FEADR Grant Payment Conditioning: Distinction Between Project and Objective Sanitary Conformity Certificates

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 27 decembrie 2017 pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, anularea deciziei nr. 28417/12.10.2017 de soluţionare a contestaţiei administrative formulate de A.; anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare din 10.08.2017; suspendarea executării deciziei nr. 28417/12.10.2017 şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 10.08.2017; obligarea pârâtei la plata sumei aferente tranşei a II-a din contractul de finanţare.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 47 din 19 martie 2018, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea reclamantei, a anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.08.2017 şi decizia nr. 28417/12.10.2017 emise de către pârâtă şi a obligat pârâta să plătească reclamantei suma de 50.039 RON aferentă tranşei a II-a din contractul de finanţare.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 47 din 19 martie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată formulate de reclamantă, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs este întemeiată pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului arată că, la verificarea dosarului cererii de plată a tranşei a II-a, s-a constatat nerespectarea de către beneficiara finanţării a obligaţiei stabilite conform anexei II a contractului de finanţare - Instrucţiuni de plată pentru beneficiarii Măsurii 112, de a prezenta documentul emis de DSP Botoşani din care să rezulte că proiectul este în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare, aceasta fiind o neregulă pentru care s-a impus recuperarea tranşei I a finanţării, în conformitate cu art. 11 alin. (11) (3) din anexa 1 a contractului de finanţare.

Beneficiara a prezentat adresa nr. x/26.05.2017 emisă de DSP Botoşani, din care nu rezultă conformitatea activităţii desfăşurate de beneficiară cu normele DSP.

Prin nerealizarea proiectului în conformitate cu descrierea acestuia din cererea de finanţare, beneficiara nu a demonstrat că a realizat acţiunile din planul de afaceri, cuprins în cererea de finanţare.

Instanţa de fond a apreciat, cu aplicarea greşită a legii, că nedepunerea documentelor referitoare la conformitatea proiectului cu normele sanitare nu constituie o neregulă, în sensul legii şi al contractului de finanţare.

Din adresa nr. x/26.05.2017 a DSP Botoşani nu rezultă nicio condiţionare între acordarea avizului pentru obiectiv şi acordarea avizului pentru proiect. Mai mult, în cuprinsul adresei, se menţionează că avizul nu se mai poate acorda pentru proiect (nesolicitat de AFIR), în schimb. avizul pentru obiectiv se poate acorda, cu plata unei taxe. Aceasta demonstrează că reclamanta şi instanţa de fond au legat în mod artificial cele două avize.

Învederează că din niciun document sau act normativ nu rezultă că la cererea de plată a tranşei a II-a este cerut avizul pentru proiect. Aceasta este doar apărarea reclamantei, însuşită fără rezerve de către instanţa de fond.

La depunerea cererii de finanţare, conform Manualului de procedură pentru evaluare şi selectarea cererilor de finanţare, versiunea 06, pentru beneficiarii Măsurii 112 nu se solicitau documente de la Ministerul Sănătăţii, ANSVSA şi Ministerul Mediului şi Protecţiei Durabile. Conform anexei II a contractului de finanţare, astfel de documente urmau a fi prezentate la ultima cerere de plată, după finalizarea investiţiei realizate prin Programul FEADR.

De asemenea, în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare şi a Protocoalelor încheiate între AFIR şi Ministerul Sănătăţii, ANSVSA şi Ministerul Mediului şi Protecţiei Durabile, beneficiarii finanţărilor FEADR trebuie să prezinte documentele emise de instituţiile menţionate la momentul depunerii ultimei cereri de plată, la data intrării în funcţiune a obiectivului, din care să rezulte că proiectul este în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare în domeniul respectiv.

Potrivit Protocolului P50/13.02.2008, încheiat cu Ministerul Sănătăţii, solicitantul trebuie să prezinte:

- la momentul depunerii cererii de finanţare, avizul sanitar privind constatarea conformităţii proiectului cu condiţiile de igienă sau notificarea că investiţia nu face obiectul evaluării condiţiilor de igienă;

- la finalizarea proiectului, odată cu depunerea ultimei cereri de plată, o notificare a conformităţii obiectivului cu normele de igienă şi sănătate publică sau autorizaţia sanitară, după caz.

Conform Ghidului solicitantului aferent Măsurii 112 şi a Procedurii de evaluare (versiunea 06), documentul emis de DSP la momentul depunerii cererii de finanţare nu figurează ca document obligatoriu. Acesta este motivul pentru care autoritatea contractantă nu a solicitat un astfel de aviz.

