Res judicata bar to re-litigating administrative financial corrections under EU funding rules

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 16 iunie 2016 pe rolul Tribunalului Bucureşti, reclamantul Institutul Naţional de Cercetare -Dezvoltare pentru Inginerie Electrică ICPE - CA a solicitat, în contradictoriu cu pârâta MENCS - ANCSI-DGOI, constatarea nulităţii absolute a notificării nr. x/12.12.2012 care stă la baza impunerii corecţiei financiare de 5% a cărei corectare s-a efectuat prin nota de constatare 11022 emisă ulterior, precum şi a actelor subsecvente, respectiv nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/18.11.2013 emisă în baza notificării nr. 9998 şi decizia nr. 5838/5.02.2014.

În subsidiar, s-a solicitat înlăturarea obligaţiei reclamantului de a plăti o sumă aferentă coeficientului de 5% rămasă în sarcina sa prin notificarea nr. x/12.12.2012 şi decizia de respingere a contestaţiei nr. 5838/05.02.2014.

Prin sentinţa civilă nr. 1307/17.10.2016, Tribunalul Bucureşti şi-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, ca instanţă de contencios administrativ.

Pentru a dispune astfel, tribunalul a reţinut că, potrivit art. 96 pct. 1 noul C. proc. civ., Curţile de Apel judecă în primă instanţă cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale, iar conform art. 101 Legea nr. 554/2004, toate cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal al curţilor de apel.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 258 din data de 1 februarie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Inginerie Electrică ICPE-CA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării şi Inovării, pentru autoritate de lucru judecat.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru motive de nelegalitate circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3,4, 6 şi 8 din C. proc. civ.

Recurenta reclamantă, în cadrul criticilor de recurs, a invocat următoarele aspecte:

- prima instanţă a respins excepţia necompetenţei materiale a secţiei de contencios administrativ şi fiscal fără a o motiva, şi fără a motiva respingerea cererii de a se uni excepţia cu fondul, apreciind că normele de competenţă sunt extrem de clare, interpretând astfel greşit obiectul cererii de chemare în judecată şi făcând o aplicare eronată a dispoziţiilor art. 101 din Legea nr. 554/2004;

- instanţa de fond, excluzând temeiurile de drept şi de fapt invocate privind exceţia de necompetenţă a secţiei de contencios administrativ a curţii de apel şi făcând o greşită încadrare a cererii, sau schimbând încadrarea juridică a afectat dreptul la judecarea cauzei în mod echitabil de instanţa compententă şi într-un mod previzibil;

- instanţa a schimbat natura şi esenţa obiectului cauzei deduse judecăţii, notificarea privind situaţia unei cereri de rambursare nereprezentând un act administrativ prevăzut de O.U.G. nr. 66/2011;

- acţiunea reclamantei vizează constatarea nulităţii absolute ca sancţiune civilă care constă în desfiinţarea retroactivă a unui act juridic încheiat cu încălcarea dispoziţiilor legale imperative şi prohibitive care ocroteşte precumpănitor un interes general, obştesc cum ar fi principiile de aplicare a legii în timp şi a celor de legalitate şi securitate juridică, în condiţiile art. 1246 şi următoarele din C. proc. civ.,

- notificarea a avut caracter de act administrativ 6 luni de la comunicare, după care a devenit un act juridic, intrând în circuitul civil, astfel că devin aplicabile prevederile C. civ. referitoare la constatarea nulităţii absolute;

- instanţa era datoare sa se pronunţe si asupra problemei ilegalităţii actului prin prisma încălcării art. 15 din Constituţie şi prin prisma încălcării principiului neretroactivilatii legii în timp, obiectul acţiunii constituindu-l constatarea nulităţii absolute a unui act unilateral, fie el emis de o autoritate, având în vedere ca acesta este încheiat cu nesocotirea dispoziţiilor imperative privind principiile de aplicare a legii în timp cât şi celor de legalitate, de prediclibilitate şi de securitate juridică a normei civile cu privire la aplicabilitatea O.U.G. nr. 66/2011 în cazul unor abateri săvârşite sub imperiul altui act normativ;

- instanţa nu a făcut aplicarea art. 4 alin. (1) din Legea 554/2003 care prevăd că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate;

- Curtea Constituţională a anulat ca neconstituţional art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 (Decizia nr. 66/2015), în baza căruia organele de control au aplicat corectii financiare retroactiv, susţinând recurentul că a fost vătămat prin faptul că instanţa civilă şi-a declinat competenta în favoarea instanţelor de contencios care, la rândul lor, nu se declară necompetente sa verifice nulitatea, însă anularea nu mai e posibila pentru ca se aplica termenele din legea administrativa si procedura acesteia;

