State aid field-control verification upheld: appeal by ministry admitted, farmer's annulment action dismissed as unfounded.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia CAF la data de 4 septembrie 2018, sub nr. 39553, reclamanta RECOLTA S.R.L. TUFENI, cu strada x nr. 291 Olt şi cu sediul în comuna Tufeni, sediu procesual ales la CABINET AVOCAT A., Slatina, str. x, jud. Olt, a chemat în judecată Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale cu sediul în Bucureşti, Bulevardul x, nr. 2- 4, solicitând instanţei ca prin sentinţa ce o va pronunţa să dispună anularea pentru partea care aprobă "Efectuarea controlului pe teren" Capitolul IV pct. IV 6 din Procedura de verificare şi control privind schema de ajutor de stat din procedura elaborate de APIA, întrucât susţine că aceasta nu respectă dispoziţiile O.U.G. nr. 45/2015 prin care a fost instituită o schemă de ajutor testat, având ca obiect acordarea de compensaţii producătorilor agricoli afectaţi grav de efectele secetei severe produse în perioada aprilie - septembrie 2015.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 525 din 23 noiembrie 2018, Curtea de Apel Craiova, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins excepţia lipsei de interes;

- a admis acţiunea formulată de către reclamanta RECOLTA S.R.L. TUFENI, în contradictoriu cu Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale

- a anulat în parte Ordinul 2425/2015 al MADR Capitolul IV pct. IV.6 privind procedura efectuării controlului pe teren;

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 525 din 23 noiembrie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a formulat recurs, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanţa de fond în mod greşit a reţinut că "doar încadrarea pierderii de venit din anul 2015 în ajutorul acordat se realizează prin raportare la datele contabile", pentru ceilalţi ani anteriori calculul realizându-se conform art. 5 din ordonanţa de urgenţă, adică producţia medie şi preţul mediu pe ultimii trei ani. Soluţia este greşită, în condiţiile în care persoanele juridice verificate deţineau date contabile şi pentru anii precedenţi anului 2015, iar verificările trebuiau să fie efectuate în mod unitar prin raportarea la date de aceeaşi natură. Cu alte cuvinte, nu se pot compara preţurile de vânzare efectivă, negociate în cazul contractelor, evidenţiate în contabilitate, cu preţurile din cercetările statistice sau datele operative, întrucât ar fi încălcat caracterul unitar al verificării, Prin urmare, în condiţiile în care la persoanele juridice existau date contabile, verificarea şi calculul pierderilor se făcea pe întreaga perioadă de 3 ani anteriori care preced fenomenul meterorologic, prin raportarea la datele deţinute în contabilitate.

Pentru celelalte categorii de beneficiari, care nu deţin bilanţ contabil, pentru care nu se pot aplica prevederile art. 11 alin. (1) din ordonanţa de urgentă, legiuitorul a stabilit aplicarea art. 5 alin. (1) din acelaşi act normativ, astfel: "Pentru pierderile de venit, se utilizează datele publicate de Institutul Naţional de Statistică, de cercetarea statistică, precum şi datele operative ale Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, denumit în continuare MADR, pe fiecare cultură dintre cele prevăzute la art. 4, prin utilizarea producţiei medii pe anii 2012, 2013 şi 2014, precum şi a preţului mediu din aceeaşi perioadă, conform prevederilor pct. 361 Ut. a) secţiunea 1.2.1.2 din Orientările UE."

Potrivit pct. (358) din cadrul secţiunii mai sus amintite:"Pierderea de venit trebuie să fie calculată, fie la nivelul producţiei agricole anuale, fie la nivelul culturilor sau al septetului prin scăderea: a) rezultatului înmulţirii cantităţii de produse obţinute în anul fenomenului meteorologic nefavorabil care poate fi asimilat unei calamităţi naturale, sau în fiecare an ulterior afectat de distrugerea totală sau parţială a mijloacelor de producţie, cu preţul de vânzare mediu obţinut în cursul acelui an; b) rezultatul înmulţirii cantităţii anuale medii de produse agricole produse în perioada de trei ani care precede fenomenul meteorologic nefavorabil care poate fi asimilat unei calamităţi naturale sau o medie pe trei ani bazată pe o perioadă de cinci ani anteriori fenomenului meteorologic nefavorabil care poate fi asimilat unei calamităţi naturale, cu excepţia celei mai mari şi a celei mai mici dintre valori - cu preţul de vânzare mediu obţinut.

