Admissibility of suspension of execution for evaluation acts and non-administrative correspondence under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, la data de 04.04.2018, reclamanta A. a formulat cerere de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, solicitând suspendarea producerii efectelor actelor administrative reprezentate de adresa nr. x/27.03.2018 a Ministerului Educaţiei Naţionale, reprezentând calificativul acordat de 60 puncte, acordat reclamantei in urma reevaluării activităţii manageriale desfăşurata de aceasta in funcţia de inspector şcolar general adjunct in perioada 01.09.2016 - 31.08.2017, ce face parte integranta cu fisa cadru de evaluare datata de comisia de contestaţii cu 23.03.2018 şi obligarea paratului la plata cheltuielilor de judecata.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3371 din data de 17 iulie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii.

A admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi a dispus suspendarea efectelor fişei de evaluare din 23.02.2018.

A respins ca inadmisibile capetele de cerere privind suspendarea efectelor adresei nr. x/27.03.2018 şi a suspendării comisiei de contestaţii al cărei număr şi dată nu au fost precizate.

Prin aceeaşi sentinţă a dispus obligarea pârâtului la plata către reclamantă a sumei de 800 RON cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxă timbru şi onorariu avocat.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civilă nr. 3371 din data de 17 iulie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ au declarat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi reclamanta A..

A) Prin cererea de recurs, recurentul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale a solicitat admiterea recursului şi în rejudecarea cauzei să se respingă acţiunea formulată de reclamantă ca fiind neîntemeiată.

În susţinerea cererii de recurs recurentul-pârât a precizat că toate apărările reclamantei reprezintă critici care vizează în mod direct obiectul unei acţiuni în anularea actului administrativ. În ceea ce priveşte motivarea primei condiţii prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reclamanta a dezvoltat critici ce ţin de fondul acţiunii în anulare, iar în cadrul soluţionării cererii de suspendare, instanţa nu poate analiza criticile care ţin de soluţionarea cererii în anularea actului.

În ceea ce priveşte îndeplinirea în cauză a condiţiei privitoare la prevenirea producerii unei pagube iminente, recurentul-pârât susţine că reclamanta nu a făcut dovada certă ca în executarea ordinului contestat a suferit un prejudiciu.

În drept, recurentul-pârât şi-a întemeiat cererea de recurs pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

B) Prin cererea de recurs, recurenta-reclamanta A. a solicitat admiterea recursului şi suspendarea efectelor celor două acte administrative.

În susţinerea cererii de recurs recurenta-reclamanta în analiza hotărârii instanţei de fond prin care s-a apreciat că înscrisul nr. 1072/23.03.2018 este un simplu act, prin care se informează asupra punctajului şi asupra calificativului şi nu produce efecte, iar raportului nu i s-ar fi precizat un număr şi o dată, sens în care nu se ştie exact actul la care s-a făcut referire în cerere, la termenul stabilit după repunerea cauzei pe rol, s-au făcut precizări verbal, la interpelarea instanţei şi s-a menţionat în mod clar despre raportul comisiei de contestaţii, despre data acestuia, de cine a fost întocmit, dându-se astfel toate informaţiile pentru a-1 identifica.

De asemenea, s-a precizat că, acel act înregistrat sub nr. x/2018, deşi, iniţial intitulat de către reclamantă adresă, a fost perceput de instanţa ca un act care informează, sub acest aspect recurenta-reclamantă apreciind că în mod greşit, acesta de fapt, concluzionează asupra a ceea ce se hotărâse cu privire la rezultatul contestaţiei, astfel încât, împreună cu fişa cadru de (auto)evaluare şi cu raportul comisiei de contestaţii, este un act ce produce efecte, prin modificarea, dar şi prin stingerea raporturilor juridice.

