Jurisdiction for administrative challenge by public authority plaintiff: mandatory filing at defendant’s domicile under Law 554/2004

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele;

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prima instanţă învestită.

Prin cererea formulată la data de 26.05.2020, înregistrată pe rolul Tribunalului Alba, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub dosar nr. x/2020, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj (U.A.T. Municipiul Blaj), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltarii Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional Bucureşti a solicitat:

I. Anularea Deciziei nr. 295 din 20.11,2019 (comunicată în 26.11.2019) privind soluţionarea contestaţiei formulate de către UAT Municipiul Blaj înregistrată la MLPDA sub nr. x/29.10.2019, emisă de către pârât prin Compartimentul de Soluţionare Contestaţii

II. Anularea Notei de neconformitate nr. x/19.09.2019 emisă de pârât şi pe cale de consecinţă anularea reducerilor procentuale in cuantum de 100% aplicate in baza notei de neconformitate nr. x/19.09.2019;

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, atât prin Nota de neconformitate nr. x/19.09.2019, cât şi prin Decizia nr. 295 din 20.11.2019 privind soluţionarea contestaţiei formulate de către UAT Municipiul Blaj, se susţine că autoritatea contractantă era obligată să realizeze procedura competitivă pentru atribuirea contractelor în cauză, şi nu prin achiziţie directă.

Prin sentinţa civilă nr. 336/CAF/2020, Tribunalul Alba, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia Contencios.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Alba a reţinut că potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, "Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului".

Cum, în speţă, pârâtul are sediul în Bucureşti, instanţa a admis excepţia de necompetenţă teritorială a Tribunalului Alba, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ Fiscal şi de Insolvenţă şi a declinat soluţionarea acţiunii privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional - Autoritatea De Management Pentru Programul Operaţional Regional, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia Contencios.

2. A doua instanţă învestită.

Cauza a fost înregistrată la data de 24.08.2020, pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020.

Prin sentinţa civilă nr. 3930 din data de 11.09.2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Tribunalului Bucureşti şi a dispus declinarea competentei de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj, în contradictoriu cu pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, în favoarea Tribunalului Alba.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Bucureşti a reţinut că prin Nota de neconformitate nr. x/19.09.2019 s-a reţinut aplicarea unei reduceri procentuale de 100% din valoarea contractelor de servicii nr. x/24.04.2017 şi nr. y/04.01.2018+AA 1/01.02.2019 încheiate de reclamanta UAT Municipiul Blaj cu S.C. A. S.R.L., respectiv cu S.C. B. S.R.L., corecţia fiind aplicată în baza O.U.G. nr. 66/2011 şi H.G. nr. 519/2014. Prin Decizia nr. 295/20.11.2019 a fost respinsă ca neîntemeiată contestaţia formulată de reclamantă împotriva notei de neconformitate menţionate.

Potrivit art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, "Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

În condiţiile în care legea specială face trimitere la dispoziţiile Legii nr. 554/2004, se constată că sub aspectul competenţei teritoriale sunt aplicabile dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, aşa cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018, care prevăd expres că reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său, iar reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

Conform art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004 "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public". Conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004 autoritate publică - orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;

Conform art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011 reprezintă beneficiar - orice persoană fizică sau juridică de drept public ori privat, aşa cum este aceasta definită pentru fiecare program în reglementările europene incidente şi documentele programului respectiv şi care este fie direct sau indirect parte în contractul/acordul/decizia/ordinul de finanţare finanţat integral sau parţial din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora ori, după caz, din fonduri provenite de la alţi donatori publici internaţionali, fie persoană fizică sau juridică îndreptăţită să primească, numai pe baza unei cereri de plată, subvenţii ori ajutoare care sunt finanţate din instrumentele de finanţare a politicii agricole comune, în conformitate cu prevederile legale naţionale şi/sau comunitare în vigoare.

