Suspension of ANAF disqualification upheld; tax authority's appeal dismissed as unfounded

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de suspendare a executării

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2017, reclamanta A. individual de insolvenţă, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Comisia de agreare şi selecţie a practicienilor în insolvenţă, a solicitat, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună suspendarea efectelor actelor administrative reprezentate de punctul 108 din Anexa 2 a Deciziei nr. 1 din 03.05.2017 privind aprobarea Listei practicienilor în insolvenţă agreaţi de Agenţia Naţionaiă de Administrare Fiscală, organizată conform Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2442/2016 privind procedurile de agreare şi selecţie a practicienilor în insolvenţă de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi a Procesului Verbal al Comisiei de Agreare şi Selecţie a Practicienilor în Insolvenţă din data de 03.05.2017 emis de acelaşi organ - până la soluţionarea pe fond a cauzei.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, în conformitate art. 14 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului până la pronunţarea instanţei de fond.

Arată că, prin Decizia nr. 1/03.05.2017 emisă de Administraţia Naţională de Administrare Fiscală - Comisia de agreare şi selecţie a practicienilor în insolvenţă, în Anexa 2, reclamanta fost descalificată, încât o limitare a drepturilor unor astfel de societăţi are caracter discriminatoriu şi contravin normelor legale si morale. Măsura este netemeinica si nelegală, această sancţiune o consideră abuzivă, având în vedere că nu s-a regăsit în legislaţia anterioara şi consideră că are menirea de a frâna buna desfăşurare a activităţii practicienilor în insolvenţă, deşi art. 7 din Ordinul nr. 2442/2016 a fost preluat integral din celelalte acte normative anterioare, totuşi autoritatea publică a înţeles să efectueze o selecţie fără a argumenta sau justifica alegerea făcută, în concret prin cele două acte atacate.

În temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2007 coroborat cu art. 7 din aceeaşi lege consideră ca a fost vătămată in dreptul său legitim, fiind practic în imposibilitatea de a putea desfăşura vreo activitate profesională.

Pe cale de consecinţa, reclamanta a concluzionat, în sensul admiterii cererii astfel cum a fost formulată, consideră că sunt îndeplinite dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În drept a fost invocat dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

2.1. Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 176 din 25 august 2017, a admis cererea formulată de reclamantul B., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi, în consecinţă, în temeiul art. 14 din Legea 554/2004, a dispus suspendarea executării pct. 108 din Anexa 2 a Deciziei nr. 1/3.05.2017 şi a pct. IV din procesul-verbal al Comisiei de agreare şi selecţie a practicienilor în insolvenţă din data de 3.05.2017 emise de pârâtă până la pronunţarea instanţei de fond.

În argumentele expuse în susţinerea soluţiei, instanţa de fond a reţinut că sunt invocate mai multe aspecte care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat.

Astfel, este de observat că beneficiază de o aparenţă de temeinicie o serie de aspecte vizând nelegalitatea actelor administrative, cum ar fi îndeplinirea condiţiei privind accesul la Buletinul Procedurilor de Insolvenţă prin intermediul filialei U.N.P.I.R. Brăila, încălcarea de către pârâtă a dispoziţiilor legale incidente, interpretarea abuzivă a acestora, nemotivarea actului administrativ, prin raportare la materialul probator depus în cadrul dosarului de participare la procedurile de verificare conform art. 7 din Ordinul nr. 2442/2016.

Aceste aspecte invocate se impun a fi analizate corespunzător în cadrul litigiului pe fondul cauzei.

Prin urmare, curtea de apel a apreciat că există o aparenţă de nelegalitate a actelor administrative a căror suspendare se solicită de reclamantă prin prezenta acţiune, aspect care nu poate fi considerat ca fiind o prejudecare a fondului ci doar o examinare sumară a împrejurărilor expuse mai sus.

A mai constatat instanţa că în speţă este îndeplinită şi condiţia prevenirii pagubei iminente impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil.

Astfel, actul administrativ aflat în litigiu determină o situaţie care nu are o justificare obiectivă şi rezonabilă în sensul art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, situaţia de fapt generată în urma emiterii actelor a căror suspendare se solicită, fiind de natură să creeze un dezechilibru între interesul general şi obligaţia protejării drepturilor fundamentale ale reclamantei ca urmare a diminuării activităţilor profesionale, aceasta fiind o sarcină excesivă şi disproporţionată.

1.3. Calea de atac exercitată

Pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Comisia de Agregare şi Selecţie a Practicienilor în Insolvenţă a promovat recurs împotriva sentinţei nr. 176 din 25 august 2017 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în condiţiile art. 483 C. proc. civ.

Invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-pârâtă a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, rejudecând cauza, respingerea a cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului declarat se arată că instanţa de fond a pronunţat o soluţie cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, bazată pe prezumări, îndoieli şi interpretări nefundamentate legal pe nici un text de lege, că motivaţiile reclamantului preluate de instanţa de fond în motivarea sentinţei atacate nu au legătură cu cauza având ca obiect suspendarea actului administrativ fiscal reprezentat de pct. 108 din Anexa 2 a Deciziei nr. 1/3.05.2017 şi a pct. IV din procesul-verbal al Comisiei de agreare şi selecţie a practicienilor în insolvenţă din data de 3.05.2017.

Apreciază recurenta că cererea de suspendare a executării, formulată de contestator în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, este nefondată, întrucât reclamantul nu justifică şi nici nu dovedeşte necesitatea suspendării cauzei şi nici prejudiciul cauzat şi paguba iminentă şi că în mod eronat a dispus Curtea de Apel Galaţi suspendarea pct. 108 din Anexa 2 a Deciziei nr. 1/3.05.2017 şi a pct. IV din procesul-verbal al Comisiei de agreare şi selecţie a practicienilor în insolvenţă din data de 3.05.2017.

Referitor la motivarea hotărârii recurate, precum şi referitor la motivarea cererii de suspendare formulată de reclamant, redactate la modul foarte general şi subiectiv, recurenta arată că nu justifică suspendarea cauzei şi nu fac dovada pagubei iminente ce s-ar putea produce în sarcina reclamantului.

Prin precizările depuse la dosar, recurenta-pârâtă arată că a fost formulată actiune în anulare.

1.4. Apărările formulate în cauză

Recurentul -reclamant nu a înţeles să formule întâmpinare în cauză.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 13 februarie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

2.1 Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin Decizia nr. 1/03.05.2017 emisă de Administraţia Naţională de Administrare Fiscală - Comisia de agreare şi selecţie a practicienilor în insolvenţă, în Anexa 2 punctul 108, reclamanta fost descalificată, datorită faptului că nu îndeplinea condiţia prevăzută de art. 7 alin. (1) lit. e) din conform Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2442/2016 privind deţinerea unui abonament la Buletinul Procedurilor de Insolvenţă.

De asemenea, reclamanta a arătat că nu deţine un abonament la Buletinul Procedurilor de Insolvenţă în nume personal, ci prin intermediul filialei U.N.P.I.R. Brăila, care permite accesul tuturor practicienilor în insolvenţă înscrişi.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, " în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiţii care trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat poate fi reţinut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate, decelate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea şi consistenţa probelor ce urmează a fi administrate în cadrul acţiunii în anularea actului pentru că, în caz contrar, s-ar prejudicia fondul cauzei - ceea ce nu este permis în cadrul procedurii sumare suspendării de executare.

Aceasta nu înseamnă însă că indiciile de nelegalitate trebuie să se refere exclusiv la dimensiunea formală a actului administrativ, pentru că legea nu face distincţie între cerinţele de legalitate de ordin procedural şi cele substanţiale, esenţial fiind doar ca aparenţa de nelegalitate să fie evidentă, să poată fi identificată fără o examinare aprofundată a cauzei.

Întrunirea condiţiei existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

În speţă, această condiţie este îndeplinită, intimata reclamantă invocând motive de nelegalitate aparentă a actului atacat, respectiv: condiţionarea accesului la Buletinul Procedurilor de Insolvenţă prin intermediul filialei U.N.P.I.R. Brăila, încălcarea de către pârâtă a dispoziţiilor legale incidente, interpretarea abuzivă a acestora, nemotivarea actului administrativ, prin raportare la materialul probator depus în cadrul dosarului de participare la procedurile de verificare conform art. 7 din Ordinul nr. 2442/2016, astfel că instanţa în mod corect a considerat că s-a făcut dovada unui caz bine justificat pentru suspendarea executării, impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

"Paguba iminentă", cea de-a doua condiţie cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În cauză s-a dovedit că este îndeplinită şi această condiţie, pentru că, în cazul concret al reclamantului, consecinţele economice ale executării deciziei contestate în procedura administrativă, anterior stabilirii legalităţii acesteia de către instanţă, ar fi mult mai grave decât riscul pe care îl suportă organul fiscal prin suspendarea solicitată, care amână doar executarea, astfel cum în mod corect a reţinut instanţa de fond.

Înalta Curte constată că instanţa de fond, motivat şi argumentat, a apreciat că există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

Drept urmare, Înalta Curte reţine că instanţa de fond în mod corect a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În condiţiile descrise, a menţine efectul executoriu al deciziei este de natură să creeze un dezechilibru între interesul general şi obligaţia protejării drepturilor fundamentale ale reclamantei ca urmare a diminuării activităţilor profesionale, aceasta fiind o sarcină excesivă şi disproporţionată, aşa cum în mod corect a reţinut curtea de apel.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.

III. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Comisia de Agregare şi Selecţie a Practicienilor în Insolvenţă împotriva sentinţei nr. 176 din 25 august 2017 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 februarie 2019.