Validity of labor inspection hierarchy under organic vs. general civil service statutes

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, la data de 20.04.2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale şi Guvernul României, anularea dispoziţiilor art. 10 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 1377/2009 privind aprobarea Regulamentului de Organizare si Funcţionare a Inspecţiei Muncii, precum şi pentru stabilirea unor măsuri cu caracter organizatoric, acestea încălcând dispoziţiile art. 62 alin. (2), alin. (5), alin. (7) şi art. 78, 79, 85, 86, 88, 89, 90, 91, 92, 94, 95, 96, 97 şi 99 din Legea nr. 188/1999 privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4210 din 08 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesual pasive a Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale, a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; a respins în rest acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, ca neîntemeiată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 4210 din 08 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

Susţine recurentul că hotărârea pronunţată în primă instanţă este nelegală şi netemeinică, întrucât instanţa de judecată ar fi aplicat în mod greşit legea ordinară, în detrimentul legii organice, respectiv ar fi dat întâietate Legii nr. 108/1999 privind organizarea şi funcţionarea Inspecţiei Muncii, lege care face parte din categoria legilor ordinare, iar nu a celor organice, cum greşit a reţinut prima instanţă şi aflată în potenţial conflict cu Legea nr. 188/1999 care are caracter de lege organică; de asemenea, susţine recurentul, pe lângă faptul că prima instanţă a reţinut greşit caracterul de lege organică al Legii nr. 108/1999, deşi aceasta este o lege ordinara în materia raporturilor de serviciu, a considerat în continuare că Legea nr. 188/1999 ar avea caracterul unei legi organice generale. Or, în realitate, Legea nr. 188/1999 are caracterul unei legi organice speciale raportat la domeniul constituţional de competenţă, respectiv art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie.

În susţinerea aceleiaşi opinii, mai arată recurentul că modalitatea specifică prin care se organizează, de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, concursul de ocupare al funcţiilor publice de conducere, persoana care are calitatea de conducător al autorităţii publice, care numeşte în funcţie şi aprobă fişa de post a funcţionarilor publici cu funcţii de conducere, modelul fişei de post, care arată modul în care se subordonează ierarhic semnatarii faţă de emitent, modelul raportului de evaluare şi procedura de evaluare a performanţelor profesionale, modalitatea de soluţionare pe cale administrativă, în situaţia în care un funcţionar public cu funcţie de conducere este nemulţumit de rezultatul evaluării realizată de superiorul său ierarhic, se regăsesc la lit. B) din Anexa la Legea nr. 188/1999, în timp ce Legea nr. 108/1999, nu are nicio prevedere cu privire la aspectele respective.

În susţinerea aceluiaşi motiv de casare, a apreciat titularul căii de atac că, întrucât toate argumentele prezentate vizau criticile aduse în cererea de chemare în judecată dispoziţiilor art. 10 din H.G. nr. 1377/2009, normă care contravine prevederilor Legii nr. 188/1999, precum şi cele ale art. 108 din Constituţia României, nu pot fi apreciate ca o încercare de a deduce judecăţii chestiuni stabilite cu putere de lucru judecat în proceduri anterioare, cum eronat a reţinut prima instanţă, atâta timp cât, potrivit sentinţei civile nr. 1930 din 24.03 2016 a Tribunalului Bucureşti, secţia a II - a contencios administrativ si Fiscal, în baza dispoziţiilor art. 10 din H.G. nr. 1377/2009, inspectorul şef al ITM Bucureşti este desemnat ca fiind conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, inclusiv în privinţa raporturilor de serviciu privind funcţionarii publici cu funcţie de conducere, iar prin Legea nr. 51/2012 publicată în M.Of. din 24.03.2012, Inspectoratul teritorial de muncă este redefinit din unitate în instituţie publică şi ulterior, potrivit H.G. nr. 488/2017, este arătat fără echivoc că inspectorul şef se subordonează Inspectorului General de Stat.

1.4 Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale a depus întâmpinare pe calea căreia a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susţinând faptul că, având în vedere că doar Guvernul României este organul abilitat să adopte H.G. nr. 1377/2009 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Inspecţiei Muncii, precum şi pentru stabilirea unor măsuri cu caracter organizatoric, ministerul nu are calitate procesual pasivă în prezenta cauză, chiar dacă a fost iniţiatorul actului normativ respectiv, soluţia primei instanţe fiind corectă din această perspectivă; cu privire la anularea dispoziţiilor art. 10 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 1377/2009, intimatul consideră că această solicitare este neîntemeiată, întrucât aceste dispoziţii nu încalcă niciuna dintre prevederile Legii nr. 188/1999, republicată.