- a apreciat recurentul că au fost încălcate şi dispoziţiile art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012, conform căruia la data intrării în vigoare a C. proc. civ. se abrogă orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale, prevedere în care se include si Legea nr. 554/2004;

- Notificarea privind situaţia unei cereri de rambursare nu reprezintă un act administrativ prevăzut de O.U.G. nr. 66/2011, ci o notificare prevăzuta de O.U.G. nr. 64/2009 prin care se aduce la cunoştinţa beneficiarului "cheltuieli care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare";

- cu privire la soluţia primei instanţe privind autoritatea de lucru judecat, s-a arătat că în dosarul nr. x/2014 obiectul cererii a fost anularea deciziei de respingere a contestaţiei nr. 5006 din 06.01.2014 si anularea notei de constatare nr. x din 18.11.2013, în timp ce obiectul prezentei acţiuni îl constituie constatarea nulităţii absolute a notificării nr. x din 12.12.2012 care sta la baza impunerii corecţiei financiare de 5% a cărei corectare s-a efectuat prin nota de constatare 11022 emisa ulterior, precum si actele subsecvente nota de constatare a neregulilor si de stabilire a corecţiilor financiare nr. x din 18.11.2013 si decizia nr. 5838/05.02.2014.

Pentru toate aceste motive a apreciat recurentul că instanţa a pronunţat hotărârea cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, invocată în condiţiile legii, în raport de obiectul cererii şi cu încălcarea principiilor fundamentale consacrate de Constituţie si de o lege organică în ceea ce priveşte accesul la justiţie, a dreptului la un proces echitabil şi în condiţiile aplicării greşite a normelor de drept material.

S-a solicitat admiterea recursului şi casarea în totalitate a sentinţei atacate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Cercetării şi Inovării (Ministerul Educaţiei şi Cercetării) a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A arătat intimatul pârât că, în ceea ce priveşte excepţia necompetenţei materiale a instanţei, atât Tribunalul Bucureşti, secţia a IV a Civilă, cât şi Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal au motivat respingerea excepţiei necompetenţei materiale, stabilind că obiectul dosarului îl reprezintă cererea de anulare a unui act administrativ, supus dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 şi, implicit, Legii nr. 554/2004.

A susţinut că nu sunt aplicabile în speţă dispoziţiile referitoare la excepţia de nelegalitate întrucât acesta nu poate invocată cu privire la chiar actul a cărui anulare se solicită.

În ceea ce priveşte excepţia autorităţii de lucru judecat, a arătat intimatul - pârât că, în condiţiile în care recurenta - reclamantă contestă în faţa instanţei de judecată acelaşi act juridic, suntem în prezenţa autorităţii de lucru judecat, neavând relevanţă regimul juridic al nulităţii absolute.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 31 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 noiembrie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin cererea de chemare în judecată formulată în dosarul nr. x/2014 al Curţii de Apel Bucureşti reclamanta a solicitat anularea deciziei nr. 5006/06.01.2014 de respingere a contestaţiei administrative şi anularea notei de constatare nr. x din 18.11.2013 prin care i s-a aplicat coeficientul de corecţie de 5 % asupra sumei cu 669,21 RON şi în subsidiar anularea corecţiei de 5 % aplicate asupra sumei de 243.949,21 RON prin notificarea din 15.03.2012.

Prin sentinţa civilă nr. 628/06.03.2015 a Curţii de Apel Bucureşti, definitivă prin nerecurare, pronunţată în dosar nr. x/2014 s-a admis excepţia prescripţiei dreptului la acţiune în ceea ce priveşte capătul de cerere privind anularea corecţiei financiare de 5% aplicate prin Notificarea nr. x/12.12.2012, a fost respinsă în consecinţă acest capăt de cerere şi a fost respinsă ca neîntemeiată acţiunea reclamantului Institutul Naţional pentru Cercetare, Dezvoltare şi Inginerie Electrică în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, în ceea ce priveşte capetele de cerere privind anularea deciziei nr. 5006/06.01.2014 şi a Notei de constatare nr. x/18.11.2013.

Reclamantul a învestit la data de data de 16 iunie 2016 Tribunalul Bucureşti cu prezenta acţiune privind constatarea nulităţii absolute a notificării nr. x/12.12.2012 care stă la baza impunerii corecţiei financiare de 5% a cărei corectare s-a efectuat prin nota de constatare x/2013, emisă ulterior.

