Competence to review termination of health insurance director’s management contract: central administrative act vs. public official service relationship

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, a constatat următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 23.07.2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 560 din 19.05.2020 emis de Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Prin încheierea de şedinţă din 05.08.2020 pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu.

A declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A. şi pârâţii Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, în favoarea Tribunalului Călăraşi, secţia contencios administrativ.

Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că cererea dedusă judecăţii vizează raportul de serviciu al reclamantului, în condiţiile în care litigiul privind suspendarea Ordinului nr. 560/19.05.2020 emis de Preşedintele CNAS derivă din funcţia publică pe care reclamantul a deţinut-o în cadrul Casei de Asigurări de Sănătate Călăraşi.

Potrivit Anexei la Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, funcţia de director general din cadrul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale este o funcţie publică de conducere, iar potrivit Statutului CNAS, art. 1 alin. (1), Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, este instituţie publică autonomă, de interes naţional, cu personalitate juridică, care administrează şi gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate în vederea aplicării politicilor şi programelor Guvernului în domeniul sanitar, iar conform art. 2 alin. (1), Casele de asigurări de sănătate judeţene şi a municipiului Bucureşti, denumite în continuare case de asigurări, sunt instituţii publice cu personalitate juridică, cu bugete proprii, în subordinea CNAS.

De asemenea, Curtea de Apel a reţinut că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea 188/1999, categoria funcţionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una dintre următoarele funcţii publice: director general şi director general adjunct din aparatul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora, iar conform art. 2 alin. (2) din acelaşi act normativ, funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică.

Inclusiv potrivit art. 390 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, în vigoare din 5.07.2019, categoria funcţionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una dintre următoarele funcţii publice: a) director general din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice prevăzute la art. 385, precum şi funcţiile publice specifice echivalente acestora, cu excepţia celor din categoria înalţilor funcţionari publici parlamentari. Prin urmare, faţă de aceste dispoziţii legale, Curtea de Apel a reţinut că prin numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere, respectiv director general al Casei de Asigurări de Sănătate Călăraşi, acesta a dobândit statutul de funcţionar public.

Pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate este o instituţie publică autonomă cu personalitate juridică, iar reclamantul este funcţionar public cu atribuţii de conducere, numit prin Ordinul preşedintelui CNAS nr. 364/22.05.2017, contractul de management nr. x/22.05.2017, care a încetat prin ordinul a cărui suspendare se solicită, fiind încheiat tocmai pentru exercitarea mandatului de preşedinte-director general al Casei de Asigurări de Sănătate Călăraşi-manager al sistemului la nivel local.

Curtea de Apel a mai constatat că, astfel cum rezultă din Referatul de aprobare nr. 9/14.05.2020, standardele de performanţă au în vedere realizarea funcţiilor de management asociată funcţiei de director general al CAS-manager al sistemului la nivel local. De asemenea, prin ordinul a cărui suspendare se solicită, contractual de management încheiat între CNAS şi reclamant a încetat în condiţiile art. 10 pct. 1 lit. e) şi j) din contractual de management, ca urmare a modificării legislaţiei specific sistemului de asigurări sociale de sănătate în ceea ce priveşte statutul funcţiei de director general al casei de asigurări sociale de sănătate şi introducerii unor standard de performanţă şi indicatori de referinţă asociaţi acestora, structurate pe activităţi specific şi cerinţe generale, potrivit legii.

În această situaţie, a reţinut că între părţi există un raport juridic de serviciu, care, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea 188/1999, ia naştere şi se exercită pe baza actului administrativ de numire emis în condiţiile legii. S-a făcut referire în acest sens la Decizia nr. 1668/23.03.2012 pronunţată de ICCJ, secţia a II-a civilă.

Potrivit art. 536 din Codul administrativ, incident în cauză raportat la data formulării acţiunii, cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe. În acelaşi sens erau şi prevederile art. 109 din Legea 188/1999.

