Inadmissibility of salary recalculation claim due to non-fulfillment of pre-litigation objection procedure under civil service law

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 22.09.2017, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie şi Ministerul Justiţiei, obligarea pârâtei A.N.C la emiterea unui ordin de salarizare conform Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, prin care să recalculeze indemnizaţia de încadrare lunară brută cu luarea în calcul a unei valori de referinţă sectorială de 405 RON pentru perioada 09.04.2015 - 30.11.2016 şi de 405 + 10% (445,5 RON) pentru perioada 01.12.2015 - 01.10.2016; obligarea pârâtei A.N.C. la plata diferenţei dintre drepturile salariale pe care le-ar fi încasat în perioada 09.04.2015 - 01.10.2016 dacă salariul ar fi fost stabilit prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON şi drepturile salariale efectiv plătite de către pârâtă în această perioadă, sumă actualizată cu indicele de inflaţie şi cu dobânda legală penalizatoare, calculată de la data exigibilităţii fiecărei obligaţii lunare de plată şi până la data plăţii efective şi obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei, în calitate de ordonator principal de credite, la alocarea fondurilor necesare, în bugetul A.N.C., pentru plata sumelor de la pct. 2.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1253 din 16 martie 2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâta Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie şi a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie şi Ministerul Justiţiei, având ca obiect obligare emitere act administrative.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că reclamanta pretinde că se plânge de un refuz nejustificat al pârâtei Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie exprimat prin adresa x/21.08.2017 prin care nu s-a dat curs cererii sale de emitere a unui ordin de salarizare conform Legii 71/2015. La dosar fond se află cererea adresată de reclamantă în 9.08.2017 pârâtei, cerere prin care se contestă expres ordinul nr. 19/7.02.2017 ce ar fi fost cunoscut de reclamantă la 8.08.2017. Răspunsul pârâtei la această cerere se află la dosar fond şi relevă în mod clar că reclamantei i se aduce la cunoştinţă soluţia agreată de Ministerul Justiţiei cu privire la problema ridicată de reclamantă. Contrar susţinerilor reclamantei, Curtea observă că ordinul contestat a fost comunicat acesteia pe mail la 8.02.2017ora 12.41 şi a fost citit de aceasta la 8.02.2017 ora 13:07.

S-a mai arătat că, având în vedere dispoziţiile art. 7 din anexa VI a Legii nr. 284/2010, reclamanta nu a contestat ordinul în termen de 15 zile de la data comunicării acestuia. Curtea a observat că reclamanta face parte din categoria personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor, orice litigiu privind drepturile salariale fiind supus condiţiilor şi termenelor indicate în Anexa VI - Familia ocupaţională de funcţii "Justiţie", cap. VIII, art. 7 din Legea - Cadru nr. 284 din 28 decembrie 2010, conform cu care "Personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulţumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestaţie, în termen de 15 zile de la data comunicării actului administrativ al ordonatorului de credite, la organele de conducere ale Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ori, după caz, la colegiile de conducere ale curţilor de apel sau parchetelor de pe lângă acestea. Contestaţiile se soluţionează în termen de cel mult 30 de zile. (2) împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pentru hotărârile Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sau, după caz, a Curţii de Apel Bucureşti, pentru celelalte hotărâri. Hotărârile pronunţate sunt irevocabile."

Având în vedere aceste dispoziţii legale, Curtea a constatat că, anterior introducerii prezentei acţiuni, nu a fost contestat ordinul 19/2017 în termenului special prevăzut de lege, respectiv 15 zile de la luarea la cunoştinţă. Reclamanta a luat la cunoştinţă de conţinutul actului contestat la 8.02.2017 ora 13:07, iar cererea a fost adresată pârâtei Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie la 21.08.2017, la peste 6 luni de la comunicare.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esenţă, următoarele:

Hotărârea curţii de apel este profund nelegală în contextul în care prezenta cauză nu priveşte controlul de legalitate al vreunui act administrativ prin care se stabileşte nivelul de salarizare, ci refuzul ANC în calitate de ordonator terţiar de credite de a dispune recalcularea indemnizaţiei de încadrare conform Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016.

Aşadar, prezentul demers judiciar nu are ca obiect controlul legalităţii Ordinului ANC nr. 19/07.02.2017, cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond, ci nelegalitatea refuzului exprimat de ANC prin Adresa nr. x/21.08.2017 de recalculare a indemnizaţiei sale de încadrare.