Ţinând cont de aceste norme, fiecare stat membru stabileşte în legislaţia internă documentele din care reies cantităţile şi preţurile medii, respectiv din datele contabile, în cazul persoanelor juridice şi datele publicate de Institutul Naţional de Statistică, de cercetarea statistică, precum şi datele operative ale Ministerului Agriculturii şl Dezvoltării Rurale, în cazul persoanelor fizice sau persoanelor care nu deţin contabilitate.

Totodată, dispoziţiile europene invocate privesc doar modul de stabilire a compensaţiei, nicidecum momentul sau etapa în care se efectuează această operaţiune, astfel că instanţa de fond face şi de această dată interpretări greşite, eliminând termeni sau introducând în context anumite supoziţii.

Cu privire la legalitatea actului administrativ atacat, respectiv Ordinul nr. 2425/2015, menţionează, contrar interpretărilor instanţei de fond, faptul că prin actul administrativ au fost aplicate prevederile O.U.G. nr. 45/2015, nu s-a adăugat la lege în sensul prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, ci doar s-a reglementat procedura de verificare şi control APIA, au fost explicate datele care se verifică pentru fiecare beneficiar, modalitatea de calcul a pierderilor; ori, actele emise în baza şi în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a prevederilor acestora, ci trebuie să ofere dispoziţii care să respecte scopul şi spiritul legii, conform principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale.

Pe de altă parte, învederează şi cele reţinute de Tribunalul Botoşani în sentinţa nr. 2015/20.12.2017, pronunţată în Dosarul nr. x/2017, având ca parte - reclamantă pe S.C. B. S.R.L, şi anume, faptul că dispoziţiile O.U.G. nr. 45/2015, cât şl ale Ordinului nr. 2425/2015 emis în baza acesteia, stabilesc în mod clar că acţiunea de control în teren constă în verificarea datelor/documentelor contabile ale beneficiarului ajutorului, situaţie în care, indubitabil, controlul nu se poate realiza altfel decât cu înştiinţarea şi cu participarea beneficiarului în discuţie.

De asemenea, de remarcat că aceeaşi instanţă constată că nu se poate susţine că metoda de calcul aplicată de APIA, conform ordinului contestat, este contrară celei reglementate prin ordonanţa de urgenţă. In mod evident, reţine instanţa, sunt aplicabile prioritar dispoziţiile art. 11 din O.U.G. nr. 45/2015, dispoziţii în baza şi în executarea cărora s-a emis Ordinul nr. 2425/2015.

Pentru motivele arătate mai sus, consideră că O.U.G. nr. 45/2015 are la bază Decizia Comisiei europene şi este aplicabilă în toate elementele sale, iar Ordinul nr. 2425/2015 aprobă procedura de verificare şi control privind schema de ajutor de stat, în limitele reglementate de actul normativ superior.

4. Apărările formulate în cauză:

Intimata reclamantă a solicitat anularea recursului pentru nemotivare, în temeiul disp. art. 489 alin. (2) C. proc. civ., arătând că în recurs este reluată amănunţit situaţia de fapt, iar argumentele de nelegalitate nu se regăsesc în redactarea acestuia.

De asemenea, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, recurenta precizând că instanţa de fond, în mod corect a apreciat că metodologia emisă de recurentul pârât adaugă la lege.

Cată vreme Ordonanţa a stabilit anumite criterii de acordare a compensaţiei, soluţia adoptata de Ordin de verificarea a actelor contabile pe ultimii trei ani este totalmente nelegala şi ea este in contradicţie si cu dispoziţiile din orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat in sectorul agricol şi forestier.

Deşi in motivele de recurs se susţine ca, prin Ordinul atacat nu s-a adăugat la lege, intimata arată că, în realitate, în procedura elaborata de recurentul - parat şi aprobată de acesta s-a recurs la elemente care nu existau în Ordonanţă, fapt nepermis de disp. art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, actele normative date în executarea legilor, Ordonanţelor şi a Hotărârilor Guvernului se emit in limitele si potrivit Normelor care le ordonă.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare invocată de intimata pârâtă va fi respinsă ca nefondată, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate pot fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când au fost interpretate sau aplicate greşit normele de drept material.

Deşi, este adevărat că în prima parte a memoriului de recurs a fost reluată situaţia de fapt, în a doua parte a acestuia au fost indicate punctual argumentele de nelegalitate şi textele de lege încălcate de prima instanţă, în opinia recurentului.

