Unfunded financial corrections in public procurement challenged via cassation for failure of first-instance court to effectively examine substantive arguments

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată la data de 17.11.2017 pe rolul Curţii de Apel Cluj, sub nr. x/2017, reclamantul Judeţul Bistriţa-Năsăud şi Consiliul Judeţean Bistriţa-Năsăud, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, a solicitat instanţei anularea deciziei nr. 66/15.05.2017, anularea notei de constatare a neregulilor şi stabilire a corecţiilor financiare nr. x/07.03.2017, anularea corecţiei financiare în valoare de 497.181,23 RON + 119.323,50 RON TVA şi a corecţiei bugetare rezultate în valoare de 482.739,17 RON.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 63/2018 din 14 martie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă acţiunea formulată de reclamant şi au fost anulate decizia nr. 66 din 15.05.2017 şi nota de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor financiare nr. x din 7.03.2017.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, respingerea acţiunii, menţinerea deciziei nr. 66/15.05.2017 şi a notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/07.03.2017.

În motivarea recursului, a arătat că în speţă s-a constatat includerea unor parametri tehnici şi funcţionali prin care se stabilesc dimensiuni de gabarit şi greutate a utilajelor/echipamentelor şi că autoritatea contractantă are obligaţia, potrivit art. 179 din O.U.G. nr. 34/2006 să respecte principiul proporţionalităţii atunci când stabileşte criterii de calificare şi selecţie, precum şi atunci când stabileşte nivelul cerinţelor minime, luând în considerare exigenţele specifice impuse de natura şi complexitatea contractului care urmează să fie atribuit. Potrivit art. 178 alin. (2) din O.G. nr. 34/2006, autoritatea contractantă nu are dreptul de a solicita îndeplinirea unor cerinţe minime referitoare la situaţia economică şi financiară şi/sau la capacitatea tehnică şi profesională care ar conduce la restricţionarea participării la procedura de atribuire.

Orice limită minimă sau precizare a unor anumiţi parametri sau un anumit utilaj constituie o restricţionare a participării ofertanţilor, iar în cazul analizat, autoritatea contractantă trebuia doar să solicite lista de utilaje şi dovada faptului că, în baza listei de utilaje, a listei de cantităţi şi a graficului de lucrări, ofertanţii pot executa lucrările din contract.

A mai arătat recurentul că oricare posibil ofertant care ar fi putut dovedi o experienţă specifică prin prezentarea a minim unui contract similar ar fi trebuit să aibă dreptul de a participa la procedura de atribuire a contractului respectiv, fără a fi obligat la îndeplinirea vreunei alte condiţii suplimentare.

Autoritatea contractantă este obligată la promovarea concurenţei între operatorii economici şi la garantarea tratamentului egal şi nediscriminarea operatorilor economici, astfel că este nelegală impunerea unor parametri tehnici şi funcţionali prin care se stabilesc dimensiuni de gabarit şi greutate a utilajelor/echipamentelor.

În contradicţie cu aprecierile instanţei de fond, intimata avea dreptul de a solicita doar o declaraţie referitoare la utilajele, instalaţiile, echipamentele tehnice de care poate dispune operatorul economic pentru îndeplinirea corespunzătoare a contractului de lucrări, neexistând o justificare a introducerii unor cerinţe minime de calificare referitoare la capacitatea tehnică şi profesională.

A menţionat recurentul că inexistenţa unor clarificări sau contestaţii din partea participanţilor nu poate fi reţinută ca un argument în favoarea legalităţii procedurii achiziţiei. Totodată, faptul că ANRMAP nu a contestat cerinţele de calificare nu echivalează cu legalitatea procedurii desfăşurate.

4. Apărările intimatului

Intimaţii-reclamanţi Judeţul Bistriţa-Năsăud şi Consiliul Judeţean Bistriţa-Năsăud au formulat întâmpinare prin care au invocat excepţiile inadmisibilităţii recursului, nulităţii recursului, netimbrării recursului şi tardivităţii recursului. Pe fond, au solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei ca fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţiile invocate prin întâmpinare, Înalta Curte urmează a le respinge ca neîntemeiate, pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte susţinerile intimaţilor în sensul că în cererea de recurs se menţionează că recursul ar fi formulat doar în contradictoriu cu Judeţul Bistriţa-Năsăud, nu şi în contradictoriu cu Consiliul Judeţean Bistriţa-Năsăud, motiv pentru care apreciază aceştia că recursul ar fi inadmisibil, Înalta Curte reţine că aceste susţineri sunt neîntemeiate, fiind vorba despre o omisiune fără efecte asupra cadrului procesual, având în vedere că se menţionează în mod clar că recursul este îndreptat împotriva sentinţei instanţei de fond, mai ales că acţiunea este un act procesual ce emană de la ambii reclamanţi, pretenţiile acestora fiind comune.

