Declsification of historical monument annexes: validity of ministerial power to mandate re-analysis and scope of statutory declassification procedure

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa la data de 12.05.2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Culturii şi Ministrul Culturii a solicitat ca, prin hotărârea care se va pronunţa, pe baza probelor administrate, să se dispună anularea actului administrativ reprezentat de adresa nr. x/11.11.2015 privind respingerea cererii de schimbare de grupă valorică şi de declasare a construcţiilor situate în Constanţa, judeţul Constanţa, aflate în proprietatea reclamantului; obligarea pârâţilor la emiterea ordinului privitor la schimbarea grupei de clasare din grupa valorică A în grupa valorică B pentru construcţia de locuit CI, tip D+P+M, respectiv construcţia principală (C1a), edificată pe terenul în suprafaţă de 970 mp (conform actelor), respectiv 897 mp (conform măsurătorilor), situat în Constanţa, str. x -7A, Jud, Constanţa; obligarea pârâţilor la emiterea ordinului de declasare pentru construcţia de locuit C1 - (D+P) parţial (C1b) şi pentru construcţia de locuit C2 - tip P + 1E, anexele construcţiei principale, edificate pe terenul în suprafaţă de 970 mp (conform actelor), respectiv 897 mp (conform măsurătorilor), situat în Constanţa, str. x - 7A, jud. Constanţa şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 260/CA din 28 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii, invocată de pârâţi, ca neîntemeiată; s-a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Culturii şi Ministrul Culturii.

Prin aceeaşi hotărâre, s-a dispus anularea în parte a deciziei plenului Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice din data de 31.05.2016 şi a adresei nr. x/13.06.2016 emise de Ministerul Culturii, în ceea ce priveşte soluţia de respingere a contestaţiei promovată de reclamant cu privire la declasarea anexei C1b.

Au fost obligaţi pârâţii să emită ordinul de declasare a construcţiei C1b, anexă a construcţiei principale, edificată pe terenul în suprafaţă de 970 mp (conform actelor), respectiv 897 mp (conform măsurătorilor) situat în Constanţa, str. x, jud. Constanţa; au fost respinse celelalte capete de cerere, ca nefondate şi s-a dispus obligarea pârâţilor la plata către reclamant a sumei de 3500 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la punctul 2 au formulat recursuri pârâţii Ministerul Culturii (Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale) şi Ministrul Culturii (Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale), criticând-o pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie.

Deşi au fost formulate două cereri de recurs separate, conţinutul acestora este identic, atât în ceea ce priveşte motivele de casare invocate, cât şi în ceea ce priveşte argumentaţia care stă la baza acestor motive.

Astfel, cu o motivare identică, ambii pârâţi au invocat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., susţinând faptul că sentinţa recurată este nelegală din perspectiva poziţiei procesuale a pârâtului Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale, întrucât acesta nu şi-ar justifica, în prezentul proces, poziţia procesuală pasivă.

Aceasta întrucât acţiunea din dosarul de fond este formulată în temeiul art. 1, art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, iar potrivit textelor de lege arătate, persoana care poate fi chemată în judecată este autoritatea publică, aceasta putând fi obligată de instanţa de contencios administrativ să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă; susţin recurenţii că Legea nr. 554/2004 nu prevede posibilitatea de a chema în judecată, odată cu autoritatea publică, şi conducătorul acesteia, singurele referiri la conducătorul autorităţii publice privind doar posibilitatea ca instanţa de contencios administrativ să dispună obligarea acestuia la plata unor amenzi, în cazul refuzului de a pune în executare anumite dispoziţii ale instanţei, ceea ce nu este cazul, în speţa de faţă.

Un alt motiv de casare invocat de către ambii recurenţi-pârâţi este acela că hotărârea ar fi fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. Se susţine, în motivarea acestei critici, că instanţa de fond ar fi încălcat prevederile art. 15, 30 alin. (6) şi art. 33 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, precum şi cele ale art. 30, 32 şi 33 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 15 aprilie 2013. Aceasta deoarece, în mod greşit, ar fi apreciat instanţa de fond că Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale nu putea retransmite documentaţia, respectiv contestaţia, către Comisia Naţională a Monumentelor Istorice, pe motiv că n-ar fi existat în vigoare o prevedere legală în acest sens, la data de 16.12.2015, când a fost luată, în Plenul Comisiei, decizia ce ulterior a fost reanalizată, la solicitarea ministrului; în realitate, susţin recurenţii, existau prevederi legale în vigoare ce dădeau dreptul Ministrului Culturii şi Identităţii Naţionale să solicite reanalizarea unei documentaţii ori a unei contestaţii privind declasarea unui monument istoric, iar instanţa de fond le-a încălcat, la pronunţarea sentinţei atacate.

