Challenge to government authorization of coal storage: retroactive interest in annulment of expired administrative act despite subsequent replacement regulation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 09.01.2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Energiei şi S.C. Complexul Energetic Oltenia S.A. anularea H.G. 666/13 sept 2017, publicată în Monitorul Oficial în 15 sept 2017, iar în temeiul disp. art. 15 din LCA, suspendarea actului administrativ atacat.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4553 din 7 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a de contencios administrativ şi fiscal au fost respinse ca nefondate excepţiile referitoare la existenţa autorităţii de lucru judecat în ceea ce priveşte cererea de suspendare şi inadmisibilitatea cererii de suspendare. Instanţa a admis excepţia lipsei de obiect a cererii având ca obiect suspendarea executării efectelor actului administrativ şi a respins ca fiind lipsită de obiect cererea de suspendare formulată.

A admis excepţia lipsei de interes în formularea cererii având ca obiect anularea actului administrativ atacat şi a respins cererea de anulare a H.G. nr. 666/2017, formulată de reclamanta A., ca fiind lipsită de interes.

1.3. Cererea de recurs:

Reclamanta A. a formulat recurs, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Se susţine că legalitatea unei hotărâri de guvern emisă pentru funcţionare unui depozit de combustibili fosili se analizează la data emiterii actului administrativ atacat, adică la data de 13 septembrie 2017, în conformitate cu normele legislative de la data respectivă.

În consecinţă, în opinia recurentei, admiterea excepţiei lipsei de interes s-a făcut cu încălcarea dreptului privind accesul la justiţie reglementat de art. 21 din Constituţia României precum si de art. 32 si 33 din C. proc. civ.

Dacă prin hotărârea de guvern s-a autorizat în mod nelegal un proiect cu impact asupra mediului, proiect care este prezumat de lege a produce prejudicii de mediu prin poluarea generată, fiind necesară parcurgerea unei proceduri speciale prevăzută de lege (vezi Anexa II pct. 3 lit. e) din H.G. nr. 445/2009 în vigoare la data emiterii hotărârii), atunci legalitatea unui astfel de act administrativ trebuie analizată în cadrul acţiunii formulate în termen legal împotriva acesteia, chiar dacă proiectul autorizat a încetat TEMPORAR funcţionarea (funcţionarea depozitului a fost reluată în septembrie 2018 prin altă hotărâre de guvern). Interesul în constatarea nelegalităţii unui act administrativ normativ care era susceptibil a provoca prejudicii de mediu, este un interes determinat, legitim, personal (având în vedere calitatea de ONG de mediu şi organism social interesat al reclamantei), născut şi actual, la data formulării cererii de chemare în judecată.

Recurenta apreciază că instanţa de fond nu a analizat interesul său în formularea acţiunii, aşa cum este el reglementat de art. 33 din C. proc. civ. Instanţa nu face nicio menţiune cu privire la caracteristicile interesului la data formulării cererii de chemare în judecată, precizând numai că acţiunea apare ca lipsită de interes în sens procesual, pe motiv că funcţionarea depozitului de cărbune este reglementată la 1 septembrie 2018 de altă hotărâre de guvern.

Instanţa nu se referă în motivare la temeiul de drept, respectiv art. 32 din C. proc. civ. şi la caracteristice interesului în procesul civil şi nu dovedeşte de ce interesul recurentei nu întruneşte condiţiile cerute de lege. Hotărârea conţine numai concluzia instanţei că acţiunea este lipsită de interes în sens procesual fără nicio motivare în fapt şi în drept.

1.4. Apărările formulate în cauză:

1.4.1 Pârâtul Ministerul Energiei a formulat întâmpinare, invocând excepţiile tardivităţii, netimbrării şi nulităţii recursului pentru nemotivare.

Se susţine că analizând cererea de recurs formulata de A., se poate observa ca în cuprinsul recursului, nu este dezvoltat motivul de natura să conducă la casarea sentinţei, iar succesiunea de afirmaţii (care au fost analizate de instanţa de fond şi la care aceasta a răspuns), nu permite reţinerea unor critici susceptibile să se încadreze în motivele de casare expres si limitativ prevăzute de noul C. proc. civ.

