Challenge to medical secondment order: appeal allowed and judgment quashed for improper panel composition, case remanded

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj-Napoca, cu nr. x/2020, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă şi Ministerul Afacerilor Interne, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea, în tot, a Ordinului Şefului Departamentului de Stat pentru Situaţii de Urgenţa nr. x din 03.11.2020 prin care s-a dispus prelungirea detaşării reclamantei cu 15 zile, precum şi suspendarea, până la soluţionarea definitivă a cauzei, a executării actului administrativ individual constând în Ordinul Şefului Departamentului de Stat pentru Situaţii de Urgenţă nr. x din 03.11.2020, în raport de prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 167 din data de 16 noiembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Cluj-Napoca, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Afacerilor Interne şi, în consecinţă, s-a respins cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu acest pârât; s-a respins excepţia lipsei de obiect a cererii formulate de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă; s-a admis, în parte, cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, prin dr. B. - Secretar de Stat, şef al Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă; s-a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare; s-a respins cererea de suspendare a executării Ordinului Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă nr. x/3.11.2020 şi s-a dispus anularea Ordinului Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă nr. x/03.11.2020.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 167 din data de 16 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Cluj-Napoca, secţia a III-a contencios administrativ a declarat recurs pârâtul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în urma rejudecării cauzei, să se admită excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a Ordinului Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă nr. x/3.11.2020.

În drept, recurentul-pârât a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. a depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei recurate ca temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin acţiunea introductivă, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă şi Ministerul Afacerilor Interne ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea în tot a Ordinului Şefului Departamentului de Stat pentru Situaţii de Urgenţa nr. x din 03.11.2020 prin care s-a dispus prelungirea detaşării reclamantei cu 15 zile, suspendarea executării actului administrativ individual, în temeiul art. 15 din Legea 554/2004, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

În apărare a formulat întâmpinare pârâtul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, solicitând admiterea excepţiei necompetentei teritorială a Curţii de Apel Cluj, admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare a Ordinului 4659802/03.11.2020 Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă şi respingerea cererii de chemare în judecată ca rămasă fără obiect.

În ceea ce priveşte excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Cluj, a invocat dispoziţiile art. 19 alin. (5), art. 15 alin. (6) din Legea nr. 136/2020 şi art. 107 alin. (1) C. proc. civ. iar referitor la cererea de suspendare a arătat că nu este posibilă, având în vedere termenele extrem de scurte în procesul de contestare a ordinelor.

Consideră că este aplicabil art. 15 din Legea nr. 136/2020 şi, deci cererea de suspendare este inadmisibilă; de asemenea, cererea de chemare în judecată a rămas fără obiect având în vedere art. 4 din Ordinul Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă nr. x/06.11.2020.

Analizând cererea de chemare în judecată formulată în cauză, Curtea a reţinut că prin Ordinul Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă nr. x din 03.11.2020 s-a dispus prelungirea detaşării reclamantei, în calitate de medic specialist ATI de la Institutul Regional de Gastroenterologie şi Hepatologie "Prof. C." Cluj-Napoca la Spitalul Judeţean de Urgenţă Piteşti pentru perioada 4.11.-17.11.2020; dar, ulterior prin Ordinul emis de aceeaşi autoritate sub nr. x din 06.11.2020 s-a dispus (la art. 4), anularea Ordinului emis sub nr. x din 03.11.2020, începând cu data de 09.11.2020.

Curtea, conform dispoziţiilor art. 248 alin. (1) C. proc. civ. s-a pronunţat asupra excepţiilor formulate că, reţinând că, în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Afacerilor Interne (MAI), cererea de despăgubiri formulată în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 trebuie să aibă aceeaşi configuraţie procesuală ca şi cererea de anulare a actului administrativ şi, mai mult, împrejurarea că numai pârâtul MAI are patrimoniu propriu nu prezintă relevanţă de vreme ce autoritatea administrativă emitentă a actului presupus nelegal face parte din structura administrativă a MAI şi, deci, s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi s-a respins cererea de chemare în judecată faţă de acest pârât.

Cu referire la excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a Ordinului atacat, s-a reţinut că în raport de art. 15 din Legea nr. 136/2020, referitor la instituţia suspendării actelor administrative, singurele norme derogatorii sunt prevăzute expres la alineatul final care vizează actele administrative cu caracter normativ prevăzute la alin. (4) al aceluiaşi text legal; or, în speţă actul administrativ atacat are o natură juridică diferită, respectiv este un act administrativ individual şi deci nu se circumscrie restricţiilor impuse cu caracter derogator la art. 15 alin. (21) din Legea nr. 136/2020; astfel că, excepţia de inadmisibilitate a cererii de suspendare a executării a fost respinsă.

În ceea ce priveşte excepţia rămânerii fără obiect a cererii de chemare în judecată, s-a reţinut că, în raport de Decizia nr. 2749/21.10.2016, pronunţată de ÎCCJ, secţia de contencios administrativ şi fiscal, aceasta este fundamentată pe împrejurarea că prin art. 4 din Ordinul emis sub nr. x din 06.11.2020 s-a dispus, între altele, anularea Ordinului emis sub nr. x din 03.11.2020; însă, ceea ce omite pârâtul este că în conţinutul art. 4 din Ordinul emis sub nr. x/2020 s-a specificat expres că efectul încetării detaşării se produce începând cu data de 09.11.2020. Mai mult, efectele actului administrativ unilateral cu caracter individual se produc efectiv sub condiţia comunicării actului administrativ cu beneficiarul acestuia; or, cel puţin în perioada 04.11-09.11.2020, ordinul contestat în cauză a produs efecte juridice ce au privit prelungirea detaşării reclamantei; astfel că, ceea ce s-a dedus judecăţii, respectiv anularea actului administrativ ce viza prelungirea detaşării pe perioada 04.11 -17.11.2020 nu a fost anulat (în realitate şi din punct de vedere juridic, revocat) în totalitate aşa cum greşit pretinde pârâtul ci, doar parţial, adică numai pentru perioada ce excedează datei de 09.11.2020, respectiv pentru perioada 04.11-9.11.2020. Ordinul a produs consecinţe juridice şi deci cererea de chemare în judecată ce vizează controlul de legalitate al ordinului nu poate fi paralizată integral prin invocarea faptului că pretenţia dedusă judecăţii de reclamant a fost executată de pârât de bună voie urmare a unei împrejurări intervenite ulterior datei înregistrării cererii în anulare şi, pe cale de consecinţă solicitarea de a se respinge cererea în integralitate ca rămasă fără obiect nu este fondată.