Asupra recursului:

Prima instanţă a dispus anularea în parte a Ordinului 2425/2015 al MADR Capitolul IV pct. IV.6 privind procedura efectuării controlului pe teren, apreciindu-l nelegal întrucât nu respectă dispoziţiile O.U.G. nr. 45/2015 în baza căruia a fost emis.

Cu titlu de principiu, Înalta Curte reaminteşte că respectarea legii, a legalităţii în general, se impune atât particularilor, cât şi administraţiei publice. Principiul legalităţii domină întreaga teorie a actelor administrative şi înseamnă că activitatea administraţiei publice este supusă regulilor de drept. Prin supunerea activităţii administrative dreptului, legii, se doreşte instituirea unor garanţii pentru cetăţeni în faţa arbitrariului, incoerenţei sau ineficacităţii acestei activităţi.

Actele emise de autorităţile centrale trebuie să se conformeze Constituţiei, legilor, ordonanţelor guvernamentale. Chiar şi Guvernul trebuie să respecte în hotărârile sale normele cuprinse în propriile ordonanţe, deoarece au forţă juridică superioară. În acest sens, legea prevede că ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora. În preambulul acestor acte se indică expres actul normativ superior pe care se întemeiază.

Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma juridică cuprinsă în "lege" presupune verificarea unor aspecte cum ar fi: a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice, care descrie situaţia juridică în prezenţa căreia actul administrativ trebuie să fie emis; b) conformitatea actului administrativ cu dispoziţia normei juridice.

În speţă, a fost contestată secţiunea IV.6 "Efectuarea controlului pe teren" din Ordinul nr. 2425/2015 emis de MDAR în aplicarea O.U.G. nr. 44/2015. Aspectele contestate stipulează următoarele:"Controlul pe teren constă în verificarea documentelor contabile şi calcularea pierderii de venit. În cadrul controlului pe teren, se vor verifica datele contabile pe ultimii trei ani, respectiv venitul mediu realizat pentru cultura calamitată (producţia medie/ha/cultură x preţul mediu/cultură) pentru anii 2012, 2013 şi 2014 care se va compara cu cel al anului 2015 pentru cultura calamitată (producţie medie/ha x preţ 2015). Diferenţa dintre acestea reprezintă pierderea pe venit per ha. Valoarea ajutorului de stat nu trebuie să depăşească rezultatul înmulţirii dintre: pierderea de venit per ha (calculată conform modelului precizat) şi suprafaţa (ha) calamitată pentru care s-a calculat ajutorul de stat în anul 2015"

Se observă că prima instanţă a apreciat că nu este justificată soluţia adoptată de Ordin, de verificare a actelor contabile pe ultimii trei ani, în această modalitate schimbându-se radical viziunea legiuitorului în ceea ce priveşte calculul pierderii de venit. S-a mai reţinut că nu există în ordonanţa de urgenţă, în aplicarea căreia a fost emis ordinul pârâtului, nicio referire la producţia medie rezultată din datele contabile ale agricultorului în anii 2012-2014, astfel că recurgerea la astfel de elemente în procedura elaborată şi aprobată de pârât adaugă la lege, fapt nepermis de dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform cărora actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.

Pentru a stabili această încălcare s-a făcut referire la prevederile art. 11 din O.U.G. nr. 45/2015 referitoare la procedura de acordare a compensaţiei: "1) În anul 2016, APIA efectuează controale pe teren la beneficiarii persoane juridice care deţin bilanţ contabil, pe un eşantion de minimum 5%. (2) În situaţia în care, în urma controalelor prevăzute la alin. (1), rezultă că pierderea de venit calculată pe baza datelor contabile este inferioară ajutorului de stat acordat, acesta se recuperează, cu dobânzi şi penalităţi calculate de la data încasării ajutorului, conform legislaţiei specifice."

În dezacord cu opinia primei instanţe, Înalta Curte constată că actul administrativ cu caracter normativ nu adaugă la lege, astfel că nu vor fi confirmate concluziile de mai sus.

În primul rând se constată că actul normativ cu forţă juridică superioară O.U.G. nr. 44/2015 stabileşte cu caracter de principiu că pierderea de venit se calculează pe baza datelor contabile.

Astfel, precizarea din actul administrativ atacat în sensul că "se vor verifica datele contabile pe ultimii trei ani, respectiv venitul mediu realizat pentru cultura calamitată (producţia medie/ha/cultură x preţul mediu/cultură) pentru anii 2012, 2013 şi 2014 care se va compara cu cel al anului 2015 pentru cultura calamitată", nu vine să adauge la lege, ci doar efectuează o precizare a modalităţii în care va fi efectuată verificarea datelor contabile.