Din analiza prevederilor citate, Tribunalul Bucureşti a constatat că în contenciosul administrativ este dedus judecăţii raportul de drept administrativ ce se naşte între o autoritate publică şi o persoană vătămată, ca regulă generală acestea fiind şi persoanele cu calitate procesuală.

Având în vedere ansamblul dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 s-a reţinut că în raportul de drept administrativ dedus judecăţii nu Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj are calitatea de autoritate publică în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004, ci organul de stat care acţionează în regim de putere publică şi care, în virtutea competenţei legale, a emis actele administrative care sunt contestate în prezenta cauză, Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj având în speţă calitatea de persoană vătămată.

Or, în raport de prevederile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Tribunalul Bucureşti a constatat că în speţă nu autoritatea publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 are calitatea de reclamant, ci aceasta are calitate de pârât, astfel că sunt incidente în cauză prevederile art. 10 alin. (3) teza I, respectiv este competentă instanţa de la sediul reclamantei, întrucât potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, beneficiar poate fi atât o persoană de drept public cât şi o persoană de drept privat şi nu teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Tribunalul a reţinut, în acest context, faptul că prin articolul 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a presupus două ipoteze. Prima priveşte reclamantul persoană fizică şi persoană juridică de drept privat, fiind stabilită competenţa în favoarea acesteia, iar cea de-a doua priveşte reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată, fiind stabilită competenţa tot în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat (în textul legal fiind menţionat cuvântul pârât, fără o distincţie). Această din urmă concluzie, anume stabilirea competenţei în favoarea persoane fizice sau juridice de drept privat şi în situaţia în care este pârâtă, este întemeiată pe criteriul dezechilibrului de putere în cadrul raportului juridic de drept administrativ. Altfel spus, aşa cum rezultă din art. 10 alin. (3), în situaţia în care există un diferend juridic între părţile raportului juridic de drept administrativ, instanţa competentă urmăreşte partea care este într-un dezavantaj.

Norma de competenţă este edictată în favoarea părţii din raportul juridic de drept material care nu are aceleaşi resurse pe care le are statul, acesta din urmă având, în esenţă, un avantaj net superior oricărei persoane fizice sau juridice.

Articolul 10 alin. (3) nu defineşte pârâtul, făcând vorbire doar de reclamant, fiind necesară o interpretare din partea instanţelor pentru a aduce la lumină raţiunea acestuia.

Aşadar, dacă prima teză a art. 10 alin. (3) stabileşte competenţa în favoarea reclamantului atunci când acesta este persoană fizică sau juridică de drept privat, fiind de presupus că pârâtul poate fi doar statul, lucru care reiese din configuraţia raportului juridic de drept administrativ (raport juridic material), a doua teza priveşte raportul juridic procesual din sens invers, adică ipoteza în care statul este reclamant, competenţa fiind, din nou, stabilită în favoarea pârâtului.

Deşi "pârâtul" nu este definit în niciun fel în teza a doua, nu se poate presupune că textul se referă exclusiv la persoana fizică sau juridică de drept privat, întrucât raportul juridic administrativ poate presupune ca ambele părţi să fie reprezentante ale statului (lato sensu), singura interpretare care dă sens regulii prevăzute în art. 10 alin. (3) este cea privind favorizarea părţii aflate într-o poziţie de inferioritate cu statul, indiferent dacă aceasta este o persoană fizică, juridică de drept privat sau juridică de drept privat asimilată unei autorităţi publice sau o persoană juridică de drept public, întrucât o altă interpretare ar conduce la lipsa raţiunii alegerii competenţei in favorem.

Calitatea de persoană juridică de drept public are relevanţă procesuală din punctul de vedere al competenţei doar în situaţia în care această calitate dă naştere unui raport juridic de drept material dezechilibrat, în situaţia în care persoana juridică de drept public acţionează în regim de putere publică, deci cu puteri exorbitante. Doar într-o astfel de situaţie se poate apăra interesul pârâtului prin judecarea procesului cât mai aproape de sediul/domiciliul acestuia.