Dispoziţiile legale speciale stabilesc, aşadar, imperativ, în favoarea tribunalelor, competenţa materială exclusivă în soluţionarea cauzelor având ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, fără a face distincţie după cum autoritatea publică pârâtă este una de nivel central sau local. Astfel, cererea de chemare în judecată trebuie introdusă doar la instanţa indicată de legiuitor, fără a exista pentru părţi posibilitatea de a stabili o altă instanţă care să judece procesul, chiar şi atunci când acţiunea ar privi bunuri sau alte drepturi de care părţile pot dispune. Părţile nu pot, aşadar, prin inserarea unei clauze contractuale, să aleagă competenţa materială de soluţionare a eventualelor litigii, în detrimentul prevederilor legale privind competenţa.

În condiţiile în care necompetenţa Curţii de Apel este de ordine publică, conform art. 129 alin. (2) pct. 2 C. proc. civ., Curtea a admis excepţia invocată şi, potrivit art. 132 C. proc. civ., a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Tribunalului Călăraşi, secţia a-II-a de contencios administrativ şi fiscal, instanţă în raza căreia domiciliază reclamantul şi căreia îi revine competenţa de soluţionare a prezentei cauze.

Prin încheierea de şedinţă din 14 octombrie 2020, pronunţată în dosarul nr. x/2020, Tribunalul Călăraşi, secţia civilă a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Călăraşi, invocată de reclamant şi pârât.

A declinat competenţa soluţionării prezentei cereri în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă între Tribunalul Călăraşi şi Curtea de Apel Bucureşti.

În temeiul art. 134 C. proc. civ., din oficiu, a suspendat judecata cauzei şi a înaintat dosarul pentru soluţionarea conflictului negativ de competenţă Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Analizând prioritar excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Călăraşi, în temeiul dispoziţiilor art. 248 C. proc. civ., tribunalul a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 10 din Legea 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu stabilirea regulatorului de competenţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., republicat, analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente, va stabili, cu opinie majoritară, competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că, în cauză, ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Curtea de Apel a reţinut incidenţa disp. art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, privind competenţa teritorială, în raport şi cu dispoziţiile Legii nr. 188/1999 şi ale Codului administrativ, având în vedere calitatea reclamantului de funcţionar public, în timp ce Tribunalul Călăraşi a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind competenţa materială de soluţionare a cauzei prezente, raportat la rangul autorităţii emitente a actului atacat.

Înalta Curte reţine că instanţa de judecată este învestită în condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, cererea dedusă judecăţii având ca obiect suspendarea executării Ordinului nr. 560 din 19.05.2020 emis de Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, care vizează încetarea Contractului de management nr. x/22.05.2017 încheiat între CNAS şi reclamantul A..

Anterior emiterii Ordinului nr. 560 din 19.05.2020, reclamantul A. avea calitatea de Preşedinte - director general al Casei de Asigurări de Sănătate Călăraşi, manager al sistemului la nivel local, calitate supusă prevederilor art. 2009, art. 2030 lit. a) şi art. 2031 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., art. 298 alin. (4), art. 297 din Legea nr. 95/2006, precum şi Statutul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate aprobat prin H.G. nr. 972/2006 cu modificările şi completările ulterioare, conform Contractului de management nr. x/22.05.2017. La art. 11 din Contractul de management nr. x/22.05.2017 se prevede că litigiile izvorâte din executarea, modificarea, interpretarea clauzelor şi încetarea prezentului contract sunt de competenţa curţilor de apel - secţiile de contencios administrativ şi fiscal sau a instanţelor civile, după caz.