Însă, pentru plata tranşei a II-a a finanţării, după finalizarea investiţiei şi intrarea în funcţiune a obiectivului, beneficiarul este obligat să prezinte documentul emis de DSP, respectiv notificarea conformităţii obiectivului cu normele de igienă şi sănătate publică sau autorizaţia sanitară.

Conform fişei de verificare AP 1.5 - Manual autorizare plăţi M01-07, versiunea 37, punctul 19, pentru tranşele finale de plată ale Măsurii 112 şi 411112 este obligatorie prezentarea documentului emis de autoritatea sanitară conform legislaţiei în vigoare, respectiv notificarea conformităţii obiectivului cu normele de igienă şi sănătate publică sau autorizaţia sanitară, după caz.

Adresa nr. x/26.05.2017 menţionează că evaluarea conformităţii obiectivului cu normele de igienă şi sănătate publică nu poate fi făcută cu respectarea Protocolului 50/2008 deoarece lipseşte etapa iniţială, dar o astfel de evaluare poate fi făcută cu respectarea OMS 1030/2009, după plata unei taxe de 200 RON şi depunerea unui dosar conform. Rezultă că, la data emiterii adresei, aceste demersuri nu erau întreprinse de către beneficiara finanţării, iar la data verificării conformităţii dosarului cererii de plată a tranşei a II-a, beneficiara nu obţinuse documentul care să certifice conformitatea obiectivului aflat în funcţiune cu normele de sănătate pubică, motiv pentru care proiectul a fost declarat neconform.

A doua critică adusă sentinţei de fond priveşte aprecierile referitoare la culpa autorităţii. Instanţa a apreciat eronat că nedepunerea documentelor sanitare care privesc conformitatea proiectului nu este imputabilă beneficiarei finanţării întrucât nu au fost solicuitate la data depunerii cererii de finanţare.

Măsura 112 se încadrează în categoria celor pentru care avizele sunt necesare numai la finalizarea proiectului, aşa încât nu s-a comis nicio eroare în solicitarea avizului de conformitate al proiectului din punct de vedere sanitar, la momentul ultimei tranşe de plată.

Conform anexei II a contractului de finanţare - Instucţiuni de plată pentru beneficiarii Măsurii 112 - aceşti beneficiari trebuie să prezinte la momentul depunerii ultimei cereri de plată documentul din care să rezulte că proiectul este în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare în doemniul respectiv.

Beneficiara a cunoscut condiţiile de acordare a finanţării. De asemenea, protocoalele de colaborare ale AFIR cu alte instituţii/autorităţi publice sunt publicate pe site-ul propriu şi sunt astfel aduse la cunoştinţa potenţialilor solicitanţi de fonduri FEADR.

A treia critică priveşte obligarea autorităţii recurente la plata tranşei a II-a de finanţare, în valoare de 50.039 RON. Instanţa de fond a dispus fără temei în acest sens, în condiţiile în care beneficiara finanţării nu a prezentat avizul obligatoriu cerut, prin care DSP certifică conformitatea obiectivului cu normele de sănătate publică. Neprezentarea acestui document face ca proiectul să nu poată fi considerat finalizat şi funcţional, ceea ce atrage o încălcare a contractului de finanţare, care impune restituirea tranşei I de finanţare, aceasta, în condiţiile date, devenind o plată necuvenită, pe care beneficiara finanţării are datoria să o restituie conform art. 9 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CE nr. 1698/2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din FEADR.

De asemenea, conform contractului de finanţare, nerespectarea clauzelor contractuale şi a termenelor de finalizare a investiţiilor asumate prin contract poate conduce la rezilierea acestuia, iar beneficiara finanţării este în mod direct răspunzătoare pentru de cunoaşterea şi respectarea condiţiilor de acordare a finanţării.

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului, arătând că primul şi cel de-al treilea motiv de recurs sunt nefondate, iar în ceea ce priveşte al doilea motiv, precizează că nu a avut posibilitatea de a lua la cunoştinţă de Protocolul încheiat între APDRP şi MS în anul 2008, acesta nefiind publicat în Monitorul Oficial sau adus la cunoştinţa publicului.

În cazul de faţă, s-a dispus retragerea finanţării pe motivul nedepunerii documentelor referitoare la conformitate proiectului cu normele sanitare, or astfel de documente trebuie solicitate şi depuse odată cu cererea de finanţare. După finalizarea investiţiei, avizul de conformitate poate privi numai conformitatea obiectivului realizat prin proiectul finanţat.

Susţinerile recurentei, conform cărora ar fi solicitat avizul referitor la conformitatea obiectivului, iar nu a proiectului sunt nou formulate în recurs. În orice caz, procesul-verbal de nereguli se referă la nedepunerea avizului de conformitate a proiectului, iar nu a obiectivului.

