Prosecutor appointment reinstated: annulled CSM rejection upheld for excess of power

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 10.09.2019, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii: anularea în întregime a Hotărârii nr. 610 din 28 iunie 2019, emisă de Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori şi obligarea pârâtului, în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004, să emită o nouă hotărâre, prin care să admită cererea reclamantului de numire într-o funcţie vacantă de procuror, fără concurs sau examen, precum şi înaintarea propunerii în acest sens către Preşedintele României.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 373 din 5 iunie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea precizată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a anulat Hotărârea nr. 610/28.06.2019 emisă de Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori şi a obligat pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii să emită o hotărâre prin care să admită cererea reclamantului de numire în funcţie vacantă de procuror, fără concurs sau examen, la Parchetul de pe lângă Judecătoria Olteniţa şi să înainteze propunere în acest sens către Preşedintele României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 373 din 5 iunie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, solicitând casarea hotărârii în parte, rejudecarea litigiului în fond şi respingerea cererii de chemare în judecată, invocând art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea criticilor formulate, recurentul-pârât a invocat în esenţă, următoarele:

- instanţa de fond a procedat la o greşită aplicare a dispoziţiilor din Legea nr. 554/2004, apreciind eronat că actul administrativ atacat este motivat necorespunzător sub aspectul oportunităţii (a aprecierii secţiei pentru procurori în sensul respingerii solicitării reclamantului de numire în funcţia de procuror fără concurs).

În opinia recurentului-pârât soluţia dispusă prin hotărârea contestată este corespunzător argumentată, motivarea îndeplinind exigenţele de legalitate care permit destinatarului să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei şi, totodată, exercitarea controlului de legalitate.

- instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 raportat la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările ulterioare, potrivit cărora excesul de putere este definit ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor".

Astfel, hotărârea a fost adoptată în limitele competenţelor conferite de art. 40 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu prevederile art. 2 şi art. 12 din Metodologia privind numirea în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi reîncadrarea în funcţia de procuror în condiţiile art. 83 alin. (3) din aceeaşi lege, aprobată prin Hotărârea nr. 210/01.04.2019 a secţiei pentru procurori şi art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În conformitate cu dreptul de apreciere conferit de norma legală, la luarea deciziei de numire sau nu în funcţia de procuror, fără concurs, s-au avut în vedere împrejurările concrete de la momentul analizării unei astfel de solicitări. Astfel, împrejurările diferite, de la un candidat la altul, circumscrise fiecărei situaţii în parte, cu particularităţile inerente fiecăreia dintre ele, conduc fie la admiterea solicitării, fie la respingerea acesteia, subliniind că norma în discuţie (art. 331 din Legea nr. 303/2004) nu conferă un drept la numirea în funcţia de procuror fără ca o astfel de solicitare să poată fi cenzurată prin prisma prevederilor de referinţă şi a considerentelor de oportunitate prevăzute de însuşi legiuitor, prin folosirea sintagmei "pot fi numiţi", iar aspectele legate de oportunitatea numirii sau nu într-o astfel de funcţie sunt apreciate prin prisma unor elemente ce ţin ce percepţia membrilor secţiei abilitate să dispună cu privire la cerere, elemente care se raportează la prestaţia candidatului în cadrul interviului susţinut.

A mai arătat că secţia pentru procurori a reţinut că împotriva intimatului-reclamant, în calitate de procuror la Parchetul de pe lângă Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti, a fost exercitată acţiunea disciplinară pentru săvârşirea abaterii disciplinare prevăzute de art. 99 lit. a) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, însă, ca urmare a demisiei din funcţia de procuror a acestuia, respectiva acţiune a fost respinsă ca rămasă fără obiect, iar hotărârea nu a fost recurată.

