Union federation wins appeal; salary-data disclosure claim remanded after High Court finds it was a petition, not a public-information request

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 29 noiembrie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta Federaţia Naţională a Sindicatelor din Administraţie a solicitat obligarea pârâţilor Guvernul României, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale la transmiterea datelor şi informaţiilor publice referitoare la nivelul maxim de salarizare corespunzător fiecărei funcţii, grad, treaptă, vechime în muncă şi specialitate din cadrul familiei ocupaţionale "Administraţie" la data de 21.12.2016, respectiv la data de 30.06.2017, la nivel naţional, atât pentru întreaga familie ocupaţională "Administraţie", conform anexei la Legea nr. 284/2010, cât şi pentru Administraţia Publică Locală pe categorii de unităţi administrativ-teritoriale de acelaşi rang (comune, oraşe, municipii, municipii reşedinţa de judeţ/primăria municipiului Bucureşti/primăriile de sectoare/consiliile judeţene), şi recunoaşterea dreptului reclamantei de a dispune de aceste date în vederea transmiterii lor către toate sindicatele membre şi către toate unităţile administrativ-teritoriale pentru a se face aplicarea corectă şi unitară a legii, conform celor statuate de Curtea Constituţională a României.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 59 din 9 martie 2018, Curtea de Apel Cluj a admis excepţia inadmisibilităţii cererii invocată din oficiu şi a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Federaţia Naţională a Sindicatelor din Administraţie, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta Federaţia Naţională a Sindicatelor din Administraţie, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, iar în subsidiar, casarea sentinţei atacate, reţinerea cauzei spre rejudecare, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată, aşa cum a fost formulată.

În motivarea recursului arată că instanţa în mod greşit a admis excepţia inadmisibilităţii cererii, apreciind că solicitarea reclamantei se încadrează în dispoziţiile speciale ale Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public.

Informaţiile solicitate pârâţilor, şi anume, nivelul maxim al salarizării personalului din cadrul familiei ocupaţionale "Administraţie" nu intră în categoria informaţiilor publice, în sensul definit de art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001.

Sensul acestei legi este de a permite aducerea la cunoştinţa publicului interesat a informaţiilor care privesc activitatea internă, proprie a unei instituţii sau autorităţi publice. Informaţiile solicitate de reclamantă nu rezultă din activitatea proprie, individuală a autorit[‚ilor pârâte, ci se bazează pe obligaţia legală şi constituţională a acestora de a pune la dispoziţia federaţiei sindicale, sub forma unui act sau a unei operaţiuni tehnico-administrative, informaţiile referitoare la nivelul maxim de salarizare corespunzător fiecărei funcţii, grad, treaptă, vechime în muncă şi specialitate din cadrul familiei ocupaţionale "Administraţie".

Obligaţia este corelativă dreptului şi interesului legitim al reclamantei de a cunoaşte aceste informaţii, în scopul apărării drepturilor şi intereselor membrilor sindicatelor care constituie Federaţia. Prin cerere s-a invocat refuzul nejustificat de a soluţiona cererea adresată pe cale administrativă, în sensul definit de art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004. Scopul adresării cererii este acela al valorificării de către membrii de sindicat a deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016.

Dreptul reclamantei, ca persoană vătămată prin netransmiterea acestor informaţii centralizate de către cele patru autorităţi, nu trebuie confundat cu dreptul de acces la informaţii de interes public, în sensul Legii nr. 544/2001, iar informaţiile solicitate nu trebuie confundate cu informaţiile publice definite de această lege.

Pârâţilor le incumbă obligaţia de monitorizare şi control al aplicării legii-cadru de salarizare în domeniul bugetar, având atribuţii clare în centralizarea şi sistematizarea datelor statistice privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Oricare dintre ministere are acces direct la datele din registrul general de evidenţă a salariaţilor ori poate obţine astfel de date.

În justificarea interesului în formularea cererii, reclamanta arată că există hotărâri judecătoreşti definitive prin care primarii sunt obligaţi să emită acte administrative privind stabilirea nivelului de salarizare al personalului în conformitate cu decizia CCR nr. 794/2016, dar ele nu pot fi puse în aplicare deoarece nu a fost comunicat acest nivel al salarizării pentru întreaga familie ocupaţională Administraţie, la nivel naţional.