Or, aşa cum a arătat DSP Botoşani în adresa nr. x/2017, avizul de conformitate a proiectului nu mai poate fi acordat după finalizarea proiectului, iar la depunerea cererii de finanţare, autoritatea contracatantă nu a cerut avizul de conformitate a proiectului, aspect recunoscut chiar prin procesul-verbal de constatare a neregulilor.

Cât priveşte obligarea pârâtei la plata tranşei a II-a a finanţării, instanţa a pronunţat o hotărâre corectă de vreme ce autoritatea pârâtă a condiţionat această plată de prezentarea avizului de conformitate a proiectului, iar instanţa de fond a constatat că beneficiara finanţării nu a săvârşit nicio neregulă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire creanţelor bugetare nr. x/25.08.2017 s-a reţinut în sarcina beneficiarei finanţării săvârşirea unei nereguli în derularea contractului de finanţare, aptă să atragă retragerea finanţării acordate în cadrul tranşei I. Neregula reţinută este nerespectarea clauzelor art. 4 alin. (4)(1) din contractul de finanţare, conform cărora beneficiarul va întocmi cererile de plată în conformitate cu anexa II -Instrucţiuni de plată, respectiv "Documentele emise de autorităţile de mediu, sanitare şi sanitar-veterinare se vor prezenta la ultima cerere de plată, după finalizarea investiţiei realizate prin Programul FEADR".

Mai exact, s-a imputat beneficiarei finanţării nedepunerea, odată cu cererea de plată a tranşei a II-a, la data intrării în funcţiune a obiectivului finanţat, a avizului Direcţiei de Sănătate Publică Botoşani, din care să rezulte că proiectul este în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare în materie de norme sanitare şi de igienă.

Instanţa de fond a stabilit că anexa II a contractului se referă la obiectiv, iar nu la proiect, iar nedepunerea documentului referitor la conformitatea proiectului cu normele sanitare nu constituie o neregulă, în sensul legii şi al clauzelor contractuale întrucât, atât potrivit Protocolului P50/13.02.2008 încheiat între antecesoarea AFIR (APDRP) şi Ministerul Sănătăţii, cât şi într-o logică firească subliniată şi în adresa nr. x/26.05.2017 a DSP Botoşani, un astfel de document trebuia solicitat a fi depus odată cu cererea de finanţare, el nemaiputând fi solicitat de autoritatea finanţatoare, respectiv eliberat de autoritatea sanitară, ulterior implementării proiectului. În acest ultim stadiu poate fi solicitat numai documentul referitor la conformitatea obiectivului, care, conform Protocolului, se depune la finalizarea proiectului/investiţiei. Prin urmare, nedepunerea documentului referitor la conformitatea proiectului cu normele sanitare nu este imputabilă beneficiarei finanţării, datorându-se necorelării dispoziţiilor contractuale cu cele ale Protocolului şi necoordonării autorităţilor administrative.

Prin recursul declarat, AFIR are o poziţie ambiguă, asemănătoare celei exprimate prin procesul-verbal de constatare a neregulilor, din care lipseşte distincţia necesară între avizul de conformitate a proiectului cu normele sanitare şi de igienă şi avizul de conformitate a obiectivului cu normele sanitare şi de igienă. Recurenta are susţineri potrivit cărora beneficiara finanţării nu a îndeplinit cerinţa stabilită în anexa II a contractului de finanţare, de a prezenta avizul de conformitate a proiectului, odată cu depunerea cererii de plată a ultimei tranşe a finanţării, la finalizarea proiectului, dar şi susţineri nete diferite, potrivit cărora nu a solicitat avizul de conformitate cu normele sanitare şi de igienă a proiectului, acest aviz, deşi prevăzut de Protocolul nr. P50/2008 nefiind cerut în cazul finanţărilor acordate din FEADR pe Măsura 112, ci a solicitat avizul de conformitate a obiectivului, care, în conformitate cu Protocolul, trebuie obţinut de la autoritatea sanitară după realizarea obiectivului, în scopul dovedirii conformităţii activităţilor ce urmează a fi desfăşurate în cadrul proiectului cu normele sanitare.

Din aceste susţineri nu se înţelege dacă AFIR pretinde avizul DSP referitor la conformitatea proiectului sau pe cel referitor la conformitatea obiectivului, la data intrării în funcţiune a acestuia.

Această poziţie ambivalentă, neclară, s-a manifestat şi în cadrul procedurii administrative.