În aceste condiţii, în raport de aspectele învederate, faţă de motivaţia profesională exprimată în cadrul interviului susţinut, secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii a apreciat că nu este oportună numirea reclamantului în funcţia de procuror, fără concurs/examen, potrivit prevederilor art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În opinia recurentului-pârât în manifestarea dreptului său de apreciere, secţia pentru procurori a conchis că faţă de existenţa acţiunii disciplinare pentru săvârşirea abaterii disciplinare prevăzute de art. 99 lit. a) din Legea nr. 303/2004, derulată împotriva reclamantului intimat şi faţă de motivaţia profesională exprimată în cadrul interviului susţinut de către acesta, numirea acestuia în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 nu este oportună, instanţa de fond reţinând în mod greşit că secţia pentru procurori a respins cererea formulată de reclamant doar pentru existenţa acţiunii disciplinare, având în vedere faptul că, aşa cum s-a arătat în actul administrativ atacat, cererea reclamantului a fost respinsă şi prin prisma motivaţiei profesionale constată cu ocazia susţinerii interviului.

În aceste condiţii, nu se poate pune problema încălcării vreunui drept sau interes legitim privat al reclamantului de a fi numit în funcţia de procuror, fără examen, atâta vreme cât dreptul de apreciere al recurentului s-a exercitat în limitele prevăzute de lege.

4. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 3.09.2020, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În esenţă, intimatul-reclamant a arătat că în mod corect instanţa de fond a reţinut că recurentul-pârât a acţionat cu exces de putere, în condiţiile în care erau îndeplinite toate condiţiile legale pentru numirea în funcţia de procuror.

În ceea ce priveşte exercitarea dreptului de apreciere exercitat de recurentul-pârât prin prisma motivaţiei profesionale constatate cu ocazia interviului, intimatul-reclamant a învederat că ascultarea sa a durat un minut şi 26 de secunde (conform înregistrării audio-video de pe site-ul Consiliului Superior al Magistraturii), iar întrebările membrilor secţiei pentru procurori nu au vizat motivaţia sa profesională.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 21 august 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 4 noiembrie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Prin cererea depusă la data de 11.08.2020, recurentul-pârât a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, doar în ceea ce priveşte numirea în funcţia de procuror fără examen.

Cererea de sesizare a fost înregistrată sub nr. x/2019/a1 şi a fost soluţionată în şedinţă publică de la 4 noiembrie 2020 prin încheierea de şedinţă prin care s-a dispus respingerea ca inadmisibilă a cererii de sesizare, considerentele încheierii regăsindu-se în cadrul dosarului sus arătat.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul formulat de recurentul-pârât este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Controlul de legalitate declanşat de intimatul-reclamant A. vizează depăşirea limitelor marjei de apreciere de care beneficiază Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori în analiza cererilor de numire într-o funcţie vacantă de procuror, fără concurs sau examen, întemeiate pe dispoziţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor.

În cauză, prin hotărârea nr. 610/28.06.2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori a fost respinsă cererea intimatului-reclamant de numire în funcţia de procuror, fără examen, în temeiul art. 331 din Legea nr. 303/2004, reţinându-se, în esenţă, împrejurarea că împotriva intimatul-reclamant, în calitate de procuror la Parchetul de pe lângă Judecătoria Sector 4 Bucureşti a fost exercitată acţiune disciplinară pentru săvârşirea abaterii prevăzute de art. 99 lit. a) din Legea nr. 303/2004, acţiune respinsă ca rămasă fără obiect în urma demisiei acestuia din funcţie.

Curtea de apel a examinat în detaliu toate motivele de nelegalitate ale Hotărârii nr. 610/28.06.2019 şi a concluzionat că autoritatea emitentă a acţionat cu exces de putere, depăşind limitele marjei de apreciere conferite de lege atunci când a respins cererea intimatului-reclamant de numire în funcţia de procuror.

Soluţia curţii de apel reflectă interpretarea şi aplicarea judicioasă a cadrului normativ la situaţia premisă existentă, fiind însuşită de instanţa de control judiciar sub toate aspectele.

Răspunzând criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

O primă critică subsumată pct. 8 al art. 488 C. proc. civ. vizează aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, din perspectiva motivării actului administrativ sub aspectul oportunităţii, în opinia autorităţii recurente, motivarea hotărârii atacate îndeplinind exigenţele legale.

Cu referire la această critică, Înalta Curte reţine că din definiţia actului administrativ - act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice - astfel cum a fost reglementată de legiuitor la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, rezultă şi regimul său juridic, respectiv condiţiile sale de validitate (valabilitate) subsumate principiului legalităţii, condiţii care se subordonează în esenţă obligaţiei ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare.