Prin Ordinul nr. 560/19.05.2020, Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, în temeiul dispoziţiilor art. 10 pct. 1 lit. e) şi j) şi pct. 4 din Contractul de management, art. 291 alin. (2) din Legea nr. 925/2006, art. 17 alin. (5) din Statutul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate aprobat prin H.G. nr. 972/2006, a dispus încetarea Contractului de management nr. x/22.05.2017, încheiat între CNAS şi dl. A. pentru exercitarea mandatului de Preşedinte - Director general al Casei de Asigurări de Sănătate Călăraşi, manager al sistemului la nivel local, ca urmare a modificării legislaţiei specifice sistemului de asigurări sociale de sănătate în ceea ce priveşte statutul funcţiei de director general al Casei de asigurări sociale de sănătate şi introducerii unor standarde de performanţă şi indicatori de referinţă asociaţi acestora, structurate pe activităţi specifice şi cerinţe generale, potrivit legii.

În soluţionarea conflictului negativ de competenţă, Înalta Curte reţine că potrivit dispoziţiilor H.G. nr. 972/2006 privind Statutul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, art. 1, "(1) Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, denumită în continuare CNAS, este instituţie publică autonomă, de interes naţional, cu personalitate juridică, care administrează şi gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate în vederea aplicării politicilor şi programelor Guvernului în domeniul sanitar. (2) CNAS are sediul în municipiul Bucureşti, Calea x, şi funcţionează pe baza statutului propriu, avizat de consiliul de administraţie şi aprobat prin hotărâre a Guvernului, şi are siglă proprie, conform anexei la prezentul statut. (3) CNAS are ca principal obiect de activitate asigurarea funcţionării unitare şi coordonate a sistemului de asigurări sociale de sănătate din România şi are în subordine casele de asigurări de sănătate judeţene şi Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului Bucureşti", iar potrivit art. 2, "(1) Casele de asigurări de sănătate judeţene şi a municipiului Bucureşti, denumite în continuare case de asigurări, sunt instituţii publice cu personalitate juridică, cu bugete proprii, în subordinea CNAS. (2) Casele de asigurări se organizează şi funcţionează potrivit statutelor proprii, care respectă prevederile statutului-cadru aprobat de Consiliul de administraţie al CNAS".

Potrivit dispoziţiilor art. 291 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, "În exercitarea atribuţiilor ce îi revin, precum şi pentru punerea în aplicare a hotărârilor consiliului de administraţie, preşedintele CNAS emite ordine care devin executorii după ce sunt aduse la cunoştinţă persoanelor interesate (...)". De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 17 alin. (5) din H.G. nr. 972/2006, "În exercitarea atribuţiilor ce îi revin, precum şi pentru punerea în aplicare a hotărârilor consiliului de administraţie, preşedintele CNAS emite ordine care devin executorii după ce sunt aduse la cunoştinţă persoanelor interesate (...)", iar potrivit art. 18, "Atribuţiile principale ale preşedintelui CNAS sunt următoarele: (...) 12. numeşte în funcţie, prin ordin, directorii generali ai caselor de asigurări, manageri ai sistemului la nivel local, pe bază de concurs sau cu delegare, îi sancţionează şi îi eliberează din funcţie, în condiţiile legii;

Dispoziţiile art. 295 alin. (1) din Legea nr. 925/2006 şi art. 32 alin. (1) din H.G. nr. 972/2006 prevăd că personalul CNAS şi al caselor de asigurări este constituit din funcţionari publici şi personal contractual, în condiţiile legii. Dispoziţiile art. 296 şi art. 297 din Legea nr. 925/2006, precum şi dispoziţiile art. 28 şi art. 29 din H.G. nr. 972/2006, prevăd organele de conducere ale caselor de asigurări şi atribuţiile acestora.

Capitolul VIII din H.G. nr. 972/2006 evidenţiază managementul raporturilor de muncă şi al raporturilor de serviciu, în cadrul căruia este prevăzut, la art. 32 alin. (1), că personalul CNAS şi al caselor de asigurări este constituit din funcţionari publici şi personal contractual, în condiţiile legii; alineatele următoare prevăd drepturile salariale şi celelalte drepturi ale personalului prevăzut la alin. (1), cele stabilite de actele normative în vigoare aplicabile celor două categorii de personal, faptul că evaluarea şi promovarea personalului numit în funcţii publice din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate se fac cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999, iar pentru personalul contractual, potrivit dispoziţiilor legale aplicabile acestei categorii de angajaţi.