În susţinerea aceluiaşi motiv de casare se invocă şi faptul că instanţa de fond ar fi aplicat greşit prevederile art. 33 alin. (1)3 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, deoarece a avut în vedere, ca dată de referinţă pentru aplicarea acestora, data de 16.12.2015, când a fost adoptată, în plenul Comisiei, decizia ce ulterior a fost reanalizată, la solicitarea ministrului; în realitate, în opinia titularelor căii de atac, data corectă ce trebuia să fie luată în considerare era data la care a fost prezentată ministrului această decizie, deci data când acesta a luat cunoştinţă de decizia Comisiei şi a trebuit, la rândul său, să decidă.

În sfârşit, fără a încadra aceste critici într-unul dintre motivele de casare prevăzute limitativ de către dispoziţiile art. 488 C. proc. civ., recurenţii au criticat şi pretins greşita respingere de către instanţa de fond a excepţiei lipsei de interes a reclamantului în susţinerea acţiunii, întrucât acesta nu ar dovedi care este vătămarea produsă dreptului său recunoscut de lege, condiţie imperativă, cerută de art. 1 din Legea nr. 554/2004, dar şi obligarea pârâţilor la plata către reclamant a sumei de 3500 de RON reprezentând cheltuieli de judecată, sumă considerată de către aceştia ca nefiind justificată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare pe calea căreia a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind legală şi temeinică.

În legătură cu primul motiv de recurs, a arătat că ministrul nu acţionează doar în calitate de conducător al ministerului, ca autoritate publică (art. 46 alin. (1) din Legea nr. 90/2001), ci are, la rândul său, propriile atribuţii generale si specifice domeniului de activitate al ministerului pe care îl conduce (art. 53 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 90/2001), astfel ca ministrul (în sensul juridic al noţiunii, iar nu în sensul comun, de persoană fizică ce ocupă această funcţie la un anumit moment) este asimilat unei autorităţi publice, de vreme ce acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8, intimatul-reclamant a susţinut că, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că decizia Plenului Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice din data de 31.05.2016, respectiv adresa nr. x/13.06.2016 au fost emise ca urmare a aplicării retroactive a unor dispoziţii legale, precum si că, în raport de decizia Comisiei din data de 16.12.2015, în cadrul căreia s-a stabilit ca anexa nu întruneşte toate condiţiile pentru a rămâne clasată, în cauză trebuia parcursă procedura legala de emitere a ordinului de declasare a anexei C1b.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 24 noiembrie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5)-(7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma motivelor de casare invocate, Înalta Curte reţine caracterul fondat al recursurilor declarate în cauză, din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1)pct. 8 din C. proc. civ., pentru considerentele ce urmează:

6.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Se impune a se preciza cu prioritate că, prin cererea introductivă, reclamantul, în contradictoriu cu ambii pârâţi, contestă legalitatea deciziilor CNMI din datele de 28.10.2015, 16.12.2015 şi 31.05.2016, în esenţă, pentru necomunicarea acestora către reclamant (toate deciziile contestate), neanalizarea contestaţiei sale împotriva respingerii cererii de schimbare a grupei de clasare a corpului C1a şi declasării corpului C2 (decizia din 16.12.2015), greşita aplicare a prevederilor art. 33 alin. (1)3 din legea nr. 422/2001 (decizia din 31.05.2016), anularea celor două adrese prin care s-au respins contestaţiile administrative formulate de reclamant, dispunându-se, în final, respingerea cererii de schimbare de grupă valorică şi de declasare a construcţiilor deţinute. Totodată, titularul cererii introductive, a solicitat obligarea pârâţilor la emiterea ordinului privitor la schimbarea grupei de clasare din grupa valorică A în grupa valorică B pentru construcţia de locuit CI, tip D+P+M, respectiv construcţia principală (C1a), la emiterea ordinului de declasare pentru construcţia de locuit C1 - (D+P) parţial (C1b) şi pentru construcţia de locuit C2-tip P+1E, anexele construcţiei principale, precum şi anularea deciziilor/hotărârilor emise de plenul Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice (în continuare CNMI) cu privire la aceste aspecte.

