Obligation to issue express advisory opinion on national sports federation statute amendments: nature of administrative act and discretion for negative opinion under Law 69/2000

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la 24.10.2017, reclamanta Federaţia Română de Fotbal a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Tineretului şi Sportului, în temeiul art. 18 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, obligarea pârâtului Ministerul Tineretului şi Sportului la emiterea avizului prevăzut de art. 36 alin. (4) al Legii nr. 69/2000 pentru modificările aduse Statutului F.R.F. prin Hotărârea Adunării Generale Ordinare a F.R.F. din data de 27.05.2017, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 907 din 2 martie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta Federaţia Română de Fotbal, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Tineretului şi Sportului şi a obligat pârâtul Ministerul Tineretului şi Sportului să emită avizul prevăzut de art. 36 alin. (4) din Legea nr. 63/2000 privind modificările aduse statutului reclamantei prin Adunarea Generală Ordinară din 27.05.2017.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 907 din 2 martie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Tineretului şi Sportului, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi respingerea cererii de chemare în judecată.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În criticile sale, a susţinut recurentul-pârât M.T.S. că judecătorul fondului a făcut o analiză ce s-a limitat la un control de legalitate formală, deşi, în opinia titularului căii de atac, ar fi trebuit să fie evaluată conduita autorităţii din perspectiva scopului legii, printr-o interpretare raţională a acesteia.

Afirmă recurentul-pârât că, potrivit prevederilor art. 36 din Legea nr. 69/2000, s-a prevăzut că M.T.S. emite un aviz expres, ce reprezintă o autorizaţie prevăzută de legea specială, nefiind un act administrativ propriu-zis, prin raportare la definiţia prevăzută la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

A făcut trimitere recurentul-pârât la jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în care s-a reţinut că avizul reprezintă doar o operaţiune administrativă, anterioară actului administrativ, distincţia fiind importantă în cazul litigiilor de contencios administrativ, în care instanţa competentă poate să-şi exercite controlul doar asupra actelor administrative atacate, nu şi asupra operaţiunilor administrative pe baza cărora a fost emis actul contestat.

Un alt aspect pentru care a înţeles recurentul-pârât să critice sentinţa primei instanţe este cel referitor la încălcarea normelor de drept material, sens în care face referire la prevederile art. 8 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea Registrului asociaţiilor şi fundaţiilor, Registrul federaţiilor şi Registrul naţional al persoanelor fără scop patrimonial, actualizat, aprobat prin Ordinul M.J. nr. 954/B/C/2000, potrivit cărora intimata-reclamantă avea obligaţia de a depune avizul expres prevăzut de art. 36 alin. (4) din Legea nr. 69/2000, odată cu înscrisurile care însoţeau cererea formulată de Federaţia Română de Fotbal în dosarul nr. x/2017, pe rolul Tribunalului Bucureşti, având ca obiect modificare acte constitutive ale F.R.F., înregistrată la data de 06.07.2017.

S-a menţionat de către recurentul-pârât că a fost depusă la data de 24.10.2017, ulterior depunerii cererii de modificare a actelor constitutive, cererea de obligare a M.T.S. la emiterea avizului prevăzut de art. 36 alin. (4) din Legea nr. 69/2000, deşi intimata-reclamantă era obligată să deţină acest aviz la momentul formulării cererii de modificare a actelor constitutive, în caz contrar operând sancţiunea nulităţii, prevăzută de art. 36 alin. (6) din Legea nr. 69/2000.

O ultimă critică a recurentului-pârât a fost în legătură cu voinţa legiuitorului la momentul edictării normei legale, astfel că, în opinia M.T.S., avizul expres nu poate fi pozitiv sau negativ, ci doar pozitiv, iar prin raportare la această interpretare, soluţia primei instanţe, de obligare la emiterea unui aviz ce trebuie să fie pozitiv, este diferită de raţionamentul exprimat în cuprinsul hotărârii atacate, în care s-a arătat că "avizul poate fi şi negativ". S-a mai arătat în criticile aduse sentinţei atacate că, în opinia M.T.S., obligaţia de a obţine avizul conform, stabilită de legiuitor în sarcina federaţiilor, oferă ministerului de resort un instrument de control, pentru a preîntâmpina modificări ale statutelor care ar putea cuprinde dispoziţii prevăzute de alte ramuri de sport sau sunt în contradicţie cu normele legale.

4. Apărările intimatei-reclamante

Intimata-reclamantă Federaţia Română de Fotbal a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea ca neîntemeiată a cererii de recurs şi obligarea recurentului-pârât la plata cheltuielilor de judecată.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-reclamantă Federaţia Română de Fotbal a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi, în consecinţă, menţinerea sentinţei de admitere a cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost pronunţată de judecătorul fondului.

