Jurisdictional conflict over judicial competence to review COVID-19 activity bans issued under a state of alert, applying general administrative law rather than special public health statutes.

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul litigiului

Prin cererea înregistrată la data de 23.10.2020 pe rolul Tribunalului Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamanta S.C. A. S.R.L. Câmpulung Moldovenesc, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Suceava, anularea art. 4 alin. (1) din Hotararea nr. 46/19.10.2020 a Comitetului Judeţean pentru Situaţii de Urgenta Suceava, în ce priveşte Municipiul Câmpulung Moldovenesc.

De asemenea, a solicitat suspendarea art. 4 alin. (1) din Hotararea nr. 46/19.10.2020 a Comitetului Judeţean pentru Situaţii de Urgenta Suceava, in ce priveşte Municipiul Câmpulung Moldovenesc, pana la soluţionarea pe fond a cauzei.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Tribunalului Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 700 Tribunalul Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe, invocată de pârât, declinând competenţa de soluţionare a acţiunii, având ca obiect "anulare act administrativ + suspendare executare act administrativ", formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. Câmpulung Moldovenesc, în contradictoriu cu pârâta Instituţia Prefectului-Judeţul Suceava-Comitetul Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Suceava, în favoarea Curţii de Apel Suceava.

A reţinut în esenţă Tribunalul Suceava că reclamanta a solicitat suspendarea şi anularea art. 4 alin. (1) din Hotărârea nr. 46/19.10.2020 a Comitetului Judeţean pentru Situaţii de Urgenta Suceava, în ce priveşte Municipiul Câmpulung Moldovenesc.

Prin Hotărârea nr. 46/19.10.2020 a Comitetului Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Suceava, emisă în baza Legii nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic şi biologic şi a Hotărârii nr. 856/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 15.10.2020, s-au dispus măsuri suplimentare pentru diminuarea impactului riscului epidemiologic generat de virusul SAR-CoV-2 la nivelul judeţului Suceava, respectiv la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale Câmpulung Moldovenesc, Solca, Adâncata şi Sadova.

Potrivit prevederilor art. 15 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologie şi biologic:

"(5) Acţiunea în anulare se formulează în scris şi se depune la instanţa judecătorească competentă.

(6) Instanţa competentă să soluţioneze acţiunea în anulare formulată împotriva actelor administrative este curtea de apel secţia de contencios administrativ si fiscal, în a cărei rază teritorială se află sediul autorităţii emitente."

De asemenea, Tribunalul a avut în vedere şi dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 care prevăd că " (1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat".

În consecinţă, având în vedere prevederile art. 15 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 136/2020, Tribunalul Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a prezentei cauze în favoarea Curţii de Apel Suceava.

Ca urmare a declinării competenţei, dosarul a fost înregistrat sub acelaşi număr la data de 30.10.2020 pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Hotărârea Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 106 din data de 04 noiembrie 2020 Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis la rându-i excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu, şi a declinat în favoarea Tribunalului Suceava competenţa de soluţionare a cauzei.

Pentru a pronunţa această sentinţă Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă că, în cauză, în lipsa unor stipulaţii exprese, sunt aplicabile dispoziţiile dreptului comun, neexistând vreun temei de drept care să permită extrapolarea la prezenta cauză a reglementărilor speciale în materie de contestare a actelor, conţinute de Legea nr. 136/2020 iar faptul că, în cuprinsul hotărârii atacate, se precizează că aceasta ar fi fost emisă în aplicarea amintitei legi nu poate duce la o altă concluzie, de vreme ce examinarea actului în discuţie arată, cu evidenţă, faptul că amintita lege nu a servit drept temei al adoptării acestuia.

Pe de altă parte, a reţinut Curtea de Apel Suceava, prevederile alin. (3) ale art. 42 din O.U.G. nr. 21/2004, raportate la alin. (1) ale aceluiaşi articol, stabilesc faptul că hotărârile prin care se declară, se prelungeşte sau încetează starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, la nivel naţional sau pe teritoriul mai multor judeţe, pot fi atacate în condiţiile Legii nr. 554/2004. Cum hotărârea atacată în prezenta cauză este una ce intră în categoria anterior menţionată, rezultă că regimul de contestare al acesteia este ocârmuit de dreptul comun.

Întrucât actul a fost emis de către o autoritate publică judeţeană, rezultă că revine Tribunalului Suceava competenţa de soluţionare a contestaţiei, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, drept pentru care excepţia analizată va fi admisă, cu consecinţa declinării competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea amintitei instanţe.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecata cauzei şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ pentru soluţionarea conflictului.

Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Arad, secţia de contencios administrativ şi fiscal, având în vedere următoarele considerente:

Argumentele de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că, în cauza de faţă, ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe, îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, în raport cu prevederile legale incidente în cauză.

