Administrative procedure: Distinction between 30-day and 6-month pre-complaint deadlines for direct addressees versus third parties under Law No. 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 11 august 2017, pe rolul Tribunalului Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale, reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat şi Societatea D. S.A., au solicitat anularea parţială a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria x nr. x/24.02.1993, emis de Ministerul Comerţului în favoarea pârâtei D. S.A., în ceea ce priveşte terenul în suprafaţă de 2586 mp, cu nr. cadastral x, înscris în CF nr. x Cluj Napoca.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 6667 din 7 decembrie 2017, Tribunalul Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Cluj.

1.3. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal la data de 14 decembrie 2017.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 26 din 12 februarie 2018, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Societăţii D. S.A.;

(ii) a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâta Societatea D. S.A.;

(iii) a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat şi Societatea D. S.A.;

(iv) a obligat reclamanţii să plătească pârâtei Societatea D. S.A. suma de 2142 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 26 din 12 februarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamanţii A., B. şi C., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei primei instanţe în vederea rejudecării.

În motivarea recursului, reclamanţii au susţinut că hotărârea atacată este pronunţată cu greşita aplicare a dispoziţiilor art. 7 alin. (1), alin. (3) şi alin. (7) din Legea nr. 554/2004. În opinia reclamanţilor, legiuitorul a reglementat distinct procedura prealabilă în cazul persoanei vătămate căreia i se adresează actul administrativ, faţă de cazul terţului vătămat prin emiterea actului administrativ, nu doar în ceea ce priveşte momentul de la care începe să curgă termenul pentru formularea plângerii prealabile, ci şi în privinţa duratei acestui termen. Astfel, într-o interpretare sistematică a dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi alin. (3) din Legea nr. 554/2004, terţul vătămat prin emiterea actului administrativ poate depune plângere prealabilă în termenul de 6 luni prevăzut de alin. (3), iar nu în termenul de 30 de zile prevăzut de alin. (1).

În subsidiar, în ipoteza în care şi terţii vătămaţi prin emiterea actului administrativ ar fi obligaţi să respecte termenul de 30 de zile pentru depunerea plângerii prealabile, recurenţii-reclamanţi au susţinut că au existat motive temeinice pentru care nu au putut respecta acest termen, astfel încât se pot prevala de termenul special de 6 luni.

Au arătat recurenţii că au luat cunoştinţă de existenţa certificatului de atestare a dreptului de proprietate la momentul comunicării acţiunii civile ce face obiectul dosarului nr. x/2017, aflat pe rolul Judecătoriei Cluj-Napoca, respectiv la datele de 13.04.2017 şi 21.04.2017. De la acest moment a început să curgă atât termenul pentru formularea întâmpinării, cât şi termenul de formulare a plângerii prealabile împotriva actului administrativ, plângere care nu putea fi, însă, formulată fără cunoaşterea efectivă a actului vătămător şi a actelor avute în vedere la emiterea sa. Acesta reprezintă un motiv întemeiat de depunere a plângerii peste termenul de 30 de zile, dar înăuntrul termenului de 6 luni; or, instanţa de fond nu a lămurit dacă luarea la cunoştinţă de către reclamanţi doar asupra existenţei certificatului de atestare a dreptului de proprietate era suficientă pentru începerea curgerii termenului de formulare a plângerii prealabile de 30 de zile.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinările depuse la dosarul instanţei de recurs, intimaţii-pârâţi Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat şi Societatea D. S.A. au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a făcut o corectă aplicare în cauză a prevederilor art. 7 alin. (1), alin. (3) şi alin. (7) din Legea nr. 554/2004.

5. Alte aspecte procesuale

La termenul de judecată din 18 noiembrie 2020, Înalta Curte a constatat că are calitate procesuală în cauză Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri, în calitate de succesor al intimatului-pârât Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat, conform O.U.G. nr. 68/2019 şi, totodată, a luat act de decesul recurentei-reclamante C., constatând că moştenitorii acesteia sunt recurenţii-reclamanţi B. şi A..