Şi pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, arătând că, în mod corect, instanţa de fond a apreciat în sensul că, prevederile H.G. nr. 1377/2009 privind Regulamentul de Organizare şi Funcţionare a Inspecţiei Muncii, au fost adoptate în executarea prevederilor art. 4 din Legea nr. 108/1999, cu respectarea principiului ierarhiei normelor, conform dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 (actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă), textele criticate preluând, practic conţinutul legii organice aflate în vigoare, lege care nu a fost declarată neconstituţională.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1)pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine caracterul nefondat al recursului declarat în cauză, întrucât prima instanţă a aplicat judicios dispoziţiile de drept substanţial, considerentele prezentate justificând soluţia adoptată şi fiind în acord cu probele administrate cauzei, potrivit argumentelor ce urmează:

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Se impune a se preciza cu prioritate că, prin cererea introductivă, reclamantul-recurent a solicitat anularea dispoziţiilor art. 10 alin. (1) şi (2) din Hotărârea Guvernului nr. 1377/2009 privind aprobarea Regulamentului de Organizare şi Funcţionare a Inspecţiei Muncii, precum şi pentru stabilirea unor măsuri cu caracter organizatoric, arătând că aceste dispoziţii ar încălca prevederile art. 1 alin. (1), art. 2 din Legea nr. 108/1999 pentru înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii, respectiv cele ale art. 3 lit. g), art. 62 alin. (2), alin. (5), alin. (7) şi art. 78, 79, 85, 86, 88, 89, 90, 91, 92, 94, 95, 96, 97 şi 99 din Legea nr. 188/1999 privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici.

Prima instanţă, în mod corect, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale, reţinând că emitentul actului contestat este Guvernul României, doar acesta fiind organul abilitat să aprobe, prin hotărâre, Regulamentul de organizare şi funcţionare a Inspecţiei Muncii, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Ministerului.

Aşa cum am arătat anterior, în susţinerea recursului său, reclamantul a criticat soluţia de respingere pe fond a acţiunii sale, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., susţinând faptul că această soluţie este rezultatul unei greşite aplicări şi interpretări a textelor de lege incidente în cauză. Din memoriul de recurs dezvoltat laborios pe mai multe pagini, în care reclamantul reia, în mare parte, aceleaşi susţineri ca cele valorificate în faţa instanţei de fond, cu dificultate se pot desprinde reale critici ce pot fi încadrate în motivul de recurs invocat.

Ceea ce a argumentat recurentul, atât prin cererea introductivă, cât şi prin prezentul recurs, pentru a îşi susţine pretenţiile, este faptul că dispoziţiile art. 10 alin. (1) din H.G. nr. 1377/2009, ar încălca dispoziţiile Legii nr. 188/1999 - lege specială aplicabilă materiei, în baza căreia s-au născut, au fost exercitate şi au încetat raporturile de serviciu ale reclamantului, ceea ce ar atrage nelegalitatea acestora în raport cu disp. art. 62 alin. (2) şi alin. (5), precum şi ale art. 78, 79, 85, 86, 88, 89, 90, 91, 92, 94, 95, 96, 97 şi 99 din Legea nr. 188/1999 privind funcţionarii publici, prin încălcarea principiului subordonării ierarhice prevăzut atât de art. 3 lit. g) din Legea 188/1999, cât şi de art. 1 alin. (1) şi art. 2 din Legea nr. 108/1999 - care indică raporturi de subordonare ierarhică nemijlocită atât între funcţionarii publici numiţi inspectori-şefi faţă de Ministrul Muncii, cât şi a inspectoratelor teritoriale de muncă faţă de Ministerul Muncii, acestea fiind servicii publice deconcentrate ale Ministerului Muncii, care exercită doar competenţe delegate de Ministerul Muncii faţă de agenţii economici şi salariaţii încadraţi în baza unui contract individual de muncă.

Aceste susţineri sunt în mod vădit nefondate, întrucât este fără putere de tăgadă că art. 10 alin. (1) şi (2) din H.G nr. 1377/2009 reia conţinutul prevederilor art. 11 din Legea nr. 108/1999 în ceea ce priveşte faptul că inspectoratele teritoriale de muncă sunt conduse de câte un inspector-şef, în exercitarea atribuţiilor de conducere inspectorul-şef are în subordine doi inspectori-şefi adjuncţi, respectiv că funcţiile de inspector-şef şi inspector-şef adjunct sunt funcţii publice de conducere.