În ceea ce priveşte funcţia de director general, ca manager al sistemului la nivel local, la nivelul tuturor caselor de asigurări care funcţionează în sistemul de asigurări sociale de sănătate, dispoziţiile art. 298 din Legea nr. 95/2006 şi art. 33 din H.G. nr. 972/2006 prevăd în mod distinct că se exercită ca urmare a ocupării postului prin concurs, având la bază un plan de management cu privire la asigurarea conducerii casei de asigurări de sănătate, prin numire prin ordin al preşedintelui CNAS şi încheierea unui contract de management cu acesta, contract care conţine elemente specifice de performanţă.

Din coroborarea acestor dispoziţii, rezultă regimul juridic distinct aplicabil, pe de o parte, personalului caselor de asigurări de sănătate, constituit din funcţionari publici şi personal contractual, iar pe de altă parte directorului general al casei de asigurări de sănătate, numit prin ordin al preşedintelui CNAS, act administrativ.

Raportat la aceste dispoziţii, nu pot fi reţinute considerentele Curţii de Apel potrivit cărora cauza dedusă judecăţii vizează raportul de serviciu al reclamantului şi astfel devin incidente dispoziţiile art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în vigoare la data formulării acţiunii, potrivit cărora cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe (în acelaşi sens erau şi prevederile art. 109 din Legea 188/1999, anterior O.U.G. nr. 57/2019).

Având în vedere natura juridică a drepturilor şi obligaţiilor aflate în litigiu, a dreptului a cărui realizare se urmăreşte prin formularea cererii de chemare în judecată, litigiul nu se referă la raportul de serviciu al unui funcţionar public, ci priveşte emiterea unui act administrativ referitor la conducerea şi organizarea unui serviciu de interes public reglementat în mod distinct. Cauza dedusă judecăţii nu are ca obiect raportul de serviciu al unui funcţionar public, ci suspendarea executării ordinului emis de Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate prin care s-a decis încetarea contractului de management încheiat între CNAS şi reclamant pentru exercitarea mandatului de Preşedinte - Director General al Casei de Asigurări de Sănătate Călăraşi, numit în această funcţie prin ordin al Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, act administrativ emis în temeiul dispoziţiilor art. 10 pct. 1 lit. e) şi j) şi pct. 4 din contractul de management, art. 291 alin. (2) din Legea nr. 925/2006, art. 17 alin. (5) din Statutul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate aprobat prin H.G. nr. 972/2006

Pe cale de consecinţă, cu privire la competenţa de soluţionare a cauzei, nu sunt incidente dispoziţiile care prevăd competenţa de soluţionare a cauzelor care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, ci dispoziţiile Legii nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, art. 10 alin. (1), care reglementează competenţa materială a instanţelor de contencios administrativ şi fiscal, potrivit cărora:

"Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Astfel, pe de o parte, se distinge între actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene (litigii ce sunt date în competenţa tribunalelor administrativ-fiscale) şi acte administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale (litigii ce sunt date în competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel).

În raport cu organul emitent al actului administrativ contestat, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ stabileşte în favoarea secţiilor de contencios administrativ ale curţilor de apel competenţa de soluţionare a litigiilor privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale.

Cum, în cauză, emitentul actului administrativ a cărui suspendare se solicită, respectiv Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, este autoritate publică centrală, competenţa de soluţionare a cauzei revine Curţii de Apel Bucureşti, prin aplicarea criteriului rangului autorităţii emitente avut în vedere de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., cu opinie majoritară, Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu opinie majoritară:

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A. şi pârâţii Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 decembrie 2020.

Cu opinie separată a domnului judecător B., în sensul stabilirii competenţei materiale de soluţionare în favoarea Tribunalul Călăraşi, secţia civilă.