Reclamanta combate constatarea instanţei de fond referitoare la caracterul inadmisibil al acţiunii, arătând că demersul său judiciar este admisibil în condiţiile în care autorităţile pârâte nu au răspuns solicitării de informaţii. Obiectul acţiunii îl constituie refuzul soluţionării, respectiv nesoluţionarea în termen a cererii adresate pe cale administrativă. În lumina principiului disponibilităţii, instanţa trebuia să statueze în limitele obiectului dedus judecăţii, respectiv să se pronunţe asupra ceea ce s-a cerut, iar sentinţa este nelegală fiind dată cu interpretarea greşită a legii şi cu nesocotirea cadrului procesual instituit prin cererea reclamantei.

În subsidiar, reclamanta reiterează şi motivele de fond ale cererii.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul-pârât Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, prin întâmpinare, solicită respingerea recursului, ca nefondat. Arată că nu are calitate procesuală pasivă în cauză, dar şi că instanţa a hotărât cu aplicarea corectă a legii asupra inadmisibilităţii acţiunii, având în vedere că aceasta nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că reclamanta nu este o persoană vătămată într-un drept recunoscut de lege printr-un act administrativ unilateral sau prin refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri adresate autorităţii publice.

4.2. Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice, prin întâmpinare, solicită respingerea recursului, ca nefondat. Instanţa de fond a calificat corect natura litigiului, stabilind că în cauză sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 544/2001, reclamanta neurmărind obligarea autorităţilor pârâte la emiterea unui act administrativ, ci solicitând comunicarea unor informaţii despre care presupune că le-ar deţine aceste autorităţi. Instanţa s-a pronunţat cu privire la ceea ce s-a cerut şi, întrucât reclamanta a refuzat calificarea cererii sale pe temeiul Legii nr. 544/2001, soluţia pronunţată este legală şi temeinică.

Pârâtul reiterează lipsa calităţii sale procesuale pasive, dar şi inadmisibilitatea acţiunii, cu motivarea că datele cu privire la categoriile de personal transmise prin intermediul formularului M500 sunt colectate de Inspecţia Muncii, putând fi furnizate numai de către Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale.

4.3. Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (succesorul în drepturi şi obligaţii al fostului Minister al Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene) a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În motivare a arătat că recurenta reia motivele cererii introductive şi nu formulează veritabile critici de nelegalitate a sentinţei, motiv pentru care invocă nulitatea recursului, pentru nemotivare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 10 decembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 16 decembrie 2020, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte îl constată fondat pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanta, prin cererea adresată primei instanţe, a solicitat obligarea pârâţilor la comunicarea unor date/informaţii referitoare la nivelul maxim de salarizare corespunzător fiecărei funcţii, grad, treaptă, vechime în muncă şi specialitate din cadrul familiei ocupaţionale "Administraţie", invocând adresarea pe cale administrativă a unei cereri referitoare la comunicarea acestor date fiecărui pârât şi, respectiv, refuzul de soluţionare a cererii exprimat de Guvernul României, MDRAPFE şi Ministerul Finanţelor Publice, pe motiv că ar excede competenţelor lor, iar în cazul Ministerului Muncii, lipsa oricărui răspuns.

Cererea reclamantei a fost întemeiată pe Legea nr. 554/2004, Legea dialogului social nr. 62/2011, Codul muncii, decizia CCR nr. 794/2016 şi pe legile de salarizare a personalului bugetar, reclamanta invocând dreptul său de a cunoaşte nivelurile maxime de salarizare, în scopul apărării intereselor membrilor de sindicat.

Instanţa de fond a apreciat că cererea reclamantei este inadmisibilă întrucât se încadrează în dispoziţiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, ca lege specială şi nu poate califica cererea ca fiind una de comunicare a unor informaţii de interes public datorită opoziţiei reclamantei, care a insistat în temeiurile de drept indicate şi în susţinerea potrivit căreia informaţiile a căror comunicare o solicită nu sunt informaţii de interes public, în sensul Legii nr. 544/2001.

Astfel, instanţa a considerat că dezacordul expres al reclamatei faţă de recalificarea cererii o împiedică să analizeze această cerere din perspectiva legii speciale incidente, motiv pentru care a hotărât în sensul inadmisibilităţii ei.

