plata efectivă a drepturilor salariale se face de către curtea de apel/tribunal, ordonatori secundari/terţiari de credite, în baza ordinelor de salarizare individuale.

Chestiunea vizând existenţa unei obligaţii legale a Ministerului Justiţiei, privind plata diferenţelor salariale solicitate de reclamanţii magistraţi prin acţiunile adresate instanţelor judecătoreşti, a făcut obiectul unei sesizări referitoare la pronunţarea unei hotărâri pentru dezlegarea unei chestiuni de drept vizând interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, art. 6 pct. VII subpunctul 3 din H.G. nr. 652/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 222 din C. civ., privind calitatea procesuală pasivă a Ministerului Justiţiei în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică pentru care este ordonator principal de credite, având ca obiect plata unor drepturi de natură salarială.

Deşi sesizarea a fost respinsă, ca inadmisibilă, prin Decizia nr. 60/2019, în cuprinsul considerentelor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reţinut următoarele aspecte, cu relevanţă pentru soluţia pronunţată în prezenta cauză:

"55. De altfel, prin Decizia nr. 13 din 13 iunie 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 29 septembrie 2016, s-au stabilit, ca o consecinţă a admiterii recursului în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, următoarele: "În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 7 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Interne, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 222 din C. civ., adoptat prin Legea nr. 287 din 17 iulie 2009, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Ministerul Afacerilor Interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite, nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială".

56. În motivarea acestei decizii s-a menţionat, între altele, că "În măsura în care pretenţiile deduse judecăţii vizează exclusiv acordarea unor drepturi salariale sau de natură salarială, fără a pune în discuţie atribuţiile legal reglementate ale ordonatorului principal de credite, Ministerul Afacerilor Interne nu poate avea calitate procesuală pasivă în acest gen de cauze" (paragraful 49).

57. Mutatis mutandis, pentru identitate de raţiune, dezlegarea dată în recursul în interesul legii sus-menţionat poate fi avută în vedere, în mod corespunzător, şi în alte cauze similare."

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că, în sarcina pârâtului Ministerul Justiţiei nu subzistă obligaţia de acordare a diferenţelor salariale solicitate de reclamantă, în sensul plăţii efective a pretenţiilor băneşti formulate, Ministerului Justiţiei revenindu-i doar obligaţia asigurării resurselor bugetare necesare plăţilor salariale, iar plata efectivă a drepturilor salariale revine Curţii de Apel Piteşti şi Tribunalului Vâlcea.

În acest context, instanţa de control judiciar va admite, o parte a criticilor reculentului-pârât, care privesc calitatea sa de ordonator principal de credite şi raporturile ierarhice pe care acesta le are cu ordonatorul secundar şi terţiar de credite şi lipsa raportului direct cu angajaţii Tribunalului Vâlcea, în ceea ce priveşte lipsa obligaţiei de plată a acestuia a salariilor către reclamanţi.

În ceea ce priveşte soluţia instanţei de fond privitoare la emiterea unor noi ordine de salarizare de către pârâtul Ministerului Justiţiei, Înalta Curte apreciază că aceasta a făcut o analiză corectă a cauzei în raport cu situaţia de fapt, dar şi legislaţia aplicabilă cauzei, iar criticile recurentului-pârât nu sunt fondate.

Înalta Curte reţine că, prin sentinţa recurată, pârâtul Ministerul Justiţiei a fost obligat la emiterea unor ordine de salarizare individuale, cu includerea în indemnizaţia de încadrare, a drepturilor salariale acordate prin hotărâri judecătoreşti irevocabile prin indexări salariale de 2%, 5 % şi 11%, pentru fiecare reclamant.

Aşadar, raportul juridic litigios vizează nelegalitatea ordinelor emise (raportat la cele stabilite prin sentinţele irevocabile), precum şi refuzul recurentului-pârât de a emite noi ordine de salarizare care să includă şi aceste creşteri salariale recunoscute.

Critica recurentului-pârât conform căreia, câtă vreme reclamanţii nu au criticat modalitatea de salarizare începând cu data de 01.01.2010, apărările acestora trebuiau respinse ca inadmisibile în raport de dispoziţiile legale aplicabile este neîntemeiată.

Înalta Curte constată că, instanţa de fond a efectuat o analiză corectă a modalităţii de stabilire/cuantificare a drepturilor salariale ale reclamanţilor în raport cu faptul că aceştia pentru perioada 2007-2008 deţin hotărâri judecătoreşti irevocabile care stabilesc drepturile lor salariale pentru această perioadă, dar şi în raport cu textele de lege aplicabile şi limitele temporale ale efectelor lor.