Împrejurarea că în O.U.G. nr. 45/2015 nu s-a făcut vorbire de perioada de 3 ani pentru verificarea datelor contabile, nu poate constitui un argument în sensul nelegalităţii Ordinului atacat, întrucât legislaţia primară nu poate include în cuprinsul său toate soluţiile practice, care sunt lăsate de legiuitor în sarcina autorităţilor ce emit acte de punere în aplicare.

Mai mult, în art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 45/2015 s-a stipulat că: "Prezenta schemă respectă prevederile din cadrul secţiunii 1.2.1.2, cap. 1, partea II din Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru perioada 2014-2020 (2014/C 204/01), denumite în continuare Orientările UE."

Or, dispoziţiile din Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier-secţiunea 1.2.1.2 cap. 1 pct. 358 stabilesc că "pierderea de venit trebuie să fie calculată, fie la nivelul producţiei agricole anuale, fie la nivelul culturilor sau al şeptelului prin scăderea:

a) rezultatului înmulţirii cantităţii de produse obţinute în anul fenomenului meteorologic nefavorabil care poate fi asimilat unei calamităţi naturale, sau în fiecare an ulterior afectat de distrugerea totală sau parţială a mijloacelor de producţie, cu preţul de vânzare mediu obţinut în cursul acelui an; de la

b) rezultatul înmulţirii cantităţii anuale medii de produse agricole produse în perioada de trei ani care precede fenomenul meteorologic nefavorabil care poate fi asimilat unei calamităţi naturale sau o medie pe trei ani bazată pe o perioadă de cinci ani anteriori fenomenului meteorologic nefavorabil care poate fi asimilat unei calamităţi naturale, cu excepţia cetei mai mari şi a celei mai mici dintre valori - cu preţul de vânzare mediu obţinut."

Deşi aceste dispoziţii se referă la etapa de soluţionare a cererilor şi de stabilire a compensaţiei, aşa cum just a stabilit instanţa de fond, totuşi, este evident că se coroborează în mod firesc cu prevederile art. 11 din O.U.G. nr. 45/2015, aşa cum au fost citate mai sus, din care rezultă voinţa legiuitorului ca, în urma efectuării plăţilor să se efectueze controale specifice din care să rezulte dacă pierderea de venit calculată pe baza datelor contabile este inferioară ajutorului de stat acordat.

Aşadar, scopul şi spiritul legii a fost acela de a acorda compensaţiile cuvenite prin raportare la pierderea de venit calculată conform datelor contabile, iar nu pe baza datelor furnizate de INS şi MDAR despre producţia medie şi preţul mediu în anii 2012-2014.

Aceste date au fost avute în vedere, potrivit art. 5 din O.U.G. nr. 45/2015 doar la momentul depunerii cererilor întrucât datele contabile pentru anul 2015 nu erau încă disponibile, astfel că nu se putea determina pierderea de venit în această modalitate.

Însă, ulterior elaborării acestora ele trebuiau puse la dispoziţia autorităţii pentru efectuarea verificării conform art. 11, aceasta fiind voinţa legiuitorului rezultată din coroborarea tuturor textelor de lege invocate, dar şi a Orientărilor UE, în temeiul cărora a fost emis actul normativ.

În acest context, nu se poate vorbi de un act administrativ cu caracter normativ care să fie emis cu încălcarea flagrantă a legislaţiei cu forţă superioară, dimpotrivă, dispoziţiile secţiunii IV. 6 "Efectuarea controlului pe teren" din Ordinul nr. 2425/2015 emis de MDAR vin să confirme şi să pună în aplicare ipoteza normei juridice în executarea căreia a fost emis.

Nici invocarea sentinţei civile nr. 201/06.12.2017 a Curţii de Apel Piteşti definitivă prin respingerea recursului, nu poate constitui o justificare în sensul soluţiei contrare, întrucât litigiul s-a soluţionat între alte părţi, astfel că nu poate fi justificat un efect al lucrului judecat în cauză. Însă, anularea actului administrativ cu caracter normativ dispusă în respectivul dosar se bucură de efectele prevăzute de art. 23 din Lg. 544/2004.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea 554/2004 se va dispune admiterea recursului declarat de reclamantă, cu consecinţa casării hotărârii instanţei de fond şi în rejudecare respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

PENTR ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimata-reclamantă Recolta S.R.L. Tufeni.

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei nr. 525 din 23 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi în rejudecare, respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei atacate, referitoare la excepţia lipsei de interes.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 noiembrie 2020.