În raport de situaţia de fapt expusă, curtea de apel, secţia de contencios administrativ şi fiscal a constatat incidenţa dispoziţiilor art. 430 alin. (1) şi (2), respectiv art. 431 din C. proc. civ., cu privire la autoritatea de lucru judecat, şi a respins acţiunea în consecinţă.

Cu titlu prealabil analizei motivelor de casare, Înalta Curte va respinge cererea recurentului reclamant de a se constata stingerea integrală a obligaţiei şi rămânerea cererii de chemare în judecată fără obiect.

In acest sens, se constată că recurenta reclamantă a depus la dosar un ordin de plată (în copie), pentru suma de 43,35 de RON, reprezentând valoarea corecţiei, probă pe care instanţa nu o consideră relevantă în raport de obiectul învestirii (anulare act administrativ). Totodată, se reţine că instanţa de recurs este învestită cu efectuarea controlul de legalitate asupra sentinţei, din perspectiva nerespectării competenţei materiale, precum şi a greşitei reţineri a autorităţii de lucru judecat, iar nu cu fondul corecţiei financiare dispuse ca urmare a cererii de rambursare nr. x/12.12.2012.

Recurenta reclamantă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ., apreciind că instanţa de fond, curtea de apel, a pronunţat o hotărâre cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, invocată în condiţiile legii.

Reţine Înalta Curte că recurenta - reclamantă şi-a întemeiat prezentul recurs pe teza greşită, potrivit căreia notificarea în cauză a avut calitatea de act administrativ 6 luni de la comunicare, după care a devenit un act juridic intrat în circuitul civil, şi care s-ar bucura de regimul imprescribilităţii caracteristic nulităţii absolute, aplicabil în caz de nesocotire a dispoziţiilor imperative privind principiile de aplicare a legii în timp.

Cu privire la raportul juridic dedus judecăţii, constată instanţa, că potrivit dispoziţiilor art. 126 alin. (2) din Consituţia României: Competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege, iar normele care reglementează competenţa materială procesuală (specializată) sunt de ordine publică întrucât ocrotesc un interes public- buna administrare a actului de justiţie, asigurarea respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale persoanelor, asigurarea respectării drepturilor la un proces echitabil.

Competenţei materiale procesuale i se subsumează şi competenţa specializată, care este reglementată în cuprinsul Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, precum şi în cuprinsul unor legi speciale, cum este Legea 554/2004 a contenciosului administrativ.

Astfel cum a statuat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie învestită cu soluţionarea unui recurs în interesul legii, prin decizia nr. 17/2018 privind interpretarea dispoziţiilor art. 129 alin. (2) pct. 2, art. 129 alin. (3), art. 130 alin. (2) şi (3), art. 131, art. 136 alin. (1), art. 200 alin. (2) din C. proc. civ.: Specializarea instanţelor/secţiilor şi judecătorilor nu este o chestiune de ordine privată, ci una ce ţine de organizarea şi administrarea justiţiei. Nu poate fi primită interpretarea potrivit căreia competenţa specializată este reglementată de norme de ordine privată, întrucât acestea din urmă ocrotesc intereselor părţilor. Or nu poate fi lăsat la latitudinea părţilor ca, spre exemplu, o instanţă civilă să soluţioneze un litigiu în materie penală sau să anuleze un act administrativ.

În plus, a permite convenţia părţilor asupra jurisdicţiei competente sub aspectul specializării ar însemna ca, indirect, să fie afectat principiul legalităţii căilor de atac şi să fie încălcate normele imperative de procedură specifice materiei respective, ştiut fiind că, în funcţie de jurisdicţia specializată, există diferenţe importante în ceea ce priveşte căile de atac, termenele în care pot fi formulate, procedura de judecată, taxele judiciare de timbru datorate etc.

Astfel, invocarea de către recurentul reclamant a dreptului de a avea acces la instanţă, nu poate suplini obligaţia acestuia de a exercita acţiunea judiciară în condiţiile expres prevăzute de lege.

Contrar susţinerilor acestuia, notificarea nr. x/12.12.2012 nu este un act civil, ci este emis de o autoritate publică, în executarea legii, şi pentru care, legea specială, respectiv O.U.G. nr. 66/2011, în Capitolul V, prevede o procedura administrativă obligatorie de contestare, procedură care se finalizează prin decizia emisă în temeiul art. 50, ce poate fi atacată în contencios administrativ potrivit dispoziţiilor 51 din ordonanţă. De altfel, recurentul reclamant a şi urmat această procedură în cadrul acţiunii care a făcut obiectul dosarului nr. x/2014

În ceea ce priveşte liberul acces la justiţie, aminteşte instanţa de control judiciar că prin decizia nr. 1032/2007 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (1), (2) şi (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea Constituţională a arătat că principiul accesului liber la justiţie nu este incompatibil, ci chiar presupune instituirea prin lege a formelor şi modalităţilor procedurale de exercitare a acestui drept, fără a se putea susţine astfel încălcarea lui.