Observând definiţia legală menţionată, Înalta Curte deduce că actul administrativ trebuie să fie emis în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de Parlament şi cu toate actele normative având forţă juridică superioară lui, de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale, în forma şi cu procedura prevăzută de lege.

Fiind o sumă a tuturor condiţiilor de validitate a actului administrativ, legalitatea acestuia implică şi oportunitatea sa derivând din capacitatea pe care o are organul care emite respectivul act administrativ de a alege, dintre mai multe soluţii posibile şi egale în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut. Astfel, oportunitatea se află în strânsă dependenţă cu puterea discreţionară a administraţiei publice, desemnând facultatea acesteia dată de lege de a alege, după aprecierea sa, între mai multe soluţii posibile, aplicabile Ia cazul concret. Există deci o marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi, astfel ca în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor să poată recurge la orice mijloc de acţiune, în limitele competenţei sale.

Prin urmare, limita legală a dreptului de apreciere, deci a oportunităţii, se regăseşte în scopul legii, revenind instanţei de contencios administrativ să verifice atât conformitatea actului administrativ cu legea, cât şi respectarea în conduita autorităţii emitente a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat şi interesul public pe care autoritatea publică este chemată să îl ocrotească.

Dintr-o asemenea perspectivă, oportunitatea apare ca fiind un subsistem al condiţiilor de legalitate lato sensu, încetând acolo unde administraţia publică a acţionat abuziv, contrar interesului public, aşa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat.

Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, constată că activitatea administrativă a autorităţii intimate în soluţionarea cererii intimatului-reclamant a fost lipsită de orice fundament juridic şi străină de realizarea unui interes public.

Aceasta întrucât, deşi prin Hotărârea nr. 605/28.06.2019 secţia pentru Procurori a Consiliului Superior al Magistraturii a constatat că intimatul-reclamant îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 33 din Legea nr. 303/2004, respectiv:

- a ocupat anterior funcţia de procuror minim 10 ani;

- nu a fost niciodată sancţionat disciplinar;

- a avut numai calificativul "foarte bine" la toate evaluările profesionale;

- şi-a încetat activitatea ca procuror din motive neimputabile (prin demisie), precum şi condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (2) lit. a), c) şi e) din aceeaşi lege:

- lipsa antecedentelor penale sau fiscal;

- îndeplineşte condiţia bunei reputaţii;

- are cetăţenia română, domiciliul în România şi capacitate deplină de exerciţiu;

- este apt medical şi psihologic pentru exercitarea funcţiei de procuror;

totuşi prin hotărârea contestată în prezenta cauză a respins cererea intimatului-reclamant de numire în funcţia de procuror, fără examen, singurul motiv reţinut fiind existenţa în trecut a unei acţiuni disciplinare îndreptate împotriva acestuia, respinsă ca fiind rămasă fără obiect, împrejurare în raport de care autoritatea a apreciat că numirea intimatului-reclamant în funcţia de procuror nu este oportună.

Având în vedere că oportunitatea, respectiv puterea de care dispune organul administrativ de a aprecia între mai multe soluţii este ea însăşi o condiţie a legalităţii, instanţa de control judiciar reţine că, în mod corect, judecătorul fondului a apreciat că, faţă de circumstanţele existente la momentul analizării cererii, respectiv situaţia concretă a schemelor de personal la nivelul Parchetelor, şi îndeplinirea de către intimatul-reclamant a condiţiilor prevăzute de art. 33 din Legea nr. 303/2004, actul administrativ contestat nu respectă exigenţele legale prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 sub aspectul conformităţii acestuia cu scopul legii, respectiv interesul public urmărit de legiuitor.

Nefondate sunt şi criticile ce vizează aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 331 din Legea nr. 303/2004 raportat la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 care definesc excesul de putere al autorităţilor publice.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 331 din Legea nr. 303/2004 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 242/2018 "Persoanele care au ocupat minimum 10 ani funcţia de judecător sau procuror şi magistrat-asistent, care nu au fost sancţionate disciplinar, au avut numai calificativul «foarte bine» la toate evaluările şi şi-au încetat activitatea din motive neimputabile, pot fi numite, fără concurs sau examen, în funcţiile vacante de judecător sau procuror, la instanţe sau parchete de acelaşi grad cu cele unde au funcţionat sau la instanţe ori parchete de grad inferior."