Astfel, analizând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte, în regulator de competenţă, constată că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat atât anularea cât şi suspendarea articolului 4 alin. (1) din Hotărârea nr. 46/19.2020 emisă de Comitetul Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Suceava, în ceea ce priveşte Municipiul Câmpulung Moldovenesc, potrivit căruia "In aplicarea art. 6, pct. 1 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 856/2020 activitatea cu publicul a operatorilor economici care desfăşoară activităţi de preparare, comercializare si consum al produselor alimentare si/sau băuturilor alcoolice si nealcoolice, de tipul restaurantelor si cafenelelor ori, in interiorul clădirilor este interzisa in următoarele unitati administrative - teritoriale din Judeţul Suceava: Municipiul Câmpulung Moldovenesc si comuna Sadova."

Astfel cum şi Curtea de Apel Suceava în mod corect a reţinut, actul contestat de reclamantă a fost adoptat în aplicarea unor dispoziţii din H.G. nr. 856/2020, din 14 octombrie 2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 15 octombrie 2020, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, acest act normativ fiind emis la rândul său în aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, această lege neconţinând însă nici un fel de dispoziţii de procedură referitoare la contestarea actelor emise în aplicarea sa.

Or, în condiţiile în care Legea nr. 55/2020 nu prevede o competenţă specială de atacare a actelor administrative emise în aplicarea sa, Înalta Curte apreciază ca fiind aplicabile dispoziţiile legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, inclusiv sub aspectul instanţei competente să judece cauza şi a modului de constituire a completului de judecată şi, deşi în preambulul hotărârii contestate este menţionată, ca temei al emiterii actului administrativ, şi Legea nr. 136/18.03.2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic, articolul ce face obiectul acţiunii nu se referă la niciuna dintre măsurile care pot fi dispuse în temeiul acestei legi.

Astfel, chiar dacă articolele 15 - 17 din Legea nr. 136/2020 cuprind norme derogatorii de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ, cu privire la instanţa competentă şi compunerea completului de judecată, Înalta Curte constată că situaţia dedusă judecăţii nu poate fi subsumată acestor proceduri speciale. Hotărârea CJSU Suceava nr. 46/19.10.2020 nu se încadrează în ipoteza acestor texte de lege, întrucât, actul administrativ nu priveşte măsura instituirii carantinei zonale ori a izolării, dată de legiuitor în competenţa specială a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel de la sediul autorităţii pârâte şi judecată în complet compus din trei judecători.

Prin urmare, Înalta Curte, având în vedere că societatea reclamantă a contestat legalitatea măsurilor privind interzicerea temporară a activităţii cu publicul a operatorilor economici care desfăşoară activităţi de preparare, comercializare şi consum al produselor alimentare şi/sau băuturilor alcoolice şi nealcoolice, de tipul restaurantelor şi cafenelelor, în interiorul clădirilor, din Municipiul Câmpulung Moldovenesc, reţine că, în speţă nu sunt incidente prevederile Legii nr. 136/2020, ci acelea ale Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, nefiind vorba de o cauză având ca obiect acte normative referitoare la măsuri de izolare sau carantină dispuse în temeiul Legii nr. 136/2020.

Legea 136/2020 prevede o ipoteză specială, în care legiuitorul a înţeles să instituie o dispoziţie derogatorie de la normele de drept comun specifice contenciosului administrativ şi să confere competenţa de primă instanţă curţii de apel, în compunere de 3 judecători, însă, această dispoziţie nu poate fi extinsă altor ipoteze, în lipsa unor norme derogatorii special prevăzute, astfel că, numai în situaţii reglementate în mod expres prin dispoziţii derogatorii, cum sunt cele anterior menţionate, legiuitorul a atribuit competenţa de soluţionare în primă instanţă a acţiunilor având ca obiect acte normative privind măsuri de carantină sau izolare în favoarea curţilor de apel, inclusiv norma privind compunerea completului de primă instanţă fiind una derogatorie de la dreptul comun.

Înalta Curte are în vedere şi dispoziţiile art. 42 alin. (1) şi (3) din O.U.G. nr. 21/2004, privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, ce stabilesc faptul că hotărârile prin care se declară, se prelungeşte sau încetează starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, la nivel naţional sau pe teritoriul mai multor judeţe, pot fi atacate în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

În condiţiile în care, prin hotărârea atacată, s-a stabilit aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă în Municipiul Câmpulung Moldovenesc, aflat pe raza Judeţului Suceava, se constată că aceasta intră în categoria anterior menţionată, astfel că, regimul său de contestare este reglementat de dreptul comun în materia contenciosului administrativ, respectiv de Legea nr. 554/2004, act normativ care, la articolul 10, prevede următoarele: (1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Cum actul administrativ contestat a fost emis de către o autoritate publică judeţeană, respectiv Comitetul Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Suceava, Înalta Curte constată că, raportat la rangul autorităţii emitente a actului administrativ contestat, competenţa materială de solutionare în primă instanţă a cauzei revine Tribunalului Suceava, acesta reprezentând regula consacrată de dispoziţiile cu caracter general ale art. 10 din Legea 554/2004, în condiţiile în care nu s-a prevăzut competenţa de primă instanţă a curţii de apel, printr-o normă cu caracter special care să se aplice prioritar, în virtutea principiului specialia generalibus derogant.

Temeiul legal al soluţiei adoptate asupra conflictului de competenţă

Pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. - prin administrator B. în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Suceava din cadrul Instituţiei Prefectului Suceava în favoarea Tribunalului Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 decembrie 2020 .