Ca şi în cererea de chemare în judecată, dar ca şi în celelalte modificări şi răspunsuri date de către reclamantă şi pentru cele două acte administrative, a căror efecte trebuie suspendate, există aceeaşi motivare a admisibilităţii cererii, cerinţă impusă prin art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube, condiţii ce trebuie analizate în mod cumulativ şi în funcţie de circumstanţele concrete ale situaţiei reclamantei, ele regasindu-se în cererile adresate instanţei de fond.

Exista o îndoiala serioasă în privinţa conformităţii actelor administrative cu legea în a căror executare au fost emise, aspecte reţinute şi de către instanţa de fond şi o iminenţă a pagubei, prin crearea unui prejudiciu material, viitor şi previzibil pentru reclamantă.

Dacă nu s-ar suspenda şi efectele acestui raport, pârâtul poate să-1 folosească, făcând abstracţie de sentinţa dată de instanţa de fond, care a admis în parte cererea reclamantei.

Calificativul şi punctajul stabilite în urma contestaţiei conduc nu numai la emiterea ordinului de revocare din funcţia de inspector şcolar general adjunct, ci determină o imposibilitate de progres profesional. La ocuparea unei funcţii de conducere, la acordarea gradaţiei de merit, la participarea în diferitele etape de mobilitate, se impune un punctaj şi un calificativ diferite de cele acordate reclamantei, într-un mod constant, pe o perioadă de 4-5 ani, în funcţie de ceea ce optează. Punctajul şi calificativul afectează şi remuneraţia.

Daca nu s-ar suspenda efectele acestor acte, până la soluţionarea definitivă a litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2018, cariera, evoluţia profesională a reclamantei vor fi prejudiciate, tocmai datorită calificativului si punctajului pe care-1 contesta.

Recurenta-reclamanta a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale a depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate în ceea ce priveşte acţiunea îndreptată împotriva adresei nr. x/27.03.2018 şi a raportului încheiat în urma soluţionării contestaţiei privind evaluarea reclamantei.

Intimata-reclamanta A. a depus întâmpinare la cererea de recurs a recurentului-pârât prin care a solicitat respingerea recursului formulat de recurentul-pârât, ca nefondat.

5. Cu privire la examinarea recursului

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 07.01.2019 s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de la data de 07 decembrie 2021, iar ulterior prin încheierea din 28 mai 2019 s-a preschimbat din oficiu termenul de judecată la data de 01 octombrie 2019.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate de către recurenta-reclamantă A., în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat suspendarea producerii efectelor actelor administrative reprezentate de adresa nr. x/27.03.2018 a Ministerului Educaţiei Naţionale, reprezentând calificativul acordat de 60 puncte, acordat reclamantei in urma reevaluării activităţii manageriale desfăşurata de aceasta in funcţia de inspector şcolar general adjunct in perioada 01.09.2016 - 31.08.2017, ce face parte integranta cu fisa cadru de evaluare datata de comisia de contestaţii cu data de 23.03.2018.

Înalta Curte în analiza cererii de recurs formulată de recurenta-reclamantă apreciază că susţinerile acesteia privitoare la argumentele instanţei de fond în temeiul cărora a apreciat că este inadmisibilă cererea prin care s-a solicitat suspendarea efectelor adresei nr. x/27.03.2018 a Ministerului Educaţiei Naţionale sunt neîntemeiate.

În acord cu opinia instanţei de fond, Înalta Curte, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 conform cărora este "act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice", apreciază că adresa nr. x/27.03.2018 a hotărârii Comisiei de contestaţii din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale, nu reprezintă un act administrativ.

Această adresă nu este un act de autoritate, întrucât ea conţine concluzia reevaluării activităţii manageriale în ceea ce o priveşte pe reclamantă, acest act pregătind doar luarea unei măsuri, fără a conţine ea însuşi o asemenea măsură, neavând caracter executoriu şi neproducând efecte juridice.