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, Înalta Curte are în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurentă pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. Totodată, se constată că recursul este semnat în original de ministrul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, conform filei 27 dosar.

În ceea ce priveşte excepţia netimbării recursului, Înalta Curte reţine că recursul este scutit de plata taxelor judiciare de timbru, având în vedere obiectul cauzei şi prevederile art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013, potrivit cărora: (1) Sunt scutite de taxa judiciară de timbru acţiunile şi cererile, inclusiv căile de atac formulate, potrivit legii, de Senat, (…), precum şi cele formulate de alte instituţii publice, indiferent de calitatea procesuală a acestora, când au ca obiect venituri publice.

(2) În înţelesul prezentei ordonanţe de urgenţă, în categoria venituri publice se includ: veniturile bugetului de stat, (…) precum şi veniturile bugetului fondurilor externe nerambursabile.

În ceea ce priveşte excepţia tardivităţii recursului, Înalta Curte reţine că sentinţa i-a fost comunicată recurentului la 20.04.2018, iar recursul a fost declarat prin fax la 04.05.2018, cu respectarea termenului de 15 zile.

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanţii Judeţul Bistriţa-Năsăud şi Consiliul Judeţean Bistriţa-Năsăud au învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, anularea deciziei nr. 66/15.05.2017, anularea notei de constatare a neregulilor şi stabilire a corecţiilor financiare nr. x/07.03.2017, anularea corecţiei financiare în valoare de 497.181,23 RON + 119.323,50 RON TVA şi a corecţiei bugetare rezultate în valoare de 482.739,17 RON.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat din oficiu, Înalta Curte îl apreciază a fi fondat, prin raportare la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea pronunţată de prima instanţă va cuprinde:

"b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;".

Motivarea hotărârii judecătoreşti, care trebuie realizată într-o manieră clară şi coerentă, este indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanţa ierarhic superioară şi constituie o garanţie împotriva arbitrariului pentru părţile în proces, întrucât le furnizează dovada că solicitările şi mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de judecător.

Importanţa motivării hotărârii judecătoreşti a fost subliniată şi în jurisprudenţa europeană, fiind considerată parte a garanţiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, prin Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunţată în cauza Albina c. România, s-a reţinut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului:

"30. Curtea reaminteşte că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenţie, include printre altele dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenţia nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria x, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina "instanţei" obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa [Hotărârea Perez împotriva Franţei (GC), Cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, şi Hotărârea Van der Hurk împotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria x, nr. 288, p. 19, paragraful 59].

34. Conform jurisprudenţei Curţii, noţiunea de proces echitabil presupune ca o instanţă internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa să fi examinat totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse, şi nu doar să reia pur şi simplu concluziile unei instanţe inferioare (Hotărârea Helle împotriva Finlandei, din 19 decembrie 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997 - VIII, p. 2.930, paragraful 60)."

Aceste considerente au fost reluate şi în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010:

"30. Curtea reaminteşte în primul rând principiile stabilite prin jurisprudenţa sa în ceea ce priveşte participarea efectivă a părţilor la procedură şi obligaţia instanţelor de a "audia" argumentele acestora şi de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii (a se vedea, printre multe altele, Albina împotriva României, nr. 57808/00, pct. 30 şi 32, 28 aprilie 2005 şi A., citată anterior, pct. 28-30)."

În cauza dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că la pronunţarea sentinţei recurate, instanţa de fond nu a procedat la analiza elementelor constitutive ale neregulii descrise în Nota de constatare a neregulilor şi stabilire a corecţiilor financiare nr. x/07.03.2017 contestată în prezenta cauză, iar în aceste condiţii este evident că motivarea hotărârii atacate nu este de natură să furnizeze părţilor dovada că susţinerile şi mijloacele de apărare pe care le-au formulat în cauza dedusă judecăţii au fost serios examinate, împrejurare ce denotă, în fapt, necercetarea fondului cauzei.

Deşi instanţa de fond a pronunţat o soluţie asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinţei recurate nu permit urmărirea silogismului logic prin care instanţa a ajuns la această soluţie şi nu dovedesc că judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, argumentele expuse de părţi.

În consecinţă, Înalta Curte, constatând că nu a avut loc o cercetare efectivă a fondului cauzei, situaţie de natură a prejudicia dreptul la un proces echitabil al părţilor, în considerarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurării tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, va reţine ca fiind întemeiat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Faţă de motivul de casare reţinut, constată că nu mai pot fi analizate celelalte critici formulate în recurs, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acestea urmând a fi avute în vedere de instanţa de fond în rejudecare.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) şi 497 din C. proc. civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi cu aplicarea art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva sentinţei civile nr. 63/2018 din 14 martie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal. Va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţiile invocate prin întâmpinare.

Admite recursul declarat de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva sentinţei civile nr. 63/2018 din 14 martie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 3 decembrie 2020.