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţii B. şi A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Pentru a răspunde criticilor formulate de reclamanţi, Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 7 alin. (1), alin. (3) şi alin. (7) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data înregistrării cererii de chemare în judecată:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. (...)

(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).(...)

(7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie."

Prin decizia nr. 797/2007, Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 şi a constatat că textul de lege este neconstituţional în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

Chestiunea litigioasă asupra căreia este chemată să se pronunţe instanţa de control judiciar este aceea a termenului în care terţul care se consideră vătămat prin emiterea unui act administrativ adresat altui subiect de drept are obligaţia de a formula plângerea prealabilă. Contrar considerentelor instanţei de fond, recurenţii-reclamanţi au susţinut că termenul legal era cel de 6 luni, prevăzut de art. 7 alin. (3) coroborat cu art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, iar nu termenul de 30 de zile prevăzut de alin. (1) al aceluiaşi articol, critică pe care Înalta Curte o consideră a fi fondată.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a interpretat în mod eronat dispoziţiile de lege anterior citate, concluzionând că termenul de 30 de zile era deopotrivă aplicabil şi destinatarului actului administrativ şi terţului vătămat prin emiterea acestuia, iar termenul de 6 luni are caracter excepţional, devenind aplicabil doar pentru motive temeinice, dovedite de partea interesată. Această interpretare nu corespunde conţinutului normativ al art. 7 din Legea nr. 554/2004, în forma aplicabilă illo tempore. Astfel, în cuprinsul alin. (3) era reglementată obligaţia terţului de a formula plângere prealabilă în interiorul termenului de 6 luni prevăzut de alin. (7) al aceluiaşi articol. Trimiterea la alin. (7) al art. 7 din Legea nr. 554/2004 priveşte strict durata termenului de 6 luni, iar nu restul prevederilor acestui articol, referitoare la condiţia dovedirii unor motive temeinice pentru depunerea plângerii prealabile peste termenul de 30 de zile prevăzut de alin. (1).

Prin urmare, pentru a răspunde imperativului previzibilităţii legii, distincţia între situaţia beneficiarului actului şi cea a terţului trebuie făcută nu numai cu privire la momentul de la care începe să curgă termenul de depunere a plângerii prealabile, în lumina deciziei Curţii Constituţionale anterior amintită, ci şi cu privire la durata termenului în care aceştia pot formula plângere, faţă de conţinutul normativ expres al art. 7 alin. (3) şi (7) din Legea nr. 554/2004, în cazul destinatarului actului fiind aplicabil termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, calculat de la data comunicării actului, iar în cazul terţului fiind aplicabil termenul de 6 luni, prevăzut de dispoziţiile coroborate ale art. 7 alin. (3) şi alin. (7) din Legea nr. 554/2004.

Nu poate fi primit nici argumentul din întâmpinarea intimatei Societatea D. S.A., care a susţinut inconsecvenţa legislativă în privinţa termenului de formulare a plângerii prealabile aplicabil beneficiarului actului, respectiv terţului, întrucât legiuitorul poate prevedea soluţii legislative diferite pentru situaţii diferite, iar o eventuală afectare a drepturilor şi/sau intereselor unei categorii de subiecţi de drept în raport de altă categorie poate fi soluţionată doar în cadrul controlului de constituţionalitate al legii, iar nu în contenciosul administrativ.

Pentru aceste considerente, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanţii B. şi A., va casa, în parte, sentinţa civilă recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe. Va fi menţinută soluţia pronunţată cu privire la respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Societatea D. S.A., întrucât nu a făcut obiectul contestării în recurs, căpătând, astfel, caracter definitiv.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanţii B. şi A. împotriva sentinţei civile nr. 26 din 12 februarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Menţine soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Societatea D. S.A.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 noiembrie 2020.