Înalta Curte constată că instanţa fondului, verificându-şi competenta în conformitate cu dispoziţiile art. 130 şi 131 din C. proc. civ., a apreciat că normele de competenţă sunt clare, validând considerentele exhaustive ale sentinţei de declinare pronunţate de tribunal, motiv pentru care nu se poate reţine nemotivarea soluţiei pentru a fi incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Deşi recurentul reclamant a invocat nelegala respingere a cererii sale de a fi unită excepţia necompetenţei cu fondul, motivat de necesitatea administrării unui probatoriu, nu a indicat nici în faţa primei instanţe şi nici în faţa instanţei de recurs mijloacele de probă de care ar fi înţeles să se folosească şi teza probatorie urmărită în dezlegarea chestiunii competenţei, motiv pentru care vor fi respinse şi aceste critici.

Nici dispoziţiile art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 nu pot fi interpretate în sensul că ar abroga implicit prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, ca fiind "dispoziţii contrare", asta pentru că la art. 54 din aceeaşi lege sunt prevăzute în mod expres modificările aduse legii contenciosului administrativ, iar pe de altă parte, prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004 prevăd că dispoziţiile legii se completează cu prevederile C. civ. şi cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime.

A mai invocat recurentul - reclamant, omisiunea instanţei de a face aplicarea art. 4 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora legalitatea uni act administrativ cu caracter individual, poate fi cercetat oricând şi din oficiu, în cadrul unui proces.

Practica judiciară este unanimă în sensul inadmisibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate a actului administrativ a cărui anulare face chiar obiectul cauzei, potrivit principiului electa una via non datur recursus ad alteram.

Cu privire la principiul securităţii raporturilor juridice, pe care recurentul - reclamant îşi întemeiază acţiunea, se reţine că, în jurisprudenţa sa, CEDO a statuat că acesta este unul dintre elementele fundamentale ale preeminenţei dreptului, care impune, printre altele, ca soluţia dată în mod definitiv de către tribunale unui litigiu să nu fie repusă în discuţie.

In aceste repere jurisprudenţiale, se constată că soluţia adoptată de curtea de apel este la adăpost de orice critică şi reprezintă rezultatul unei corecte aplicări a normelor de drept material, respectiv ale dispoziţiilor art. 430 şi 431 din C. proc. civ.

Reţine Înalta Curte că, potrivit art. 430 din C. proc. civ., hotărârea judecătorească prin care se soluţionează în tot sau în parte fondul procesului sau se statuează asupra unei excepţii procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunţare, autoritate de lucru judecat.

Noţiunea de proces echitabil presupune că dezlegările date problemelor de drept în litigii anterioare, între aceleaşi părţi, au caracter obligatoriu în litigiile ulterioare, altfel s-ar încălca principiul securităţii raporturilor juridice.

Atât în doctrina de specialitate, cât şi în practica judiciară în materie, s-a statuat în mod constant că în manifestarea sa de excepţie procesuală, care corespunde unui efect negativ, extinctiv, de natură să oprească a doua judecată, autoritatea de lucru judecat presupune tripla identitate de elemente (de părţi, obiect şi cauză), în principiu, identitatea de obiect presupunând formularea aceleiaşi pretenţii, nu doar cu referire la obiectul material, ci şi la dreptul subiectiv care poartă asupra acestuia.

Pentru aceste motive, se reţine că raportul juridic dintre părţi, care face obiectul prezentului dosar a fost, tranşat definitiv, chiar dacă pe calea unei excepţii, prin sentinţa civilă nr. 628/2015 a Curţii de Apel Bucureşti, intrând în puterea lucrului judecat, astfel că nu este fondat nici motivul prin care se susţine greşita reţinere a autorităţii de lucru judecat.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., este formal invocat de către recurentul-reclamant, nefiind susţinut.

Prin sintagma "depăşirea atribuiţilor puterii judecătoreşti" se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera autorităţii executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituţie sau de legile organice, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile unor altor organe aparţinând unei alte autorităţi constituite în stat, or, criticile recurentului vizează în fapt concluzia la care a ajuns judecătorul ca urmare a dezlegării problemei de drept deduse judecăţii.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 3,4,6 sau 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Institutul Naţional de Cercetare - Dezvoltare pentru Inginierie Electrică - ICPE - CA împotriva sentinţei civile nr. 258 din data de 1 februarie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 noiembrie 2019.