Funding agency wins retrial in EU apiculture grant dispute; irregularity findings and claims upheld on remand.

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea adresată Curţii de Apel Bacău şi înregistrată sub nr. x/2017, reclamantele A. şi Întreprinderea Individuală A. au chemat în judecată pe pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (AFIR), pentru anularea Deciziei nr. 31012/15.11.2016 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/20.092016, emise de pârâtă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 40 din data de 15 martie 2018, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantele A. şi Întreprinderea Individuală A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a anulat Decizia nr. 31012/15.11.2016 şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/20.09.2016, emise de pârâtă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 40 din data de 15 martie 2018 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate şi rejudecând cauza să se respingă acţiunea reclamanţilor.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-pârâtă raportat la aspectele reţinute de instanţa de fond, apreciază hotărârea atacată ca fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.), precum şi a dispoziţiilor legale care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR. Totodată recurenta-pârâtă apreciază că sentinţa civilă nr. 40 pronunţată în data de 15.03.2018 nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii potrivit art. 488 pct. 6 din C. proc. civ.

O primă critică pe care o aduce sentinţei nr. 40/15.03.2018, pronunţată de către Curtea de Apel Bacău, are în vedere faptul că aceasta a fost dată cu încălcarea greşită a normelor de drept material.

În susţinerea acestei critici, recurenta afirmă că, prin sentinţa nr. 40 pronunţată la data de 15.03.2018, Curtea de Apel Bacău a apreciat că "beneficiarul a acţionat tocmai în scopul îmbunătăţirii performanţelor generale şi creşterii dimensiunii fermei, aşa cum şi-a asumat prin planul de afaceri, parte integrantă a contractului de finanţare (criteriul EG1), astfel că nu există temei^pentru a se reţine încălcarea obligaţiei asumate prin criteriul indicat." şi că, "... că nu se poate imputa reclamantei faptul că a luat o măsură temporară, în scopul reducerii riscurilor inerente ale activităţii apicole şi a evitării pierderilor de material biologic în perioada iernii."

Instanţa a reţinut că "reclamanta a recunoscut această situaţie de fapt, pe care a explicat-o ca fiind normală, faţă de specificul activităţii desfăşurate, făcând referire la operaţiile şi activităţile necesare pentru a asigura viabilitatea fondului biologic, scop în care a procedat la unificarea roiurilor de albine, în aceste condiţii constatându-se nepopularea lor 16 stupi." Recurenta reiterează că intimata nu neagă existenţa neregulilor, ci prezintă justificări pentru acţiunile întreprinse.

Aceasta învederează instanţei că autoritatea contractantă are obligaţia de a verifica documentar şi pe teren îndeplinirea tuturor acţiunilor asumate de beneficiar prin Planul de afacere. De altfel, un proiect poate fi eligibil documentar (prin simpla înşiruire a unor acţiuni realizate - în cazul de faţă insuficient probate de expertul contabil), dar neeligibil în urma verificărilor (obligatorii) pe teren, efectuate de experţii verificatori OJFIR, conform procedurilor specifice.

A doua critică vizează aprecierile instanţei de fond referitoare la neaplicarea principiului proporţionalităţii

Recurenta-pârâtă arată că, instanţa de fond a reţinut că "pârâta nu a respectat principiul proporţionalităţii, astfel cum este reglementat de art. 2 lit. n), art. 6 alin. (4) şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011. Deşi în cuprinsul întâmpinării se face referire la analiza şi evaluarea modului în care o neregulă afectează un proiect sau anumite părţi ale acestuia, în concret nu s-a efectuat o astfel de analiză, raportată la situaţia constatată la control, pârâta limitându-se a concluziona, în mod teoretic, că neregula afectează întreg proiectul asumat."

Recurenta în susţinerea acestei critici apreciază că în accepţiunea Contractului de finanţare intervenit între părţi, beneficiarul este în mod direct răspunzător de cunoaşterea condiţiilor de acordare a finanţării nerambursabile şi de solicitare a finanţării în concordantă cu aceste condiţii A.F.I.R. având un rol de supraveghere a procesului de implementare a unui proiect, cu toate etapele pe care le presupune, prin diferite niveluri de verificare şi proceduri acreditate de Comisia Europeană în conformitate cu prevederile contractului de finanţare şi anexele la acesta, beneficiarul este singurul răspunzător în faţa autorităţii contractante pentru implementarea proiectului, incluzând aici şi modul de întocmire a cererilor de plată şi anexelor la acestea.

În toate situaţiile în care în urma controlului se descoperă nereguli cu implicaţii financiare, experţii vor face o evaluare a modului în care neregula, neregulile afectează întregul proiect sau anumite componente ale proiectului, respectiv impactul menţinerii eligibilităţii proiectului sau componentelor proiectelor, după caz.

Principiul proporţionalităţii presupune că orice măsură adaptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului.