Reproducerea în recurs a argumentelor pe care şi-a fundamentat cererea de chemare în judecata nu se constituie într-o veritabilă critică adusă sentinţei.

Tot pe cale de excepţie s-a invocat lipsa de obiect a cererii de recurs, susţinându-se că, de vreme ce H.G. 666/3.09.2017 are o aplicabilitate limitată în timp, recurenta reclamantă nu are niciun interes direct şi actual nici în declararea cererii nici în susţinerea acesteia.

Hotărârea primei instanţe este temeinică şi legală la data pronunţării acesteia, actul contestat având efectele încetate. Nu prezintă relevanţă susţinerea recurentei de la fila x conform căreia, deşi cu aplicabilitate temporara hotărârea de guvern a fost reluata ulterior pentru o alta perioadă, întrucât cealaltă hotărâre nr. 664/2018 a fost de asemenea contestata de A. sub toate aspectele, instanţele infirmând pretenţiile recurentei reclamante.

Pretinde intimatul că la acest moment, instanţa nu mat poate pronunţa valabil anularea/suspendarea H.G. nr. 666/2017, aceasta fiind lipsită de efecte juridice. În acest context, cererea A. este lipsita de interes.

1.4.2 Intimata SOCIETATEA COMPLEXUL ENERGETIC OLTENIA S.A. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Prin H.G. nr. 666/13.09.2017 a fost aprobată activarea şi utilizarea parţială a depozitului Roşia din cadrul Exploatării Miniere de Carieră Roşia-Rovinari, pentru perioada 15 septembrie 2017-31 martie 2018, în vederea asigurării siguranţei Sistemului electroenergetic naţional, cu adoptarea tuturor măsurilor posibile de protecţie a mediului necesare pentru activarea şi utilizarea parţială a depozitului în perioada menţionata, măsuri care sa conducă la diminuarea/reţinerea pulberilor, la locurile de generare a acestora, umectarea, carcasarea punctelor de întoarcere a benzilor transportoare, inclusiv adaptarea unui program de funcţionare corespunzător.

Consideră recurenta, că în mod întemeiat instanţa de fond - Curtea de Apel Bucureşti- a admis excepţia lipsei de obiect a cererii de suspendare pe considerentul că H.G, nr. 666/13.09.2017 a avut o perioada limitată de aplicabilitate în timp, 15 septembrie 2017-31 martie 2018.

H.G. nr. 666/13.09-2017 prin care a fost aprobată activarea şi utilizarea parţială a depozitului Roşia din cadrul Exploatării Miniere de Carieră Roşia-Rovinari, şi-a produs efectele juridice pentru care a fost elaborat, fiind valabila pentru o perioadă limitată de timp.

Se susţine că recurenta nu justifica un interes nici în promovarea acţiunii în anulare, întrucât actul normativ a cărui anulare se solicita, nu mai produce efecte juridice, anterior fiind emisa H.G.. nr. 664 din data 29 august 2018 privind aprobarea unor măsuri pentru realizarea stocurilor de siguranţă ale Sistemului electroenergetic naţional în ceea ce priveşte combustibilul lignit, cu aplicabilitate pentru perioada 1 septembrie 2018 -15 martie 2019.

Obiectul este unul din elementele acţiunii civile şi reprezintă pretenţia concretă a reclamantului, protecţia dreptului subiectiv sau a unui interes ce se poate realiza numai pe calea justiţiei. Consideră ca instanţa de fond a motivat admiterea excepţiei lipsei de interes în raport de dispoziţiile H.G. nr. 664 din data 29 august 2018 privind aprobarea unor măsuri pentru realizarea stocurilor de siguranţă ale Sistemului electroenergetic naţional în ceea ce priveşte combustibilul lignit, susţinerile recurentei sub acest aspect fiind neîntemeiate.

