Territorial jurisdiction for administrative actions filed by public institutions under Art. 10(3) of Law No. 554/2004

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Obiectul cererii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrata la data de 16.04.2020 pe rolul Tribunalului Bucuresti- sectia a II a, de contencios administrativ si Fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul JUDEŢUL CLUJ în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE ŞI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE a solicitat instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să se dispună anularea Deciziei nr. 338/17.12.2019, revocarea măsurii constând în aplicarea unor reduceri procentuale de 5% la Acordul cadru nr. 39/11939/11.08.2011 în sensul înlăturării reducerilor procentuale aplicate din sumele solicitate la plată de către reclamant, respectiv 5% la Acordul cadru nr. 39/11939/11.08.2011, cu consecinţa admiterii cererii de rambursare nr. x, inclusiv a sumei de 28.802,87 RON, conform adresei MDRAP nr. x/28.10.2019.

În motivare, a arătat, în esenţă, că aplicarea corecţiilor financiare conform prev. O.U.G. nr. 66/2011 coroborat cu Anexa la acelaşi act normativ nu se justifică, autoritatea contractantă derulând procedura de achiziţie publică în speţă conform actelor normative.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 2665 din data de 03 iulie 2020 Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Cluj.

Pentru a pronunţa această sentinţă Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă că reclamantul acţionează în calitate de persoană vătămată şi nu în calitate de autoritate publică.

Or, în raport de prevederile art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004, prima instanţă învestită a constatat că în speţă nu autoritatea publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 are calitatea de reclamant, ci aceasta are calitate de pârât, astfel că sunt incidente în cauză prevederile art. 10 alin. (3) teza I, respectiv este competentă instanţa de la sediul reclamantei, întrucât potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, beneficiar poate fi atât o persoană de drept public cât şi o persoană de drept privat şi nu teza a II-a a art. 10 alin. (3) din legea nr. 554/2004.

Articolul 10 alin. (3) nu defineşte pârâtul, făcând vorbire doar de reclamant, fiind necesară o interpretare din partea instanţelor pentru a aduce la lumină raţiunea acestuia. Aşadar, dacă prima teză a art. 10 alin. (3) stabileşte competenţa în favoarea reclamantului atunci când acesta este persoană fizică sau juridică de drept privat, fiind de presupus că pârâtul poate fi doar statul, lucru care reiese din configuraţia raportului juridic de drept administrativ (raport juridic material), a doua teza priveşte raportul juridic procesual din sens invers, adică ipoteza în care statul este reclamant, competenţa fiind, din nou, stabilită în favoarea pârâtului.

Deşi "pârâtul" nu este definit în niciun fel în teza a doua, nu se poate presupune că textul se referă exclusiv la persoana fizică sau juridică de drept privat, întrucât raportul juridic administrativ poate presupune ca ambele părţi să fie reprezentante ale statului (lato sensu), singura interpretare care dă sens regulii prevăzute în art. 10 alin. (3) este cea privind favorizarea părţii aflate într-o poziţie de inferioritate cu statul, indiferent dacă aceasta este o persoană fizică, juridică de drept privat sau juridică de drept privat asimilată unei autorităţi publice sau o persoană juridică de drept public, întrucât o altă interpretare ar conduce la lipsa raţiunii alegerii competenţei in favorem.

Calitatea de persoană juridică de drept public are relevanţă procesuală din punctul de vedere al competenţei doar în situaţia în care această calitate dă naştere unui raport juridic de drept material dezechilibrat, în situaţia în care persoana juridică de drept public acţionează în regim de putere publică, deci cu puteri exorbitante. Doar într-o astfel de situaţie se poate apăra interesul pârâtului prin judecarea procesului cât mai aproape de sediul/domiciliul acestuia.

În situaţia în care configurarea raportului juridic de drept material nu presupune acţionarea în regim de putere publică a unei persoane juridice de drept public, raţiunea celei de-a doua teze încetează să mai existe, fiind lipsit de orice finalitate textul legal.

Altfel spus, persoana juridică de drept public sesizează instanţa de la sediul/domiciliul pârâtului doar în cazul în care acţionează ca o parte cu puteri exorbitante, anume în calitate de autoritate publică ce acţionează în regim de putere publică.

Raţiunea stabilirii competenţei în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat, indiferent dacă este reclamant sau pârât, conduce la concluzia că norma prevăzută în art. 10 alin. (3) trebuie să fie interpretată nu literal, ci în spiritul acesteia, numai într-o astfel de situaţie scopul legii, anume protecţia suplimentară acordată părţii vulnerabile, putând fi atins.

Or, nu există niciun argument pentru care nu s-ar aplica aceeaşi regulă şi în cazul în care într-un raport juridic litigios identic, reclamantul este o persoană juridică de drept public, atâta timp cât acesta nu acţionează în regim de putere publică, ci într-o poziţie de inferioritate în raport cu autoritatea de management.

Astfel fiind, de vreme ce în prezenta cauză, reclamantul Judeţul Cluj nu acţionează în regim de putere publică, competenţa teritorială de soluţionare a litigiului se stabileşte conform dispoziţiilor prevăzute de art. 10 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004

Ca urmare a declinării competenţei, dosarul a fost înregistrat la data de 08.09.2020 pe rolul Tribunalului Cluj, secţia Mixtă, de contencios administrativ şi fiscal, litigii de muncă şi asigurări sociale.

Hotărârea Tribunalului Cluj, secţia Mixtă, de contencios administrativ şi fiscal, litigii de muncă şi asigurări sociale.