Recurenta-pârâtă afirmă că în mod temeinic şi legal a emis actele a căror anulare se solicită, acestea fiind emise în îndeplinirea unei obligaţii legale şi cu respectarea clauzelor contractuale, dar şi a legislaţiei naţionale şi comunitare incidente în speţă, nefiind aduse argumente pertinente de nelegalitate a actelor administrative contestate.

O altă critică susţinută la de recurenta-pârâtă se referă la lipsa motivării sentinţei, precum şi la motivele contradictorii pe care se întemeiază sentinţa nr. 40/15.03.2018 potrivit art. 488 punctul 6 din C. proc. civ.

Recurenta reiterează că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra tuturor neregulilor constatate întrucât "nu au fost reluate la capitolul Concluzii din cadru) actului administrativ." De asemenea, Curtea de Apel Bacău a a reţinut că "expertul a arătat că măsura de unificare a roiuri lor este o măsură obişnuită, la care apicultorii apelează pentru a asigura supravieţuirea roiurilor mai slabe pe timpul iernii. (...) nu se poate imputa reclamantei faptul că a luat o măsură temporară, în scopul reducerii riscurilor inerente ale activităţii apicole şi a evitării pierderilor de material biologic în perioada iernii."

De altfel, prin susţinerile sale, reclamanta recunoaşte atât în contestaţia administrativă, cât şi în cadrul cererii de chemare în judecată că a înregistrat pierderi în rândul familiilor de albine, motiv pentru care a recurs la "unificarea familiilor de albine".

Recurenta susţine că Raportul de expertiză întocmit în prezenta cauză nu aduce clarificările necesare soluţionării cauzei, verificările de la locul de implementare al proiectului au fost făcute în plin anotimp de vară cu mult înaintea anotimpului de iarnă, deci concluziile expertului tehnic nu pot fi primite întrucât se raportează la un alt context decât cel real. Mai mult, beneficiarul nu a prezentat nici un document din care să reiasă pierderile şi cauza acestora în rândul familiilor de albine, respectiv un document din partea unei autorităţi abilitate să constate situaţiile invocate.

O altă critică priveşte aprecierile Curţii de Apel Bacău referitoare la formalismul excesiv al autorităţii.

Recurenta afirmă că, Curtea de Apel Bacău a reţinut că,,... pârâta a dat dovadă de un formalism excesiv pentru a concluziona în sensul descreşterii dimensiunii fermei şi al nerespectării procentului de creştere faţă de momentul iniţial de 4 UDE."

Aceasta susţine că structurile AFIR efectuează verificări strict în baza unor proceduri interne acreditate, fapt ce nu însemnă ca în situaţia în care ulterior sunt efectuate alte controale aprofundate de către compartimente specializate sau chiar instituţii externe cu atribuţii de control, beneficiarul este exonerat de răspundere pentru documentele depuse sau acţiunile întreprinse.

Potrivit art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 "Activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare'poate fi reluată de aceeaşi sau altă structură de control prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripţie, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influenţează rezultatele acestora."

Atribuţiile şi activităţile desfăşurate de serviciile din cadrul Autorităţii sunt clar definite, şi astfel, nedepistarea neregulilor la momentul săvârşirii acestora de către beneficiar în diferitele etape procedurale de selecţie sau implementare a proiectului, nu este un motiv care să atragă exonerarea răspunderii beneficiarului faţă de autoritatea contractantă, cu atât mai mult cu cât din aspectele constatate de echipa de control emitentă a procesului-verbal de constatare reies în clar neregulile rezultate din verificările efectuate, iar conform art. 5 alin. 2 din contractul de finanţare, "(...) autorizarea cererilor de plată poate fi invalidată ulterior prin constatarea de nereguli".

Recurenta-pârâta în susţinerea cererii de recurs a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimaţii-reclamanţi A. şi A. au depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei recurate.

5. Cu privire la examinarea recursului

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 07.01.2019 s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de la data de 30 martie 2021, iar ulterior prin încheierea din 17 aprilie 2019 s-a preschimbat din oficiu termenul de judecată la data de 15 decembrie 2020.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Cu privire la starea litigioasă, Înalta Curte reţine pe scurt că în baza Contractului de finanţare nr. x, AFIR a acordat beneficiarului A., sprijin financiar nerambursabil în valoare de 176.200 RON. Această instituţie de finanţare a acordat prima tranşă, în sumă de 105.720 RON în luna august 2015, iar la data de 16.06.2016, beneficiarul a depus cerere de plată pentru tranşa a doua, cererea de plată fiind declarată eligibilă la data de 30.06.2016 . Deşi s-au întocmit formalităţile de plată, plata efectivă a celei de-a doua tranşe a fost suspendată, pentru că a existat o suspiciune de nereguli şi s-a dispus efectuarea unor verificări în scopul evitării decontării aceloraşi bunuri în cadrul mai multor proiecte.

Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/20.092016 s-au constatat mai situaţii care ar implica nerespectarea legislaţiei, precum cele privind modalitatea de identificare a stupilor, plăcuţele de identificare fiind amplasate pe capacele stupilor, iar nu pe corpul de bază, nerespectarea, de către beneficiar, a previziunilor detaliate în planul de afaceri (capitolul X), în sensul că nu a recoltat şi comercializat produse apicole în conformitate cu planul, de la înfiinţare şi până la data controlului nefiind emisă nicio factură pentru produsele apicole vândute, precum şi virarea unei sume din contul beneficiarului către persoana fizică A., fără a se oferi vreo explicaţie şi fără ca suma să figureze în registrul jurnal de încasări şi plăţi din anul 2015.

Înalta Curte, cu privire la faptele reţinute prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/20.092016, constată că instanţa de fond în considerentele sentinţei recurate, nu a efectuat analiza tuturor faptelor consemnate în acest act de control şi puse în sarcina reclamantei A..

Instanţa de fond s-a limitat a analiza cauza din perspectiva art. 8 din Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/20.092016 în cuprinsul căruia s-a reţinut doar neregula constând în nerespectarea de către beneficiar a creşterii şi menţinerii dimensiunii economice a exploataţiei cu cel puţin 4 UDE în anul finalizării investiţiei şi în cei 3 ani ulteriori, cu toate că în cuprinsul acestui act de control sunt evidenţiate şi alte fapte.

Astfel, instanţa de fond a efectuat doar o analiză parţială a cauzei dedusă judecăţii, aceasta neanalizând toate faptele constatate de organul de control şi puse în sarcina reclamantei care au condus la sancţiunea aplicată acesteia. În fapt, instanţa de fond s-a concentrat pe analiza faptei reţinute în sarcina reclamantei prin care aceasta din totalul de 230 stupi identificaţi în stupină, 16 stupi nu erau populaţi, această situaţie conducând la o descreştere a dimensiunii fermei de la 4 UDE la 2.964 UDE.

În aceste condiţii, Înalta Curte apreciază că sentinţa recurată este casabilă din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Coc proc. civ., deoarece în cuprinsul considerentelor sentinţei nu sunt arătate motivele pentru care instanţa de fond adoptă soluţia de respingere a acestui capăt de cerere.

În conformitate cu prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, instanţa este obligată să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătând atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea este, aşadar, un element esenţial al hotărârii judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar de legalitate şi temeinicie. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, garantat de art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.

Orice parte, în cadrul unei proceduri, are dreptul să prezinte judecătorului observaţiile şi argumentele sale, iar acesta trebuie să le examineze în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil, prin urmare, nu poate fi considerat efectiv, decât dacă toate cererile şi observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă, aceasta având în mod necesar obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă.

În aceste condiţii, Înalta Curte apreciază că motivarea sentinţei recurate stabileşte raţionamentul juridic al judecătorului fondului, pentru soluţia adoptată doar cu privire la o singură faptă reţinută în sarcina reclamantei, în redactarea considerentelor hotărârii acesta concentrându-se pe analiza situaţiei în urma căreia s-a constatat un număr de 16 stupi nepopulaţi care au condus la descreşterea dimensiunii fermei la valoarea de 2,964 UDE

Această conduită procedurală face practic imposibilă exercitarea controlului judiciar al sentinţei recurate, aceasă instanţă neavând posibilitatea procedurală legală în această fază procesuală de a analiza cauza în raport de toate faptele reţinute în actul de control constatat.

Astfel, în speţă se impune soluţia casării cu trimitere spre rejudecare, din cauza lipsei motivării complete sentinţei recurate şi pentru asigurarea părţilor dublului grad de jurisdicţie prevăzut de lege.

În considerarea celor de mai sus, Înalta Curte urmează a trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, urmând ca în rejudecare, aceasta să stabilească cu exactitate situaţia de fapt dedusă judecăţii, să reţină şi să analizeze concis în raport de apărările părţilor toate faptele reţinute în Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/20.092016, în raport de apărările formulate de pârâţi, precum şi să facă o analiză obiectivă a probatoriul propus de părţi în cauză.

În ceea ce priveşte probatoriul administrat în faţa instanţei de fond, Înalta Curte cu privire la proba cu expertiza tehnică de specialitate, constată că prin obiecţiunile formulate de către pârâtă, aceasta a solicitat şi refacerea expertizei, motivat de faptul că expertul nu a răspuns obiectivelor solicitate. Astfel, instanţa de recurs, analizând modalitatea de întocmire a raportului de expertiză tehnică de specialitate, în raport cu obiectivele propuse apreciază că aceasta nu raspunde concis acestor obiective, considerente pentru care, în scopul unei juste soluţionări a cauzei de către instanţa de fond se impune refacerea expertizei tehnice de specialitate, punându-se în vedere expertului desemnat să răspundă clar şi concis fiecărui obiectiv propus.

Pentru toate considerentele expuse, constatând că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va examina şi celelalte argumente invocate de pârâtă prin cererea de recurs, precum şi susţinerile reclamantelor prin întâmpinarea depusă în dosarul de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (AFIR) împotriva sentinţei nr. 40/2018 din data de 15 martie 2018 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la instanţa de fond.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 decembrie 2020.