Spre deosebire de opinia majoritară apreciez că în speţă competenţa materială aparţine secţiei de contencios administrativi a tribunalului (Secţiei civile în cazul particular al Tribunalului Călăraşi), fiind incidente prevederile art. 536 din Codul administrativ potrivit cărora "Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe."

Consider că este esenţială, pentru acest litigiu, stabilirea naturii juridice a raportului dintre directorul general şi Casa Asigurărilor de Sănătate Călăraşi.

În opinia majoritară directorul general are un regim distinct de personalul caselor de asigurări format din funcţionari publici şi personal contractual în sensul că este numit prin ordin al preşedintelui CNAS, act administrativ. Din acest motiv se apreciază că litigiul nu se referă la raportul de serviciu al unui funcţionar public ci priveşte emiterea unui act administrativ referitor la conducerea şi organizarea unui serviciu public reglementat în mod distinct.

Contrar opiniei majoritare, apreciez că directorul general al unei case a asigurărilor de sănătate este un funcţionar public şi, în consecinţă, actul atacat în speţă este un act ce are ca efect încetarea unor astfel de raporturi motiv pentru care litigiul are ca obiect un raport de serviciu al unui funcţionar public în sensul art. 536 din Codul administrativ citat mai sus.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din legea nr. 188/1999, în forma în vigoare la data semnării contractului de management nr. x/22.05.2017 "Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome." De asemenea, art. 2 alin. (2) din acelaşi act normativ prevedea că "funcţionarul public este persoana numită în condiţiile legii într-o funcţie publică."

Art. 13 alin. (1) lit. a) din acelaşi act normativ menţionează în categoria funcţionarilor publici de conducere persoanele numite în una dintre următoarele funcţii publice: a) director general şi director general adjunct din aparatul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora;

Mai mult, şi în Anexa la Legea nr. 188/1999 este menţionată în mod explicit, între funcţiile publice, funcţia de director general adjunct din cadrul autorităţilor administrative autonome.

Or, aşa cum a reţinut şi Curtea de Apel Bucureşti în încheierea sa de declinare a competenţei, potrivit H.G. nr. 972/2006 din 26 iulie 2006 pentru aprobarea Statutului Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate "Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, denumită în continuare CNAS, este instituţie publică, autonomă, de interes naţional, cu personalitate juridică, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, care administrează şi gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate în vederea aplicării politicilor şi programelor Guvernului în domeniul sanitar, în coordonarea Ministerului Sănătăţii." De asemenea, "Casele de asigurări de sănătate judeţene, Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului Bucureşti şi Casa Asigurărilor de Sănătate a Apărării, Ordinii Publice, Siguranţei Naţionale şi Autorităţii Judecătoreşti, denumite în continuare case de asigurări, sunt instituţii publice cu personalitate juridică, cu bugete proprii, în subordinea CNAS."

În acelaşi sens, art. 276 din Legea nr. 95/2006 prevede că CNAS, instituţie publică, autonomă, de interes naţional, cu personalitate juridică, este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, care administrează şi gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate iar art. 277 prevede următoarele:

"Casele de asigurări sunt instituţii publice, cu personalitate juridică, cu bugete proprii, în subordinea CNAS."

În ceea ce priveşte normele speciale care reglementează funcţia de director general al unei case de asigurări de sănătate judeţene se constată că art. 298 alin. (1) teza I din legea nr. 95/2006 prevedea, la data încheierii contractului de management nr. x/2017, că "Directorii generali ai caselor de asigurări sunt numiţi pe bază de concurs, prin ordin al preşedintelui CNAS".

Alin. (2) din acelaşi act normativ prevedea că Directorul general al casei de asigurări este ordonator de credite, în condiţiile legii.