Astfel, în mod corect instanţa de fond a făcut referire la Decizia nr. 23/29.06.2015 a completului pentru dezlegare unor chestiuni de drept al Înaltei Curţi, prin care s-a stabilit modalitatea de aplicare a legii în timp în situaţia în care unele părţi au constituite drepturi prin hotărâri judecătoreşti irevocabile, astfel cum e cazul în speţă. În acest sens, instanţa de fond a reţinut în mod corect că, majorările salariale sub forma indexărilor prevăzute de O.G. nr. 10/2007, aprobată cu modificări prin Legea nr. 231/2007, cu modificările ulterioare, sunt considerate facta praeterita, ca urmare a recunoaşterii şi acordării lor printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, adică drepturi definitiv câştigate, care sunt protejate de principiul neretroactivităţii efectelor deciziilor pronunţate în interesul legii.

În ceea ce priveşte deciziile pronunţate în interesul legii, acestea produc efecte numai pentru viitor, ca şi deciziile Curţii Constituţionale, care sunt, la rândul lor, obligatorii pentru instanţe, pentru a da eficienţă principiului constituţional al neretroactivitaţii, ceea ce înseamnă că efectele lor nu pot aduce atingere unor drepturi definitiv câştigate sau situaţiilor juridice deja constituite, cum sunt în cauză drepturile acordate magistraţilor prin hotărâri judecătoreşti irevocabile privind creşterile salariale de 2%, 5% şi 11% prevăzute de Ordonanţa Guvernului nr. 10/2007, aprobată cu modificări prin Legea nr. 231/2007, cu modificările ulterioare.

Raportat la aceste considerente şi Înalta Curte apreciază că sunt nefondate argumentele recurentului-pârât cu privire la incidenţa Legii nr. 330/2009, abrogată prin Legea-cadru nr. 284 din 28 decembrie 2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, deoarece şi aceste legi sunt apărute ulterior datei rămânerii irevocabile a hotărârii ce îi vizează pe intimaţii-reclamanţi.

În ceea ce priveşte Ordinul MJ nr. 4680/C/2016, Înalta Curte constată că acest act administrativ dispunea ca plata drepturilor salariale cuvenite magistraţilor să se facă prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 381,83 RON, începând cu data de 1 octombrie 2016. Acest ordin a fost modificat prin OMJ nr. 219/C/2017, care a prevăzut o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, majorată cu 10%, începând cu aceeaşi dată - 1 octombrie 2016. Prin motivele recursului declarat în cauză, pârâtul Ministerul Justiţiei a susţinut că, anterior datei de 01.10.2016, nu pot fi stabilite drepturile salariale cuvenite reclamanţilor în raport de valorile de referinţă menţionate în cererea de chemare în judecată, neavând niciun temei legal pentru a aplica această valoare de referinţă sectorială.

Înalta Curte reţine că, prin dispoziţiile art. 1 alin. (5)1 din Legea nr. 71/2015, privind aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, s-a stabilit obligaţia egalizării indemnizaţiilor pentru personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice la nivelul maxim aflat în plată în cadrul acelei autorităţi/instituţii, dispoziţii care, potrivit Deciziei nr. 23/2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, se aplică şi familiei ocupaţionale "Justiţie".

Prin urmare, reclamanţii din prezenta cauză au dreptul de a beneficia de indemnizaţii brute de încadrare calculate în raport de valoarea de referinţă sectorială de 405 RON, astfel cum beneficiază şi alţi magistraţi ce au obţinut aceste drepturi prin hotărâri judecătoreşti definitive. Susţinerea recurentului-pârât, conform căreia această indemnizaţie poate fi avută în vedere doar de la data de 01.10.2016 este greşită. Înalta Curte are în vedere şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 749/2016, care a stabilit că "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare (…) trebuie să includă majorările (indexările) stabilite prin hotărâri judecătoreşti şi să fie acelaşi pentru tot personalul salarizat potrivit dispoziţiilor de lege aplicabile în cadrul aceleiaşi categorii profesionale, respectiv familii ocupaţionale prevăzute de Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice."

Înalta Curte mai reţine că valoarea de referinţă sectorială a fost majorată cu 10% începând cu data de 01.12.2015, dată la care a intrat în vigoare Legea nr. 293/2015.

În acest context, Înalta Curte concluzionează în sensul că valoarea de referinţă sectorială calculată de pârât prin OMJ nr. 4680/C/2016 şi OMJ nr. 219/C/2017 (precum şi prin Ordinul individual nr. 1489/C/017) nu respectă prevederile legale, fiind stabilită într-un cuantum inferior celui cuvenit magistraţilor reclamanţi, motiv pentru care sentinţa recurată va fi menţinută de instanţa de control judiciar în ceea ce priveşte obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei de a emite noi ordine de salarizare pentru reclamanţi.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa recurată, şi va respinge cererea de obligare a Ministerului Justiţiei la plata diferenţelor salariale, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, menţinând în rest dispoziţiile sentinţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul MINISTERUL JUSTIŢIEI împotriva sentinţei civile nr. 294 din 3 februarie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa în sensul că, respinge cererea de obligare a Ministerului Justiţiei la plata diferenţelor salariale, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Menţine restul dispoziţiilor sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 februarie 2020.