În cuprinsul acestui refuz ANC nu face nici un fel de referire la Ordinul nr. 19/07.02.2017, din contra, conţinutul acestuia evidenţiază că în etapa plângerii prealabile ANC a înţeles exact în ce constă solicitarea mea, respectiv cerere de recalculare a drepturilor salariale, după cum urmează:

"având în vedere solicitarea dumneavoastră, [...], prin care solicitaţi recalcularea indemnizaţiei de încadrare prin stabilirea acesteia în funcţie de valoarea de referinţă sectorială de 405 RON, începând cu data de 09 aprilie 2015, vă facem cunoscut faptul că Ministerul Justiţiei, în calitate de ordonator principal de credite, îşi menţine punctul de vedere transmis instituţiei noastre prin adresa nr. 5/16315,18750 în data de 07.03.2017, în sensul că valoarea de referinţă sectorială de 405 RON (majorată cu 10%) a fost acordată personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor din cadrul ministerului începând cu data de 01 octombrie 2016, motiv pentru care nu putem da curs solicitării dumneavoastră".

Trebuie să se observe şi faptul că prin această adresă ANC nu se ridică problema pretinsei inadmisibilităţi a cererii, ci pur şi simplu faptul că nu se va da curs cererii deoarece, pe fond, are un punct de vedere diferit.

În raport de cele de mai sus, nu se poate reţine în nici un caz că nu s-ar fi parcurs procedura prealabilă reglementată de disp. art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 din moment ce, înainte de a sesiza Curtea de Apel Bucureşti, s-a adresat pârâtei ANC cu cererea nr. x/09.08.2017, faţă de care autoritatea ANC a emis refuzul său prin intermediul adresei nr. x/21.08.2017.

În acest context, reiese că sentinţa civilă nr. 1253 din 16 martie 2018 a fost pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti cu încălcarea dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., poticnindu-se într-un formalism străin de obiectul litigiului, deci în proceduri administrative ce nu au legătură cu prezenta cauză.

Având în vedere prevederile art. 497 C. proc. civ., raportat la disp. imperative ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 (teza "Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul"), se impune admiterea recursului cu consecinţa casării sentinţei primei instanţe şi trimiterea, în mod obligatoriu, a dosarului către instanţa de fond spre rejudecare.

4. Apărările intimatului

1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie a arătat că cererea reclamantei nu poate fi disociată de faptul că aceasta contestă practic prevederile ordinelor de salarizare precizate prin întâmpinare, în realitate, prin cererea de chemare în judecată fiind pusă în discuţie valabilitatea ordinelor de salarizare ulterioare datei de 09.04.2015: nr. 125/30.09.2015, nr. 197/10.11.2015, nr. 283/23.12.2015, nr. 40/14.03.2016, nr. 142/10.08.2016 (...).

Din înscrisurile anexate cererii de chemare în judecată, nu rezultă că reclamanta ar fi solicitat majorarea drepturilor salariale "la organele de conducere ale Ministerului Justiţiei", potrivit dispoziţiilor legale mai sus enunţate.

Autoritatea este finanţată integral de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Justiţiei. Dacă reclamanta era nemulţumită de modul de stabilire a drepturilor salariale, trebuia să se adreseze Ministerului Justiţiei, ordonatorul principal de credite, în termenul legal de 15 zile.

Întrucât termenul de 15 zile în care reclamanta-recurentă avea posibilitatea să formuleze plângere a fost depăşit, instanţa de fond a constatat că, anterior introducerii acţiunii de chemare în judecată, nu a fost contestat ordinul nr. 19/2017. Faţă de cele de mai sus, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat cu consecinţa menţinerii sentinţei civile atacate ca legală şi temeinică.

2. Ministerul Justiţiei, prin întâmpinarea depusă la dosar, a solicitat admiterea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurenta-reclamantă A. a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acţiune îndreptată împotriva pârâţilor Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie şi Ministerul Justiţiei, solicitând instanţei ca prin sentinţa ce va pronunţa să dispună obligarea pârâtei A.N.C la emiterea unui ordin de salarizare conform Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, prin care să recalculeze indemnizaţia de încadrare lunară brută cu luarea în calcul a unei valori de referinţă sectorială de 405 RON pentru perioada 09.04.2015 - 30.11.2016 şi de 405 + 10% (445,5 RON) pentru perioada 01.12.2015 - 01.10.2016; obligarea pârâtei A.N.C. la plata diferenţei dintre drepturile salariale pe care le-ar fi încasat în perioada 09.04.2015 - 01.10.2016 dacă salariul ar fi fost stabilit prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON şi drepturile salariale efectiv plătite de către pârâtă în această perioadă, sumă actualizată cu indicele de inflaţie şi cu dobânda legală penalizatoare, calculată de la data exigibilităţii fiecărei obligaţii lunare de plată şi până la data plăţii efective şi obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei, în calitate de ordonator principal de credite, la alocarea fondurilor necesare, în bugetul A.N.C., pentru plata sumelor de la pct. 2.

Prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâta Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie şi a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie şi Ministerul Justiţiei, având ca obiect obligare emitere acte administrative.

Reclamanta A. a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greşită a unor texte de lege.

Subsumat acestui motiv de casare, recurenta a susţinut că demersul său judiciar nu a avut ca obiect controlul legalităţii Ordinului ANC nr. 19/07.02.2017, cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond, ci nelegalitatea refuzului exprimat de ANC prin Adresa nr. x/21.08.2017 de recalculare a indemnizaţiei sale de încadrare.

Potrivit principiului disponibilităţii, "obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor" (art. 9 alin. (2) din C. proc. civ.), iar "judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel" (art. 22 alin. (6) din acelaşi cod).

În cauza de faţă, deşi reclamanta a solicitat recalcularea indemnizaţiei de încadrare lunară brută cu luarea în calcul a unei valori de referinţă sectorială de 405 RON pentru perioada 09.04.2015 - 30.11.2016 şi de 405 + 10% (445,5 RON) pentru perioada 01.12.2015 - 01.10.2016, prima instanţă a reţinut în mod eronat că se atacă Ordinul ANC nr. 19/07.02.2017, respingând acţiunea ca inadmisibilă pentru lipsa (tardivitatea) procedurii prealabile.

Potrivit dispoziţiilor art. 7 din capitolul VIII al Anexei VI - Familia ocupaţională de funcţii "Justiţie" din Legea - Cadru nr. 284/2010, în vigoare în perioada vizată de recalcularea indemnizaţiei:

"(1) Personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulţumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestaţie, în termen de 15 zile de la data comunicării actului administrativ al ordonatorului de credite, la organele de conducere ale Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ori, după caz, la colegiile de conducere ale curţilor de apel sau parchetelor de pe lângă acestea. Contestaţiile se soluţionează în termen de cel mult 30 de zile.

(2) Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pentru hotărârile Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sau, după caz, a Curţii de Apel Bucureşti, pentru celelalte hotărâri. Hotărârile pronunţate sunt irevocabile."

Cum aceste dispoziţii legale sunt de strictă interpretare, această procedură specială se aplică doar atunci când se atacă actul administrativ de stabilire a drepturilor salariale, restul litigiilor privind alte drepturi salariale urmând a fi soluţionate de instanţele de dreptul muncii sau de contencios administrativ, în funcţie de calitatea reclamantului. Pe de altă parte, atât în litigiile din jurisdicţia muncii, prin Decizia nr. 9/2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a statuat: "În interpretarea unitară a dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi a art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, dispoziţiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii cu acţiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă.", cât şi în litigiile de funcţie publică, prin Decizia nr. 22/2020, instanţa supremă a arătat că: "În litigiile de funcţie publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori actul respectiv nu a fost comunicat funcţionarului public, acesta se poate adresa direct instanţei de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanţei să fi solicitat angajatorului acordarea aceloraşi drepturi."

Similar acestor interpretări, chiar dacă în cauza de faţă este incidentă o altă normă de salarizare, cum drepturile salariale solicitate de recurenta reclamantă nu formau obiectul Ordinului ANC nr. 19/07.02.2017, nu se impunea efectuarea procedurii prealabile şi implicit sancţionarea părţii pentru neefectuarea în termen a acestei proceduri. Pentru argumentele arătate mai sus, criticile invocate sunt fondate, motiv pentru care nu vor mai fi analizare celelalte aspecte susţinute de recurentă.

Aşa fiind, casarea cu trimitere corespunde unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfăşurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialităţii şi totodată este impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părţilor la dublul grad de jurisdicţie. Instanţa de rejudecare va analiza şi celelalte motive de recurs ale recurentei, ce vizează fondul cauzei, ca apărări de fond, va stabili cadrul procesual, faţă de excepţia lipsei calităţii procesuale invocată de Ministerul Justiţiei şi va verifica competenţa instanţei faţă de cele arătate mai sus.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 1253 din 16 martie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 1253 din 16 martie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 04 februarie 2021.