A susţinut intimata-reclamantă, cu titlu preliminar, că recurentul-pârât este ţinut de obligaţia de a face dovada calităţii de consilier juridic a persoanei care a semnat cererea de recurs, raportat la prevederile art. 84 alin. (2) C. proc. civ., precum şi dovada calităţii de reprezentant a semnatarului cererii de recurs, raportat la prevederile art. 82 alin. (1) C. proc. civ.

În referire la prima critică din recursul declarat de pârâtul M.T.S., afirmă intimata F.R.F. că prevederile art. 18 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 reprezintă temeiul de drept în baza căruia poate fi obligată autoritatea publică să efectueze o anumită operaţiune administrativă, iar potrivit prevederilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, "se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului său legitim".

Cea de-a doua critică a recurentului-pârât a fost combătută în întâmpinarea F.R.F. prin evidenţierea confuziei în care se află M.T.S., ce a condus la respingerea excepţiei de tardivitate invocate la fond, în raport de existenţa dosarului nr. x/2017, în care F.R.F. a formulat o cerere de înregistrare a modificărilor actelor constitutive, dosar ce este suspendat în prezent. În opinia intimatei F.R.F., existenţa acestui dosar nu are nicio legătură cu motivul pentru care prima instanţă a obligat M.T.S. la emiterea avizului reglementat de art. 36 alin. (4) din Legea nr. 69/2000. Mai susţine intimata F.R.F. că nu a fost criticată, de către recurent, încheierea interlocutorie din data de 02.03.2018, prin care a fost respinsă excepţia tardivităţii, invocată de pârât.

În cadrul celui de-al treilea motiv de recurs, se arată, în esenţă, că un aviz expres nu poate fi decât pozitiv, conform opiniei recurentului M.T.S., iar faţă de aceste susţineri, afirmă intimata F.R.F. că, din interpretarea art. 36 alin. (4) din Legea nr. 69/2000 nu se poate reţine o astfel de limitare, astfel că opinia solicitată organului de specialitate poate fi ori pozitivă, ori negativă. Poziţia pe care se situează M.T.S., de condiţionare a modificării unui statut al unei entităţi de drept privat, excede competenţelor stabilite prin lege în atribuţiile acestei autorităţi publice, iar M.T.S. nu se poate substitui unei instanţe de judecată, pronunţându-se asupra legalităţii conţinutului unei hotărâri a adunării generale a unei federaţii. Aceasta deoarece, dacă ar proceda astfel, s-ar încălca atât prevederile art. 23 alin. (2) din O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, prevederi ce conferă instanţei judecătoreşti competenţa exclusivă de a analiza conformitatea cu legea a unei hotărâri emise de o adunare generală a unei federaţii, cât şi principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat (art. 1 alin. (4) din Constituţia României).

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând recursul declarat în cauză prin prisma criticilor formulate, a motivului de casare invocat şi a probelor administrate, Înalta Curte reţine caracterul său nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Cererea de chemare în judecată a reclamantei Federaţia Română de Fotbal a fost formulată în temeiul prevederilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având ca obiect obligarea pârâtului Ministerul Tineretului şi Sportului la emiterea avizului prevăzut de art. 36 alin. (4) din Legea nr. 69/2000 pentru modificările aduse Statutului F.R.F. prin Hotărârea Adunării Generale Ordinare a F.R.F. din data de 27.05.2016.

Această solicitare de efectuare a unei operaţiuni administrative a fost determinată de refuzul autorităţii publice pârâte de a emite avizul prevăzut în dispoziţiile art. 36 alin. (4) din Legea nr. 69/2000, iar în condiţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept sau interes legitim al său prin refuzul de efectuare a unei operaţiuni administrative este îndreptăţită să exercite acţiunea în contencios administrativ pentru a obţine protejarea acelui drept sau interes legitim.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât M.T.S., exprimate prin cererea de recurs, judecătorul fondului nu a calificat acest aviz ca fiind un act administrativ, iar obiectul acţiunii în contencios administrativ de faţă nu este acela de a cenzura legalitatea unui act administrativ, ci doar de a îndeplini o obligaţie de a efectua o anumită operaţiune administrativă, ce intră în sfera atribuţiilor legale ale autorităţii publice chemate în judecată.

Deşi a pretins recurentul-pârât că, prin sentinţa atacată, s-a realizat o încălcare a normelor de drept material, întrucât judecătorul fondului a omis să cerceteze dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 954/B/C/2000, ce stabilesc necesitatea prezentării avizului expres prevăzut de art. 36 alin. (4) din Legea nr. 69/2000, împreună cu documentaţia de modificare a actelor constitutive, ce a fost depusă în dosarul nr. x/2017 pe rolul Tribunalului Bucureşti, Înalta Curte reţine că dosarul de faţă nu depinde de soluţionarea dosarului indicat de către recurentul M.T.S., iar judecătorul cauzei este ţinut a se pronunţa în limitele învestirii sale, fără a putea extinde sfera cercetării judecătoreşti la aspecte care vizează dosare distincte, cu un alt obiect decât cel prezent.