Prin sentinţa recurată, aşa cum am arătat anterior, curtea de apel a admis doar capătul de cerere privind anularea în parte a deciziei plenului Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice din data de 31.05.2016 şi a adresei nr. x/13.06.2016 emise de Ministerul Culturii, în ceea ce priveşte soluţia de respingere a contestaţiei promovate de reclamant cu privire la declasarea anexei C1b şi a obligat pârâţii să emită ordinul de declasare a construcţiei C1b, anexă a construcţiei principale, edificate pe terenul în suprafaţă de 970 mp (conform actelor), respectiv 897 mp (conform măsurătorilor) situat în Constanţa, str. x, jud. Constanţa.

Analizând cu prioritate motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5, Înalta Curte constată că prima critică pe care pârâţii o îndreaptă împotriva acestei hotărâri este aceea potrivit căreia Ministrul Culturii (în prezent Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale) nu ar avea calitate procesuală pasivă în prezentul dosar, excepţie procesuală de ordine publică invocată pentru prima dată în prezentul recurs. Susţinerea intimatului potrivit căreia această critică nu s-ar încadra în motivul de casare invocat, respectiv art. 488 pct. 5 din C. proc. civ., nu are nicio relevanţă câtă vreme, potrivit dispoziţiilor art. 247 din acelaşi act normativ, excepţiile absolute pot fi invocate în orice stare a pricinii, inclusiv în recurs, dacă pentru soluţionarea lor, nu este necesară administrarea altor dovezi în afara înscrisurilor noi. Ca atare, Înalta Curte va primi această critică invocată direct în recurs, pe calea unei excepţii, şi o va analiza în această modalitate procedurală.

Critica este, însă, nefondată; astfel, trebuie reamintit că instituţia calităţii procesuale, distinctă de dreptul substanţial dedus judecăţii, presupune justificarea dreptului sau obligaţiei unei persoane de a participa ca parte în procesul civil; calitatea procesuală, dacă nu se confundă în totalitate cu dreptul substanţial, rezultă şi dintr-un raport de conexitate cu acest drept, ce se concretizează în interesul pe care partea trebuie să-l justifice, de a acţiona în justiţie, şi care este o condiţie comună atât pentru a fi parte în proces, cât şi pentru exerciţiul acţiunii civile.

În prezenta cauză, această condiţie este îndeplinită, astfel că excepţia invocată în recurs nu este întemeiată, pentru argumentele ce vor fi expuse, în cadrul analizei motivului de recurs privind aplicarea şi interpretarea greşită a unor dispoziţii legale şi ulterior acestei analize.

Din perspectiva, însă, a motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., invocat atât de către recurentul-pârât Ministerul Culturii (Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale), cât şi de către recurentul-pârât Ministrul Culturii, recursurile apar ca fiind fondate; întrucât cele două promotoare ale căii de atac au invocat critici identice în susţinerea acestui motiv de reformare, Înalta Curte le va analiza împreună şi o singură dată.

Astfel, se reţine că, în considerentele sentinţei recurate, în partea care justifică şi susţine soluţia instanţei de admitere în parte a acţiunii, judecătorul fondului a apreciat că decizia plenului Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice din data de 31.05.2016, respectiv adresa nr. x/13.06.2016 pe care le-a anulat, au fost emise ca urmare a aplicării retroactive a unor prevederi legale, dispoziţiile O.G. nr. 10/2016 aplicându-se doar în cazul dosarelor constituite după intrarea sa în vigoare, în lipsa unor dispoziţii tranzitorii în sens diferit; reţine curtea de apel că, întrucât la data de 16.12.2015 prevederile art. 33 alin. (1)3 nu erau în vigoare şi cum prin decizia emisă ca urmare a şedinţei respective, contestaţia administrativă adresată de reclamant a fost admisă, stabilindu-se că anexa nu întruneşte toate condiţiile pentru a rămâne clasată, rezultă că, în aplicarea dispoziţiilor art. 33 din Legea nr. 422/2001, în forma în vigoare la momentul constituirii dosarului administrativ, în cauză trebuia parcursă procedura legală de emitere a ordinului de declasare a anexei C1b.

Înalta Curte constată că această modalitate în care prima instanţă a aplicat în speţă respectivele texte de lege, este una greşită, în sensul pe care dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. îl acordă acestei sintagme, cu ignorarea altor dispoziţii legale aplicabile cauzei.