În ceea ce priveşte suspendarea hotărârii Comisiei de contestaţii din Cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale, în mod corect a reţinut instanţa de fond că nu sunt prezentate elemente care să individualizeze acest act, fapt care conduce implicit la concluzia că şi acest act nu poate produce efecte juridice.

În aceste condiţii, în măsura în care, potrivit art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, în speţă nu sunt îndeplinite condiţiile de a promova o acţiune în contencios administrativ, respectiv actul asupra căruia se solicită suspendarea executării efectelor, nu este un act administrativ, în mod corect instanţa de fond a respins ca inadmisibil acest capăt de cerere.

Înalta Curte, trecând la analiza recursului formulat de către recurentul-pârât, Ministerul Educaţiei Naţionale şi examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate de către recurentul-pârât, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, se constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Instanţa de fond a apreciat în mod greşit că în ceea ce priveşte Fişa cadru de evaluare din 23.02.2018, în speţă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care să conducă la suspendarea efectelor acestui act administrativ.

În conformitate cu prevederile art. 14 alin. (1) şi art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "În cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea, in conditiile art. 7, a autoritatii publice care a emis actul sau a autoritatii ierarhic superioare, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ unilateral pana la pronuntarea instantei de fond ..." Iar în conformitate cu şi art. 15 alin. (1) din aceeaşi lege "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei."

Suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, constituie un instrument procedural menit să asigure protecţia juridică provizorie a subiectelor de drept în privinţa cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare.

Această măsură de protecţie, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Îndeplinirea celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul celor expuse anterior, este verificată în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

Aşadar, partea care solicită suspendarea executării unui act administrativ are obligaţia să prezinte instanţei argumente din care să rezulte că, asupra actului contestat planează o îndoială serioasă în privinţa legalităţii sale.

În cadrul procedurii instituită de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

În speţă, Înalta Curte constată că instanţa de fond a avut în vedere susţinerile reclamantei, susţineri care prezentau critici menite să antameze fondul acţiunii în anulare a actului administrativ contestat, or procedura instituită de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu permite o astfel de analiză.

Înalta Curte apreciază aşadar că, în cauză, în sensul celor expuse, pe de-o parte nu suntem în prezenţa unor împrejurări vădite de fapt sau de drept care să facă dovada îndeplinirii cerinţei referitoare la cazul bine justificat în sensul art. 14 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, întrucât, atât prin cererea de chemare în judecată, cât şi pe tot parcursul procesual, reclamanta invocă motive de nelegalitate a actului administrativ ce presupun o analiză în fond, complexă şi în concret a situaţiei de fapt şi a dispoziţiilor legale incidente, care au stat la baza emiterii Fişei cadru de (auto)evaluare din 23.02.2018, examinare ce excede procedurii sumare de verificare a aparenţei dreptului reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte nu se face dovada existenţei unei pagube iminente prin emiterea acestui act.

Aşadar, nefiind evidenţiat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, prejudiciul material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de înlăturat, de natură a pune în pericol activitatea sau parcursul profesional al reclamantei, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a pronunţat o soluţie greşită prin suspendarea efectelor Fişei cadru de evaluare din 23.02.2018.

Pentru toate considerentele expuse, în ceea ce priveşte recursul formulat de recurenta-reclamantă A., constatând că este neîntemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul formulata de aceasta.

În ceea ce priveşte, recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale, constatând că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, invocat de acesta, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată şi în rejudecare va respinge capătul de cerere privind suspendarea efectelor fişei de evaluare din 23.02.2018, precum şi capătul de cerere accesoriu privitor la cheltuielile de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 3371 din 17 iulie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Admite recursul pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva aceleiaşi sentinţe.

Casează în parte sentinţa şi rejudecând cauza respinge şi capătul de cerere privind suspendarea efectelor fişei de evaluare din 23.02.2018, precum şi capătul de cerere accesoriu privitor la cheltuielile de judecată.

Menţine restul dispoziţiilor sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 decembrie 2019.