Alin. (4) teza II din acelaşi act normativ prevedea că "Salariul de bază se aprobă de preşedintele CNAS şi se stabileşte între limite, după cum urmează: (…)"

În ceea ce priveşte atribuţiile directorului general alin. (5) din articolul menţionat mai sus prevedea că "(5) Atribuţiile principale ale directorului general sunt următoarele:

a) aplică normele de gestiune, regulamentele de organizare şi de funcţionare şi procedurile administrative unitare;

b) organizează şi coordonează activitatea de control al execuţiei contractelor de furnizare de servicii medicale;

c) organizează şi coordonează activitatea de urmărire şi control al colectării contribuţiilor la fond;

d) propune programe de acţiuni de îmbunătăţire a disciplinei financiare, inclusiv executarea silită, potrivit legii;

e) stabileşte modalitatea de contractare, cu respectarea contractului-cadru;

f) organizează împreună cu alte structuri abilitate controale privind respectarea drepturilor asiguraţilor şi propune măsuri în caz de nerespectare a acestora;

g) supraveghează şi controlează organizarea şi funcţionarea sistemului de asigurări de sănătate la nivel teritorial şi prezintă anual rapoarte, pe care le dă publicităţii;

h) numeşte, sancţionează şi eliberează din funcţie personalul casei de asigurări."

Toate aceste elemente conturează conţinutul unor raporturi de funcţie, aşa cum a reţinut şi Curtea de Apel Bucureşti în încheierea de declinare a competenţei. Există un act de numire în funcţia de director general, contraprestaţia pentru activitatea realizată este reprezentată de un salariu lunar ale cărui limite sunt stabilite de legiuitor şi, aspect esenţial, atribuţiile directorului general sunt atribuţii care implică, în mod incontestabil, exercitarea puterii de stat.

Este adevărat, pe de altă parte, că art. 298 alin. (1) teza III prevedea şi că "Între CNAS şi directorul general al casei de asigurări - manager al sistemului la nivel local se încheie un contract de management." Iar potrivit art. 298 alin. (4) teza I "Salarizarea şi celelalte drepturi ale directorului general se stabilesc prin contractul de management".

Aceste prevederi îngreunează, într-adevăr, analiza naturii litigiului de faţă dar, în opinia mea, nu pot contrabalansa faptul că directorul general al Casei de asigurări este, în primul rând, numit în funcţie, că pentru funcţia prestată primeşte un salariu iar atribuţiile pe care le are prin lege conduc la realizarea "prerogativelor de putere publică de către (…) autorităţile administrative autonome" aşa cum prevedea art. 2 alin. (1) din legea nr. 188/1999 citat mai sus.

Relevanţa contractului de management este una secundară în raport cu actul de numire având doar menirea de a detalia anumite aspecte ale drepturilor şi obligaţiilor reciproce ale părţilor din cadrul raportului de serviciu. În niciun caz acest act nu poate fundamenta raporturile dintre directorul general şi autoritatea publică pe care o conduce în sensul de a imprima acestor raporturi o natură juridică civilă, străină de funcţia publică.

Nu se poate accepta interpretarea potrivit căreia exercitarea puterii publice este încredinţată unei persoane printr-un contract de drept privat acesta fiind, de altfel, motivul pentru care legiuitorul nu a reglementat contractul de management ca act unic de atribuire a funcţiei ci încheierea contractului dublează doar o procedură de numire a directorului general.

Nu poate fi primită nici teza potrivit căreia directorul general este numit printr-un act administrativ într-o funcţie care are un regim diferit atât de raporturile de muncă ale personalului contractual cât şi de raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici.

În sens general, un raport de muncă este un raport în temeiul căruia o persoană se obligă să presteze munca pentru şi sub autoritatea unui angajator, persoană fizică sau juridică, în schimbul unei remuneraţii denumite salariu. Raportul de subordonare dintre salariat şi angajator este elementul definitoriu care diferenţiază un raport de muncă de raporturile civile.

Analizând raportul dintre reclamant şi Casa Asigurărilor de Sănătate Călăraşi aşa cum este el conturat în legea nr. 95/2006 şi, mai ales, în contractul de management nr. x/2017 se constată că există o subordonare între funcţionar şi instituţiile statului specifică raporturilor de muncă în sens larg (incluzând aici şi raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici).