1.4.3 Intimatul pârât Guvernul României a formulat de asemenea întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Se susţine că, în mod legal, a constatat instanţa de fond că, raportat la obiectul acţiunii în anulare deduse judecăţii, la data soluţionării sale, aceasta a devenit lipsită de interes, sub aspectul încetării producerii efectelor actului administrativ de autoritate criticat.

În fapt, la data de 07.11. 2018 data pronunţării sentinţei civile nr. 4553, de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VlII-a contencios administrativ şi fiscal, actul supus anulării, respectiv H.G. nr. 666/2017, îşi încetase de drept efectele juridice, perioada reglementată în cuprinsul său fiind până la 31 martie 2018 (termen expres).

Prin H.G. nr. 666/2017 s-a aprobat de către Guvernul României activarea şi utilizarea parţială a depozitului Roşia, din cadrul Exploatării Miniere de Cariera Rovinari, începând cu data de 15 septembrie 2017 şi până la data de 31 martie 2018, pentru a permite realizarea stocurilor de cărbune şi funcţionarea termocentralelor Rovinari, Turceni, Işalniţa şi Craiova II pentru trecerea vârfului de iarnă 2017 - 2018.

Pe parcursul soluţionării cauzei cu obiect anulare H.G. nr. 666/2017, Guvernul României a adoptat un nou act administrativ, având ca obiect reglementarea situaţiei redate anterior, situaţie care se reglementează anual, în vederea traversării optime a perioadelor de iarnă.

Prin urmare, pentru perioada cuprinsă între 1 septembrie 2018 - 15 martie 2019, Guvernul României a adoptat H.G. nr. 664/2018 situaţie în care, în mod corect şi legal, a constatat instanţa de fond că acţiunea recurentei - reclamante a devenit lipsită de interes (de finalitate juridica).

În speţă, nu este justificat interesul judecării unei cereri al cărei obiect nu se mai află în vigoare (întrucât H.G, nr. 666/2017 şi-a încetat de drept efectele, fiind asimilabil unui act juridic cu termen), neexistând finalitatea anulării efectelor unui act ieşit din uz juridic.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Excepţiile invocate de intimatul Ministerul Energiei sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Recursul declarat de reclamantă a fost formulat în termenul legal prevăzut de disp. art. 20 alin. (1) C. proc. civ., în condiţiile în care hotărârea a fost comunicată părţii la data de 15.02.2019, iar recursul a fost declarat şi motivat la data de 04.03.2019 .

De asemenea, recursul a fost legal timbrat cu suma de 200 RON în raport de motivele de recurs invocate, aşa cum rezultă din dovada aflată la dosar recurs.

Excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare nu poate fi admisă de vreme ce recurenta a indicat motivele de casare cu referire la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., iar din lecturarea acestora rezultă că pot fi legal încadrate în cazurile de casare stabilite de legiuitor pentru calea extraordinară de atac a recursului.

Mai mult, se observă că prin sentinţa recurată a fost respinsă cererea de anulare a H.G. nr. 666/2017 ca fiind lipsită de interes, iar recurenta a criticat tocmai acest aspect, invocând încălcarea prevederilor legale ale art. 32 şi 33 C. proc. civ. ce reglementează interesul ca o condiţie esenţială de promovare a acţiunii civile, dar şi lipsa de motivare a instanţei faţă de soluţia adoptată.

Ca atare, recursul este motivat, iar criticile pot fi încadrate în motivele de casare enumerate de art. 488 C. proc. civ.

Tot pe cale de excepţie, intimatul Ministerul Energiei a invocat lipsa de obiect a recursului, motivat de faptul că actul administrativ a cărui anulare se solicită a avut o aplicabilitate limitată în timp, în prezent efectele acestuia încetând.

Lăsând la o parte faptul că intimatul amestecă lipsa de obiect cu lipsa de interes, se observă că prima instanţă a respins obiectul principal al cererii de chemare în judecată pentru lipsa de interes în formularea acţiunii, justificat tocmai de argumentele folosite de intimat în promovarea excepţiei de mai sus.