Înalta Curte constată că hotărârea este pronunţată cu aplicarea greşită a Legii nr. 544/2001, a Legii nr. 554/20004, a O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor şi a art. 51 din Constituţie, care instituie dreptul de petiţionare.

Scopul adoptării Legii nr. 544/2001 este acela al asigurării accesului liber şi neîngrădit al oricărei persoane la orice informaţii de interes public. Orice persoană are dreptul să solicite şi să obţină de la autorităţile şi instituţiile publice, în condiţiile legii, informaţii de interes public, conform art. 6 alin. (1) din lege, iar în virtutea acestui drept, autorităţile şi instituţiile publice sunt obligate să asigure persoanelor, la cererea acestora, informaţiile de interes public solicitate.

Această lege are ca domeniu de reglementare numai o ramură a ceea ce înseamnă dreptul de petiţionare. Informaţia de interes public se referă la orice informaţie care priveşte activităţile sau rezultă din activităţile unei autorităţi publice sau instituţii publice şi ea poate fi solicitată de către orice persoană, fără ca aceasta să fie nevoită să justifice un interes în formularea cererii de furnizare a informaţiilor publice, respectiv să-şi motiveze cererea din perspectiva acestui interes.

Or, în cauză, cererea de chemare în judecată în mod evident nu priveşte comunicarea unor informaţii de interes public în sensul Legii nr. 544/2001 întrucât reclamanta, în calitatea sa de federaţie naţională sindicală, a arătat că justifică un interes în a cunoaşte informaţiile/datele solicitate referitoare la nivelurile maxime de salarizare în cadrul familiei ocupaţionale Administraţie, în scopul valorificării drepturilor membrilor sindicatelor componente de a beneficia de nivelul maxim de salarizare corespunzător fiecărei funcţii, grad, treaptă, etc., conform deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016.

Prin urmare, cererea administrativă adresată de reclamantă autorităţilor pârâte este o petiţie, în sensul O.G. nr. 27/2002, iar nu o cerere de informaţii de interes public, în sensul Legii nr. 544/2001.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca fiind faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

În practica ÎCCJ-SCAF s-a statuat că Legea nr. 554/2004 dă posibilitatea instanţelor de a verifica nesoluţionarea unei cereri în termenul prevăzut de lege, într-un astfel de caz, acţiunea în contencios administrativ urmărind obligarea autorităţii publice să răspundă cererii formulate.

În speţă, reclamantul a cerut obligarea autorităţilor publice pârâte la transmiterea datelor solicitate.

Prin urmare, instanţa de fond a aplicat greşit legea când a stabilit că cererea reclamantei trebuie calificată ca vizând refuzul de comunicare a unor informaţii de interes public, în sensul Legii nr. 544/2001 şi că o altă calificare este imposibilă întrucât reclamanta nu urmăreşte obligarea pârâţilor la emiterea unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Coroborând prevederile Legii contenciosului administrativ cu cele ale O.G. nr. 27/2002, rezultă că refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri nu este reprezentat exclusiv de refuzul de emitere a unui act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci în egală măsură se încadrează în această categorie refuzul de soluţionare a unei petiţii, în sensul O.G. nr. 27/2002.

2. Temeiul juridic al soluţiei pronunţate în recurs

Constatând că instanţa de fond a apreciat greşit, din perspectiva cadrului normativ, asupra calificării cererii reclamantei şi că demersul judiciar al reclamantei este admisibil, Înalta Curte, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare, urmând ca instanţa de fond să reia analiza cererii, din perspectiva cauzei juridice declarate a acesteia.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Dată

Tip

Sursă

30/09/2016

Cerere de chemare în judecată A. srl

04/10/2017

Motive de recurs

Recurent - A. SRL

04/10/2017

Dovadă de achitare taxa de timbru

Reclamant - A. SRL

22/11/2017

Întâmpinare

Intimat - ADMINISTRAŢIA JUDEŢEANĂ A FINANŢELOR PUBLICE DOLJ

29/07/2020

Acte

Recurent - A. S.R.L. PRIN LICHIDATOR JUDICIAR B..

31/08/2020

Note scrise

Recurent - A. S.R.L. PRIN LICHIDATOR JUDICIAR B..

Admite recursul declarat de reclamanta Federaţia Naţională a Sindicatelor din Administraţie împotriva sentinţei civile nr. 59 din 9 martie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a, contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 decembrie 2020.