În situaţia în care configurarea raportului juridic de drept material nu presupune acţionarea în regim de putere publică a unei persoane juridice de drept public, raţiunea celei de-a doua teze încetează să mai existe, fiind lipsit de orice finalitate textul legal.

Altfel spus, persoana juridică de drept public sesizează instanţa de la sediul/domiciliul pârâtului doar în cazul în care acţionează ca o parte cu puteri exorbitante, anume în calitate de autoritate publică ce acţionează în regim de putere publică.

Aşadar, deşi completul de judecată nu neagă calitatea de autoritate publică a reclamantei, în mod general, aşa cum este definită în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, consideră că în raportul juridic dedus judecăţii reclamanta nu acţionează în calitate de autoritate publică, iar pentru stabilirea competenţei trebuie să se pornească de la raportul juridic administrativ concret ce face obiect al cauzei.

În plus, trebuie observat faptul că în situaţia în care reclamant ar fi fost o persoană fizică de drept privat ce contestă o decizie emisă de autoritatea de management în cadrul derulării unui contract de finanţare nerambursabilă, competenţa s-ar fi stabilit fără dubiu în favoarea instanţei de la sediul reclamantei.

Raţiunea stabilirii competenţei în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat, indiferent dacă este reclamant sau pârât, conduce la concluzia că norma prevăzută în art. 10 alin. (3) trebuie să fie interpretată nu literal, ci în spiritul acesteia, numai într-o astfel de situaţie scopul legii, anume protecţia suplimentară acordată părţii vulnerabile, putând fi atins.

Or, nu există niciun argument pentru care nu s-ar aplica aceeaşi regulă şi în cazul în care într-un raport juridic litigios identic, reclamantul este o persoană juridică de drept public, atâta timp cât acesta nu acţionează în regim de putere publică, ci într-o poziţie de inferioritate în raport cu autoritatea emitentă a actelor contestate.

Astfel fiind, de vreme ce în prezenta cauză, reclamantul nu acţionează în regim de putere publică, competenţa teritorială de soluţionare a litigiului se stabileşte conform dispoziţiilor prevăzute de art. 10 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004, în considerarea cărora instanţa a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Alba.

Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea acestuia.

3. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În ceea ce priveşte cadrul procesual se constată că, prin cererea dedusă judecăţii, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj (U.A.T. Municipiul Blaj), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltarii Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional Bucureşti a solicitat anularea Deciziei nr. 295 din 20.11,2019 (comunicată în 26.11.2019) privind soluţionarea contestaţiei formulate de către UAT Municipiul Blaj înregistrată la MLPDA sub nr. x/29.10.2019, emisă de către pârât prin Compartimentul de Soluţionare Contestaţii şi a Notei de neconformitate nr. x/19.09.2019 emisă de pârât şi pe cale de consecinţă anularea reducerilor procentuale în cuantum de 100% aplicate în baza notei de neconformitate nr. x/19.09.2019.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe se referă la stabilirea competenţei teritoriale, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Înalta Curte constată că Tribunalul Alba, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ Fiscal şi de Insolvenţă în mod corect a reţinut că potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, "Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului".

Astfel, se consată că este greşit raţionamentul Tribunalului Bucureşti în sensul că deşi nu se neagă calitatea de autoritate publică a reclamantei, în mod general, aşa cum este definită în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a considerat fără temei că în raportul juridic dedus judecăţii reclamanta nu acţionează în calitate de autoritate publică, iar pentru stabilirea competenţei trebuie să se pornească de la raportul juridic administrativ concret ce face obiect al cauzei, deoarece dispoziţiile legale sus-citate nu oferă această alternativă, ci menţionează în mod expres că reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

Cum, în speţă, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional are sediul în Bucureşti, Înalta Curte constată că acestei instanţe îi aparţine competenţa de soluţionare a prezentei cauze.

4. Temeiul legal al soluţiei adoptate.

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Blaj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 noiembrie 2020.