Nu poate fi reţinută ca întemeiată nici susţinerea recurentului-pârât potrivit căreia, prin hotărârea primei instanţe, autoritatea publică a fost obligată să confirme un act lovit de nulitate, potrivit prevederilor art. 36 alin. (6) din Legea nr. 69/2000, cât timp obligaţia instituită în sarcina M.T.S., în raport de prevederile art. 36 alin. (4) din Legea nr. 69/2000, era cea de a emite un aviz expres. Împrejurarea că intimata-reclamantă a ales să sesizeze instanţa competentă pentru a fi înregistrate modificările la statutul FRF în absenţa deţinerii avizului cerut de lege nu reprezintă un obstacol pentru autoritatea publică de a proceda la îndeplinirea atribuţiilor pe care legea i le conferă, în sensul emiterii avizului expres prevăzut de art. 36 alin. (4) din Legea nr. 69/2000.

Natura juridică a acestui aviz este cea a unui aviz conform, necesar pentru a se putea valida modificarea statutelor sau a actelor constitutive ale federaţiilor sportive naţionale, însă nicio normă legală nu impune ca acest aviz să fie doar unul pozitiv.

În evaluarea pe care o realizează M.T.S., acestuia îi revine dreptul de apreciere asupra documentaţiei pe care trebuie să o avizeze, pentru a verifica dacă modificările propuse sunt compatibile cu normele legale, cu scopul urmărit prin aceste modificări şi cu orice alte condiţii pe care urmează a le îndeplini federaţiile sportive naţionale ce solicită a se lua act de respectivele modificări aduse statutelor sau actelor lor constitutive, iar avizul la a cărui emitere este obligat M.T.S., în virtutea atribuţiilor sale conferite prin Legea nr. 69/2000, poate fi atât unul pozitiv, cât şi unul negativ, reprezentând, în realitate, opinia exprimată de organul de specialitate în legătură cu aspectele pe care legea îi impune a se pronunţa.

Sunt lipsite de orice fundament legal criticile recurentului-pârât, prin care se susţine că avizul pe care îl eliberează autoritatea publică poate fi doar unul pozitiv, acesta fiind, în accepţiunea M.T.S., sensul noţiunii de "aviz expres" din cuprinsul dispoziţiilor art. 36 alin. (4) din Legea nr. 69/2000, critici pe care Înalta Curte le consideră nefondate. Avizul expres înseamnă o manifestare de voinţă care nu se poate deduce din tăcerea organului administrativ, ci trebuie să îmbrace forma scrisă, implicând motivarea opiniei exprimate, fie în sens pozitiv, fie în sens negativ. Totodată, avizul expres cerut de norma legală este unul conform, iar nu consultativ, fiind necesară existenţa unui astfel de aviz pentru a putea conferi legalitate procedurii subsecvente obţinerii acelui aviz.

Nu este negat rolul recurentului-pârât în exercitarea unei examinări asupra modificărilor propuse de federaţiile sportive naţionale, însă acest control poate fi realizat prin conformarea M.T.S. la prevederile legale, care îl obligă să exprime un punct de vedere avizat asupra modificărilor propuse, în sens pozitiv ori în sens negativ. Ceea ce a înţeles judecătorul fondului să sancţioneze a fost refuzul autorităţii pârâte de a îndeplini această obligaţie administrativă, blocând, astfel, accesul intimatei-reclamante la un control efectiv de legalitate asupra unui eventual aviz negativ, fapt ce reprezintă exercitarea discreţionară, de către M.T.S., a atribuţiilor pe care Legea nr. 69/2000 i le conferă.

Or, o astfel de poziţie exprimată de recurentul-pârât, se impune a fi înlăturată, nefiind conformă interpretării logico-juridice a prevederilor art. 36 alin. (4) din Legea nr. 69/2000, soluţia primei instanţe fiind, aşadar, confirmată în calea controlului ierarhic superior.

Prin urmare, niciuna dintre criticile din recurs nu este aptă de a conduce la reformarea sentinţei atacate, sentinţă ce va fi menţinută astfel cum a fost pronunţată, fiind legală.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse anterior, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Tineretului şi Sportului împotriva sentinţei civile nr. 907 din 2 martie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Tineretului şi Sportului împotriva sentinţei civile nr. 907 din 2 martie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 decembrie 2020.