AFIR recunoaşte că primul aviz la care se referă Protocolul, cel de conformitate a proiectului nu a fost cerut odată cu depunerea cererii de finanţare, însă, pretinde că un astfel de aviz trebuia depus, conform anexei II a contractului de finanţare, odată cu cererea de plată a tranşei finale a finanţării.

Aceasta contravine, pe de o parte, prevederilor Protocolului invocat (care distinge între cele două avize, indicând datele prezentării lor - data depunerii cererii de finanţare şi, respectiv, data finalizării proiectului), iar pe de altă parte, propriilor susţineri potrivit cărora nu avizul de conformitate a proiectului a fost cerut, ci avizul de conformitate a obiectivului.

Neclaritatea transpare şi din procesul-verbal de nereguli. Acesta, pe de o parte, menţionează că, potrivit Ghidului solicitantului şi Procedurii de evaluare a cererilor de finanţare - versiunea 06, documentul privind constatarea conformităţii proiectului cu normele sanitare/condiţiile de igienă, prevăzut de Protocolul P50/13.02.2008 (încheiat între antecesoarea AFIR, APDRP şi Ministerul Sănătăţii), nu figurează ca document obligatoriu, dar, la data solicitării celei de-a doua tranşe de plată, când se presupune că proiectul este implementat, iar obiectivul este pus în funcţiune, beneficiara trebuie să prezinte notificarea referitoare la conformitatea obiectivului cu normele de igienă şi sănătate publică sau autorizaţia sanitară, după caz, aşa cum prevede, de asemenea, Protocolul P50/13.02.2008.

Pe de altă parte, însă, menţionează că beneficiarii proiectelor FEADR trebuie să prezinte, odată cu ultima cerere de plată, la data intrării în funcţiune a obiectivului, documentele emise de autorităţile sanitare, din care să rezulte că proiectul este în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare în domeniul respectiv, cerinţă care se regăseşte în anexa II a contractului de finanţare.

Având în vedere că, în final, neregula constatată şi pentru care s-a adoptat masura retragerii primei tranşe a finanţării a fost nedepunerea avizului de conformitate a proiectului, despre care însăşi autoritatea, prin recursul său, afirmă că nu a fost cerut, iar nu nedepunerea avizului de conformitate a obiectivului, hotărârea instanţei de anulare a procesului-verbal de nereguli apare a fi pronunţată cu aplicarea corectă a legii. Aceasta pentru că nu există neregula pretinsă, raportat la Manualul de procedură pentru evaluarea şi selectarea cererilor şi la clauzele contractului de finanţare, care au fost corect interpretate de instanţa de fond în sensul că avizul solicitat, dată fiind data la care este pretins, este un aviz de conformitate a obiectivului, în pofida exprimării greşite din anexa II a contractului.

Cu toate acestea, avizul de conformitate a obiectivului este cerut prin anexa II a contractului de finanţare, aşa cum arată şi instanţa de fond, el fiind o condiţie pentru acordarea finanţării, de îndeplinit la finalizarea investiţiei, dovada în acest sens trebuind să însoţească cererea de plată a tranşei finale a finanţării.

În adresa DSP Botoşani nr. 7403/26.05.2017, prezentată de beneficiară, se arată că deşi evaluarea conformităţii obiectivului cu normele de igienă şi sănătate publică nu poate fi realizată conform Protocolului 50/2008, în lipsa derulării etapei iniţiale de avizare a conformităţii proiectului, evaluarea conformităţii obiectivului poate fi făcută cu respectarea OMS nr. 1030/2009, după plata unei taxe şi depunerea unui dosar conform.

Din această perspectivă, se constată că este pronunţată cu aplicarea greşită a legii soluţia primei instanţe de obligare a autorităţii pârâte la plata tranşei a II-a a finanţării, câtă vreme beneficiara finanţării nu a prezentat acest aviz. Plata acestei tranşe este condiţionată de prezentarea avizului de conformitate cu normele sanitare şi de igienă a obiectivului, aşa încât beneficiara finanţării trebuie mai întâi să efectueze demersurile necesare avizării conformităţii obiectivului.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pc. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei nr. 47 din 19 martie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi va casa în parte sentinţa recurată, înlăturând din dispozitivul hotărârii obligaţia recurentului-pârât de a plăti intimatei-reclamante suma de 50.039 RON aferentă tranşei a II-a din contractul de finanţare, dar menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei nr. 47 din 19 martie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată, în sensul înlăturării din dispozitiv a obligaţiei recurentului-pârât de a plăti intimatei-reclamante suma de 50.039 RON aferentă tranşei a II-a din contractul de finanţare.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 decembrie 2020.