Directorul general este ţinut să presteze o activitate complexă cu titlu de continuitate având un program de lucru specific legislaţiei muncii. În acest sens, în contractul de management se prevede în mod expres că directorul general beneficiază de concediu de odihnă şi concedii pentru evenimente familiale potrivit reglementărilor legale aplicabile instituţiilor bugetare. Totodată are dreptul la repaus zilnic şi săptămânal.

De asemenea, în contractul de management sunt prevăzute şi alte drepturi specifice raporturilor de muncă (în sens larg) cum ar fi dreptul la egalitatea de şanse şi de tratament, dreptul la securitatea şi sănătatea în muncă, dreptul la formare profesională.

Potrivit contractului, CNAS are dreptul să solicite mandatarului preşedinte-director general prezentarea de rapoarte privind stadiul realizării planului de management, a proiectelor şi programelor instituţiei, a situaţiei economico-finaciare şi a altor documente referitore la activitatea acesteia.

În schimbul prestaţiilor sale directorul general beneficiază de un salariu lunar şi, totodată, de drepturile de asigurări sociale de sănătate şi cele privind asigurările de stat.

Toate aceste elemente conduc la concluzia că între directorul general şi autorităţile publice nu există raporturi civile, activitatea directorului general realizându-se sub autoritatea angajatorului, ci raporturi de muncă în sens larg, mai precis raporturi de serviciu (dată fiind natura atribuţiilor exercitate).

În jurisprudenţa sa Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat în mai multe rânduri cu privire calificarea ca raporturi de muncă (în sens larg) a unor raporturi reglementate de norme derogatorii de la dreptul muncii şi de la legislaţia specifică funcţie publice. În acest sens s-a apreciat, prin Decizia nr. 46/2008 pronunţată de Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, că "Magistraţii constituie o categorie specială de personal care îşi desfăşoară activitatea în temeiul unui raport de muncă sui generis". În acelaşi sens, prin Decizia nr. 16/2016 pronunţată de Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii s-a statuat că raporturile dintre primari/viceprimari şi unitatea administrativ teritorială sunt raporturi juridice de muncă sui generis.

În Decizia nr. 13/2016 pronunţată de Completul pentru dezlegarea recursului în interesul legii Înalta Curte arată că "raporturile de serviciu prezintă trăsături caracteristice, asemănătoare celor izvorâte din raporturile de muncă, una dintre acestea constând în faptul că pentru activitatea desfăşurată ei (funcţionarii publici n.n.) primesc o remuneraţie" dar "Ceea ce particularizează în mod esenţial raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici faţă de raporturile de muncă ale salariaţilor rezidă în faptul că funcţionarii publici sunt purtători ai puterii publice, pe care o exercită în limitele funcţiei lor".

În Decizia nr. 10/2016 pronunţată de Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii se reţine că "Faptul că Statutul cadrelor militare (Legea nr. 80/1995) nu îi denumeşte ca atare, nu poate constitui un argument suficient pentru ca militarii să nu fie consideraţi funcţionari publici, întrucât nici pentru alte categorii de personal reglementările statutare ale acestora nu utilizează termenul de funcţionari publici (cum este cazul personalului de specialitate al instanţelor şi parchetelor, funcţionarii publici ai Corpului diplomatic şi consular guvernaţi de Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului diplomatic şi consular al României, cu modificările ulterioare)".

Chiar dacă se referă la alte categorii de funcţionari, considerentele dezvoltate în jurisprudenţa menţionată sunt relevante şi pentru litigiul de faţă, situaţiile prezentând similitudini incontestabile.

În concluzie, în condiţiile în care actul atacat produce efecte cu privire la un raport de serviciu apreciez că trebuia stabilită competenţa de soluţionare a litigiului în favoarea secţiei de contencios administrativ a tribunalului nu în favoarea curţii de apel.