Referitor la cererea de anulare a ordinului contestat, s-a reţinut că măsura prelungirii detaşării excede limitelor de aplicare a art. 19 din Legea nr. 136/2020 în temeiul căruia a fost emis actul administrativ şi, astfel, din conţinutul şi logica internă a art. 19 din Legea nr. 136/2020, rezultă neîndoios că autoritatea administrativă are competenţa să dispună detaşarea personalului medical, paramedical şi auxiliar de specialitate din sistemul public, fără acordul persoanei detaşate, pe o perioadă de cel mult 30 de zile. În speţă, reclamanta a fost detaşată fără acordul acesteia în condiţiile art. 19 din Legea nr. 136/2020 pe o perioadă de 30 de zile prin Ordinul emis de pârât sub nr. x/2020 începând cu data de 05.10.2020; dar, din conţinutul normativ al art. 19 din Legea nr. 136/2020 rezultă că, în lipsa acordului persoanei detaşate, măsura prelungirii detaşării pe o perioadă ce depăşeşte termenul maxim de 30 de zile este nelegală.

Cu privire la cererea de suspendare a executării Ordinului nr. x/2020, deşi la data formulării cererii de suspendare acesta producea efecte juridice, la data pronunţării sentinţei acesta nu mai producea efecte juridice pentru reclamantă (fiind revocat începând cu data de 09.11.2020); astfel că, forţa sa executorie a încetat începând cu acea dată şi, deci, cererea de suspendare nu mai poate fi analizată în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, aceasta fiind lipsită de fundament factual şi legal, astfel că a fost respinsă.

2. Analiza motivelor de casare

Avînd în vedere invocarea, din oficiu, în baza prevederilor art. 489 alin. (3) C. proc. civ., de către instanţa de control judiciar a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., este necesară soluţionarea prioritară a acestuia, anterior celui invocat de către recurent - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - din perspectiva faptului că o eventuală alcătuire, contrară dispoziţiilor legale, a instanţei care a soluţionat cauza în fond, reprezintă un motiv de ordine publică şi, ar atrage casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În aceste condiţii, este de observat că prevederile art. 19 alin. (5) din Legea nr. 136/2020 potrivit cărora "Ordinul de detaşare emis conform alin. (1) poate fi atacat în termenul legal la instanţa de contencios administrativ competentă.", face trimitere la norma de drept comun, care în speţă este reprezentată de dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Pe de altă parte, potrivit prevederilor art. 54 alin. (1) teza I din Legea nr. 304/2004, "Cauzele date, potrivit legii, în competenţa de primă instanţă a judecătoriei, tribunalului şi curţii de apel se judecă în complet format dintr-un judecător, cu excepţia cauzelor privind conflictele de muncă şi de asigurări sociale."; iar dispoziţiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stabilesc că "Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. şi cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte."

Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor precitate - art. 19 alin. (5) din Legea nr. 136/2020, art. 54 alin. (1) teza I din Legea nr. 304/2004 şi dispoziţiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 - rezultă că în cauza dedusă judecăţii, competenţa de primă instanţă a curţii de apel revine unui complet format dintr-un judecător.

Această soluţie se impune, în detrimentul celei împărtăşite de instanţa de fond care a soluţionat cauza, în complet de trei judecători, din cel păuţin două considerente.

În primul rând, această din urmă alcătuire a instanţei - în complet de trei judecători - este impusă de legiuitor doar în condiţiile formulării unei acţiuni, reglementate de art. 15 din Legea nr. 136/2020, care are ca obiect anularea ordinelor emise de şeful Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă sau de persoana desemnată de acesta (alin. (1), care reprezintă acte administrative cu caracter normativ privind instituirea, modificarea sau încetarea măsurilor prevăzute de lege (alin. (4).

În al doilea rând, deşi Legea nr. 136/2020 cuprinde proceduri judiciare derogatorii de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ - de natura celor reglementate de art. 15, 16 sau 17 din lege - în cazul ordinului de detaşare, care reprezintă un act cu caracter administrativ individual, a fost prevăzută prin dispoziţiile art. 19 din lege, posibilitatea atacării acestuia la instanţa de contencios administrativ competentă, care va fi stabilită, în raport de considerentele precedente, în condiţiile dreptului comun în materie.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considrente, constatând incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., Inalta Curte va admite recursul, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 496 C. proc. civ., va casa în tot sentinţa recurată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare, în primă instanţă, în complet format dintr-un judecător, Curţii de Apel Cluj-Napoca, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul - pârât Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă împotriva sentinţei civile nr. 167/2020 din data de 16 noiembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot sentinţa recurată şi dispune trimiterea cauzei spre competentă soluţionare la Curtea de Apel Cluj-Napoca, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 noiembrie 2020.