Aceasta deoarece, contrar celor reţinute de către judecătorul fondului, şi la data de 16.12.2015 existau prevederi legale în vigoare ce dădeau dreptul Ministrului Culturii să solicite reanalizarea unei documentaţii ori a unei contestaţii privind declasarea unui monument istoric. Astfel, art. 30 alin. (6) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, prevede faptul că "în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi se elaborează Regulamentul de organizare si funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice şi se aprobă prin ordin al ministrului culturii şi cultelor". Respectivul Regulament de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice a fost aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013 şi modificat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2275/2014, în aşa fel încât art. 30 din acest Regulament, în forma în vigoare la data de 16.12.2015 prevedea "Documentaţiile primite la compartimentul de specialitate din cadrul Ministerului, respectiv din cadrul serviciului public deconcentrat al acestuia, se supun spre analiză Comisiei/Biroului Comisiei/secţiunilor de specialitate sau comisiilor zonale, după caz, prin grija secretarilor. (2) în urma încheierii procedurii de analizare a unei documentaţii, compartimentul de specialitate din Minister/din cadrul serviciului public deconcentrat elaborează avizul/actul administrativ, pe baza propunerii de avizare formulate de Comisie, Biroul Comisiei, secţiunile de specialitate sau de comisiile zonale, pe care îl înaintează spre însuşire ministrului culturii/directorului executiv. (3) Avizul/Actul administrativ poate să nu fie însuşit de către ministrul culturii sau de către directorul executiv al serviciului deconcentrat, după caz. (4) Ministrul culturii/Directorul executiv al serviciului deconcentrat poate dispune, prin rezoluţie scrisă, reanalizarea documentaţiei, potrivit prezentului regulament".

Pe de altă parte, art. 32 din acelaşi Regulament, prevedea faptul că "Ministrul culturii poate dispune reanalizarea unei documentaţii de către secţiunile de specialitate. (2) în cazul în care secţiunea îşi menţine propunerea iniţială, ministrul poate decide reanalizarea de către secţiune sau trimiterea documentaţiei plenului Comisiei ori Biroului Comisiei, după caz; (3) în urma încheierii procedurii de reanalizare a unei documentaţii, ministrul culturii decide cu privire la însuşirea concluziilor si dispune, prin rezoluţie scrisă, compartimentului de specialitate elaborarea avizului/actului administrativ corespunzător, cu luarea sau neluarea în considerare, total ori parţial, a propunerilor Comisiei/Biroului Comisiei".

Din economia textelor de lege citate rezultă, aşadar, fără niciun dubiu că, în contra celor reţinute de către instanţa de fond, emiterea deciziei anulată în parte prin sentinţa recurată nu este rezultatul aplicării retroactive de către pârâtă a unor dispoziţii legale (ce au intrat în vigoare ulterior emiterii ei); dimpotrivă, la data de 16.12.2015 (data adoptării în plen a deciziei), aşa cum rezultă din dispoziţiile legale mai sus citate, acestea stabileau dreptul Ministerului Culturii să solicite reanalizarea unei documentaţii ori a unei contestaţii privind declasarea unui monument istoric.

În acest context, revenind la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a ministrului, invocată direct în recurs, este fără putere de tăgadă că, atâta vreme cât analiza chestiunilor de fapt şi de drept cu privire la care a fost sesizată curtea de apel, a presupus inclusiv analiza competenţei legale a Ministrului Culturii în procedura de clasare/declasare/schimbare a grupei de clasare, respectiva autoritate îşi justifică pe deplin poziţia procesuală în prezenta cauză.

Având în vedere toate aceste argumente, Înalta Curte va admite recursurile din perspectiva motivului de casare prevăzut la art. 488 pct. 8, va casa sentinţa şi va respinge ca neîntemeiată acţiunea introductivă.

Având în vedere această soluţie, nu se mai impune analiza criticii în recurs privitoare la lipsa interesului reclamantului în promovarea acţiunii şi nici aceea privind obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată, întrucât această obligaţie va fi înlăturată, ca efect al casării sentinţei şi al respingerii în tot a acţiunii introductive.

6.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va respinge acţiunea ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Ministerul Culturii (Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale) şi Ministrul Culturii împotriva sentinţei civile nr. 260/CA din 28 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, rejudecând cauza:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca nefondată.

Menţine dispoziţia privind soluţionarea excepţiei lipsei de interes.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 noiembrie 2020.