Este adevărat că norma precitată nu conferă un drept la numirea în funcţia de procuror, fără ca o astfel de solicitare să poată fi cenzurată prin prisma criteriilor legale şi a considerentelor de oportunitate prevăzute de lege, prin folosirea sintagmei "pot fi numiţi", însă puterea discreţionară dată autorităţii nu poate fi utilizată abuziv fără justificări legale ale opţiunii sale.

Astfel, analiza unei cereri de numire în funcţia de procuror, fără examen, prin prisma criteriilor prevăzute de art. 331 din Legea nr. 303/2004 trebuie să asigure luarea unei decizii obiective în condiţii de transparenţă, legalitate şi oportunitate, în raport de circumstanţele concrete ale fiecărei cereri, cu menţinerea unui echilibru între interesul public pe care Consiliul Superior al Magistraturii are obligaţia să îl ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenţei justiţiei şi interesul persoanei care a formulat cererea de numire în funcţia de procuror, fără examen.

Inserând printre temeiurile acţiunii în contencios administrativ excesul de putere, definit ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor", art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/204 oferă o consacrare normativă atribuţiei instanţei de a examina conduita autorităţii publice, inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreţionare şi încadrării ei în limitele marjei de apreciere prevăzute de lege, răspunzând imperativului menţinerii unui echilibru rezonabil între interesul public şi drepturile subiective sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin acte administrative.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că recurentul-intimat s-a îndepărtat de la scopul legii, acţionând cu încălcarea limitelor marjei de apreciere atunci când a respins cererea formulată de intimatul-reclamant.

În acest context, în acord cu instanţa de fond, Înalta Curte reţine că intimatul-reclamant îndeplineşte toate condiţiile legale pentru a fi numit în funcţia de procuror, la acest moment, existând locuri neocupate la parchetele din ţară, respectiv 38 de posturi vacante, aşa cum rezultă din cererea de chemare în judecată, aspect necontestat de către recurentul-pârât.

De asemenea, la Parchetul de pe lângă Judecătoria Olteniţa, există 7 posturi de procuror, dintre care 4 sunt vacante, aspect, de asemenea necontestat de către recurentul-pârât, fapt ce denotă o situaţie precară a schemei de personal în ceea ce priveşte această instituţie.

Intimatul-reclamant îndeplineşte condiţia de bună reputaţie, deţine titlul ştiinţific de doctor în drept penal, are o vastă activitate publicistică în literatura juridic, în ultimii 20 ani, publicând aproximativ 40 articole de specialitate, a publicat 8 lucrări (cărţi) juridice în materie penală, iar la toate evaluările profesionale, în timpul în care a funcţionat ca procuror, a primit calificativul " foarte bine".

Totodată, intimatul-reclamant a deţinut funcţia de procuror timp de 11 ani şi 10 luni, activând succesiv în cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti, DIICOT şi Parchetului de pe lângă Tribunalul Bucureşti, fiind o scurtă perioadă de timp delegat în funcţia de prim-procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti (în anul 2008), astfel că numirea sa în funcţia de procuror este apreciată ca fiind oportună de către instanţa de control judiciar.

Argumentele recurentului-pârât în sensul că oportunitatea a fost analizată de emitentului actului contestat şi prin prisma motivaţiei profesionale constatată cu ocazia interviului nu sunt de natură să conducă la o altă concluzie, de vreme ce ascultarea intimatului-reclamant prevăzută de art. 10 din Metodologia privind numirea în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 aprobată prin Hotărârea nr. 210/1.04.2019 a secţiei pentru Procurori a Consiliului Superior al Magistraturii nu a vizat motivaţia profesională a candidatului.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În raport de considerentele arătate, nefiind identificate motive de casare a hotărârii recurate, Înalta Curte, în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii împotriva sentinţei civile nr. 373 din data de 5 iunie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 4 noiembrie 2020.