Prin sentinţa civilă nr. 1914/2020 din 06 octombrie 2020, Tribunalul Cluj, secţia Mixtă, de contencios administrativ şi fiscal, litigii de muncă şi asigurări sociale a admis la rându-i excepţia necompetenţei teritoriale, invocată din oficiu şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Tribunalul Cluj, secţia Mixtă, de contencios administrativ şi fiscal, litigii de muncă şi asigurări sociale a reţinut, în esenţă, că, reclamantul Judeţul Cluj este unitate administrativ teritorială, şi nu se poate afirma că acesta ar fi o persoană juridică de drept privat, pentru a fi aplicabilă teza I a art. 10, alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nu face distincţie în ceea ce priveşte raportul juridic derulat de o unitate administrativ teritorială, ci se referă doar la calitatea reclamantului - persoană fizică, persoană juridică de drept privat respectiv autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora.

Apreciază astfel Tribunalul Cluj că normele cuprinse în art. 10 alin. (3) teza a-II-a din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, astfel cum au fost modificate, stabilesc competenţa teritorială exclusivă în favoarea instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, în raport de calitatea reclamantului, care nu este nici persoană fizică, nici persoană juridică de drept privat, ci, potrivit art. 18 din Legea 215/2001, persoană juridică de drept public.

Prin urmare, în raport cu data inregistrării cererii de chemare în judecată (data de 16.04.2020), ţinând cont de faptul că autoritatea publică pârâtă are sediul în Bucureşti, în cauză sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018, intrată în vigoare la data de 02.08.2018, interpretând per a contrario art. 10, alin. (3) teza I, instanţa competentă teritorial fiind Tribunalul Bucureşti, secţia a-II-a de contencios administrativ si fiscal, în raza căruia îşi are sediul pârâtul.

Tribunalul Cluj a admis excepţia necompetenţei sale teritoriale invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, constatând deopotrivă existenţa conflictului negativ de competenţă.

Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă.

Înalta Curte, sesizată fiind cu pronunţarea regulatorului de competenţă, judecând în conformitate cu dispoziţiile art. 135 C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecăţii, precum şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va stabili competenţa de soluţionare a prezentului litigiu în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Verificând cererea de chemare în judecată Înalta Curte constată că titularul acesteia este Judeţul Cluj, iar obiectul îl constituie anularea unor acte administrative emise de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale si Administratiei Publice, acesta fiind o autoritate publică, astfel cum este definită de art. 2 lit. b) din Legea nr. 554/2004, ca fiind- "orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public".

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei, instanţele aflate în conflict exprimând opinii diferite cu privire la aplicabilitatea în cauză a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei (16.04.2020):

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.".

De asemenea, Înalta Curte are în vedere că reclamantul Judeţul Cluj are calitatea de instituţie publică, potrivit art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, care include în această sintagmă comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora.

Din reglementarea art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 reiese că legiuitorul a avut în vedere două ipoteze şi anume: prima, în care reclamantul este o persoană fizică sau juridică de drept privat şi a doua, în care calitatea de reclamant o are o autoritate publică, instituţie publică sau asimilată, textul legal neinstituind nicio distincţie în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esenţial în determinarea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei reprezentându-l doar calitatea reclamantului.

Deşi, în prezenta cauză, reclamantul Judeţul Cluj, acţionează în calitate de " persoană vătămată" printr-un act administrativ emis de o altă autoritate publică şi nu în calitate de emitent al actului administrativ contestat, în lipsa unor menţiuni derogatorii în cuprinsul articolului 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 referitoare la calitatea autorităţii publice - de persoană vătămată printr-un act administrativ sau de persoană juridică ce acţionează în regim de putere publică, reţine Înalta Curte că, în orice împrejurare, indiferent de obiectul acţiunii judiciare, în situaţia în care o autoritate publică are calitate de reclamantă, într-o acţiune de contencios administrativ, trebuie să se adreseze instanţei de la sediul pârâtului, legiuitorul instituind o normă de competenţă teritorială exclusivă în favoarea acestei instanţe.

Înalta Curte nu-şi poate însuşi punctul de vedere exprimat de Tribunalul Bucureşti, în sensul că, " în speţă nu autoritatea publică - Judeţul Cluj - are calitatea de reclamant (în raport de prevederile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004), ci aceasta are calitatea de pârât", în condiţiile în care Judeţul Cluj este titularul cererii de chemare în judecată.

Interpretarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal nu poate fi primită, textul de lege fiind clar în această privinţă, în sensul că reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său, iar reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, indiferent de calitatea pârâtului.

Or, câtă vreme legiuitorul nu instituie vreo distincţie în stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei în raport cu calitatea pârâtului, ci distincţia se face doar în funcţie de calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce exced textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competenţa teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părţile şi nici instanţa nu pot deroga.

Cum aplicarea tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, întrucât vizează situaţia reclamanţilor persoane fizice sau juridice de drept privat, în condiţiile în care titularul cererii de chemare în judecată - Judeţul Cluj- este o autoritate publică/persoană juridică de drept public, competenţa trebuie tranşată în raport de dispoziţiile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din acelaşi act normativ, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantului instituţie publică, fără a face distincţiile reţinute de Tribunalul Bucureşti.

Prin urmare, în considerarea calităţii de instituţie publică a reclamantului Judeţul Cluj şi a sediului pârâtului Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei Publice, aflat în Bucureşti, b-dul x nr. 16,Latura Nord, Înalta Curte constată că instanţa competentă din punct de vedere teritorial să soluţioneze prezenta cauză, în fond, este tribunalul aflat în circumscripţia teritorială a municipiului Bucureşti.

Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) şi alin. (4) din C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, având în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamantul Judeţul Cluj în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 decembrie 2020 .