Cum obiectul prezentului recurs îl reprezintă tocmai criticile împotriva acestei soluţii, este evident că aspectele ce au generat invocarea excepţiei lipsei de obiect reprezintă, în fapt, argumente în susţinerea sau combaterea căii de atac şi nu pot forma obiectul unei excepţii procesuale, aşa cum a susţinut intimatul.

Recursul declarat de reclamanta A. este fondat şi va fi admis pentru considerentele ce vor fi dezvoltate în continuare.

Recurenta a invocat greşita aplicare a prevederilor art. 32 şi 33 C. proc. civ.

În conformitate cu aceste prevederi legale, prin interes se înţelege folosul practic, material sau moral, urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă, indiferent de forma concretă de manifestare a acesteia.

Pentru a stabili dacă o parte are interes în exercitarea acţiunii civile, instanţa trebuie să prefigureze folosul efectiv pe care aceasta l-ar obţine în ipoteza admiterii formei procedurale exercitate.

În cauză, recurenta reclamantă a solicitat, ca obiect principal al acţiunii sale, anularea H.G. nr. 666/2017 pentru încălcarea principiului transparenţei decizionale, dar şi a dispoziţiilor imperative ale Legii 86/2000 privind ratificarea Convenţiei de la Aarhus, invocând un interes public, general constând în încălcarea dreptului la un mediu sănătos.

Este de principiu că anularea unui act juridic reprezintă o sancţiune care lipseşte actul de efectele sale retroactive, contrarii normelor juridice edictate pentru încheierea sa valabilă. Altfel spus, nulitatea intervine în cazul în care, la încheierea actului nu au fost respectate dispoziţiile legale referitoare la condiţiile sale de valabilitate, indiferent că este vorba de condiţii de fond sau de formă.

În aceste condiţii, pentru soluţionarea capătului de cerere privind anularea H.G. nr. 666/2017 recurenta reclamantă avea interes atât la momentul formulării cererii de chemare în judecată, cât şi la momentul pronunţării sentinţei atacate, dat fiind efectul retroactiv al acestei sancţiuni, aşa cum s-a precizat mai sus. Ca atare, în ipoteza admiterii cererii de chemare în judecată, încetează efectele hotărârii de guvern, presupus nelegale, încă de la data emiterii ei, iar consecinţele vătămătoare produse, pot fi reparate.

Faptul că prima instanţă a respins cererea de chemare în judecată ca lipsită de interes, pentru considerentul că hotărârea atacată a avut o activitate limitată în timp, iar în prezent este emisă o alta ce reglementează aceleaşi aspecte contestate de parte, se transpune într-o reală limitare a accesului reclamantei la o instanţă, prin aceea că este împiedicată să-şi expună în faţa judecătorului nemulţumirile sale în legătură cu presupusele nelegalităţi de formă şi de fond ale actului atacat.

Încetarea efectelor unui act administrativ prin ajungerea acestuia la termen, nu împiedică exercitarea acţiunii civile de anulare a acestuia şi nu justifică soluţia lipsei de interes în sens procedural, aşa cum a stabilit prima instanţă.

Cum prin soluţia pronunţată, s-a statuat doar asupra unor excepţii procedurale, iar judecătorul fondului nu s-a pronunţat asupra pretenţiilor legitime ale părţii, Înalta Curte constată că sunt întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. şi va dispune admiterea recursului, cu consecinţa casării hotărârii atacate.

Casarea cu trimiterea cauzei spre rejudecare se impune din perspectiva prevederilor art. 497 C. proc. civ., pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, în raport de faptul că la instanţa de fond nu au fost dezlegate motivele de nelegalitate invocate pe calea acţiunii.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea 554/2004, va fi admis recursul reclamantei şi va fi trimisă cauza spre rejudecare primei instanţa potrivit considerentelor prezentei decizii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţiile tardivităţii, netimbrării, nulităţii şi lipsei de obiect a recursului, invocate de către intimatul-pârât Ministerul Energiei.

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 4553 din 07 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi trimite cauza aceleiaşi instanţe pentru rejudecarea cererii având ca obiect anularea H.G. nr. 666/2017.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 decembrie 2020.