În acest context, instanţa de judecată a reţinut în mod corect că dispoziţiile criticate sunt în limitele şi potrivit normelor care le ordonă; astfel, curtea de apel a constatat că Legea nr. 108/1999 pentru înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, este o lege organică cu prevederi speciale privind organizarea Inspecţiei Muncii şi a structurilor sale aflate în subordine, respectiv inspectoratele teritoriale de muncă, instituţii cu personalitate juridică, organizate teritorial în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti, nefiind organe descentralizate în accepţiunea legii. Prin acest act normativ se stabileşte şi modalitatea specifică de numire a inspectorilor şefi şi a inspectorilor şefi adjuncţi ai inspectoratelor teritoriale de muncă, funcţii publice de conducere, dispoziţii legale care se completează şi se coroborează cu prevederile legale din alte acte normative aplicabile, respectiv Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare - lege organică general, neexistând niciun motiv pentru a se aprecia că ar veni în contradicţie cu aceasta. Aceasta, contrar celor susţinute de către titularul căii de atac, deoarece se observă că Legea nr. 188/1999 conţine reglementări specifice funcţiei publice în general, pe când art. 10 alin. (1) şi (2) din H.G nr. 1377/1999 prevede reglementări privind conducerea inspectoratelor teritoriale de muncă şi subordonarea ierarhică a inspectorilor şefi adjuncţi fără ca prin aceasta să contravină Legii nr. 188/1999. Legea nr. 108/1999 a stabilit că inspectoratele teritoriale de muncă sunt conduse de un inspector şef care are în subordine doi inspectori şefi adjuncţi. Stabilirea de către legiuitor a organelor de conducere ale unei instituţii publice nu poate conduce la încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999.

Totodată, recurentul susţine, în mod nefondat, că funcţia de inspector şef adjunct ar fi asimilată funcţiei de director executiv adjunct; desi, aşa cum a apreciat în mod corect prima instanţă, aceste susţineri nu au nicio relevanţă din perspectiva cererii de chemare în judecată care vizează nerespectarea principiului ierarhiei actelor juridice conform art. 4 alin. (3) din Legea 24/2000 iar nu aplicarea acestora în concret, se constată că aceste afirmaţii nu au temei legal, deoarece prevederile art. 11 alin. (5) din Legea nr. 108/1999 se referă doar la asimilarea din punct de vedere al salariului, astfel: "funcţiile de inspector-şef şi inspector-şef adjunct sunt funcţii publice de conducere specifice, asimilate din punctul de vedere al drepturilor salariale cu directorul executiv şi directorul executiv adjunct din cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor". Prin urmare, este indubitabil că nu funcţiile sunt asimilate, ci doar drepturile salariale ale funcţiilor menţionate.

Pe de altă parte, aşa cum a apreciat şi judecătorul cauzei la fond, nu poate fi primită o critică de nelegalitate întemeiată exclusiv pe argumentul că actul administrativ contestat a fost abrogat printr-un alt act administrativ, o asemenea împrejurarea nefăcând dovada prin ea însăşi a nelegalităţii actului anterior. De altfel, nu este lipsit de semnificaţie nici faptul că, în reglementarea actuală, respectiv în Regulamentul de organizare şi funcţionare a Inspecţiei Muncii, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 488/2017, este, de asemenea, prevăzut faptul că inspectoratele teritoriale de muncă sunt conduse de un inspector şef care are în subordine doi inspectori-şefi adjuncţi.

Se impune a se preciza şi faptul că primul judecător a observat în mod corect încercarea recurentului de a aduce în discuţie aspecte asupra cărora o instanţă a statuat anterior printr-o hotărâre definitivă, câtă vreme acţiunea având ca obiect anularea raportului de evaluare a performanţelor profesionale întocmit la data de 19.01.2012 a făcut obiectul dosarului nr. x/2012 soluţionat prin sentinţa civilă nr. 3035/12.07.2012 a Tribunalului Bucureşti rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 4711/04.11.2013 a Curţii de Apel Bucureşti şi nu poate fi repusă în discuţie în prezentul litigiu, iar aspectele privind calitatea inspectorului şef de conducător al Inspectoratului Teritorial de Muncă Bucureşti, precum şi cele referitoare la raporturile juridice incidente funcţiei publice de inspector şef adjunct au fost tranşate cu caracter definitiv în respectiva cauză.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În raport de motivele invocate, întrucât recursul declarat împotriva sentinţei curţii de apel nu atrage incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., urmează a îl respinge, ca fiind nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 4210 din 08 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 noiembrie 2020.