Validity of dual-permit requirement for recreational fishing and compliance with mandatory consultation procedures under administrative hierarchy norms

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, solicitând anularea în parte (respectiv art. 1, art. 13 şi anexa 1 şi 2), a actului administrativ - Ordin nr. 60/2017, emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, privind accesul la resursele acvatice vii din domeniul public al statului în vederea practicării pescuitului recreativ în habitatele piscicole naturale cu excepţia Rezervaţiei "Delta Dunării", publicat în M.O. nr. 179/13.03.2017; suspendarea aplicării actului administrativ - Ordin nr. 60/2017, până la soluţionarea acţiunii în anulare a acestuia, cu cheltuieli de judecată pe cale separată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 28 din 31 ianuarie 2018, a respins cererea formulată de reclamanta B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, având ca obiect anularea parţială a Ordinului nr. 60/2017 emis de pârât, a respins cererea de suspendare a aplicării Ordinului nr. 60/2017 privind accesul la resursele acvatice vii din domeniul public al statului în vederea practicării pescuitului recreativ în habitatele piscicole naturale cu excepţia Rezervaţiei "Delta Dunării", emis de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta accesorie C. în interesul reclamantei, a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta accesorie D. în interesul reclamantei şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta accesorie Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură, în interesul pârâtului.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta A. şi intervenienta D. au declarat recurs.

În conţinutul căii sale de atac, reclamanta A. a invocat motivul de recurs prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând faptul că hotărârea atacată este nelegală, deoarece instanţa de fond, judecând cauza, a reţinut că Ordinul nr. 60/2017 al M.A.D.R. a fost dat în aplicarea prevederilor art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008, dar nu a luat în considerare faptul că prev. art. 1 din Ordinul nr. 60/2017 vin în contradicţie şi adaugă în mod nepermis la dispoziţiile art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008, iar Anexe 1 şi 2 la Ordinul nr. 60/2017 vin în contradicţie cu disp. art. 23 alin. (2) din O.U.G. nr. 23/2008, acte normative cu forţă superioară şi în aplicarea cărora au fost emise, fiind astfel încălcate disp. 4 alin. (3), (13) lit. b), art. 77, art. 78, art. 81 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, în opinia reclamantei, prin noua reglementare, pârâta derogă atât de la reglementarea anterioară, art. 1 şi 2, Anexa 1 din Ordinul nr. 369/2016, cât şi de la O.U.G. nr. 23/2008, aducând adăugiri la art. 23 din O.U.G. nr. 23/2008, prin instituirea unor dispoziţii acolo unde textul nu o face, prin completări sau modificări ale acestuia, instituindu-se în sarcina membrilor asociaţilor de pescari obligaţia deţinerii a 2 permise, emise de acelaşi emitent ANPA şi eliberate de ANPA direct pescarilor în scop recreativ pentru Dunăre cu braţele sale, Marea Neagră, respectiv emise de ANPA şi eliberate de asociaţiile de pescari pentru zonele piscicole pentru care asociaţia are încheiate contracte de utilizare a resurselor acvatice vii în scop recreativ.

O altă critică invocată de către aceeaşi recurentă, în susţinerea aceluiaşi motiv de casare este aceea că sentinţa ar fi nelegală şi raportat la modul în care prima instanţă a interpretat şi aplicat disp. art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008, art. 7 din Legea nr. 52/2003 la situaţia de fapt dedusă judecăţii, în procesul de emitere al Ordinului nr. 60/2017 fiind încălcate cerinţele transparenţei decizionale în administraţia publică. Astfel, procedura de emitere a Ordinului nr. 60/2017 s-ar fi derulat nelegal, cu încălcarea dispoziţiilor art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008, fără consultarea Comitetului consultativ pentru sector pescăresc, aspect întărit şi de susţinerile intervenientei accesorii D., al cărei preşedinte face parte din Comitetul consultativ, care a susţinut că nu i-au fost comunicate proiectul de act normativ şi nu a fost convocat niciodată la consultări.

Tot subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 este şi critica potrivit căreia ar fi fost greşit interpretate de judecătorul fondului dispoziţiile art. 67 alin. (2), art. 61 alin. (3) C. proc. civ., cât timp intervenientul accesoriu poate săvârşi orice acte de procedură care nu contravin interesului părţii în favoarea căreia a intervenit. Astfel, cât timp reclamantul a solicitat instanţei anularea disp. art. 13 din Ordinul nr. 60/2017 şi a invocat inclusiv în procedura prealabilă încălcarea Constituţiei, instanţa trebuia să analizeze şi motivele de nelegalitate dezvoltate de interveniente, legea permiţând intervenientului să aibă o altă abordare a aceleiaşi probleme, poziţia procesuală a intervenientului nefiind necesar să fie identică cu cea a reclamantului, ci doar să nu fie potrivnică interesului procesual al acestuia. Or, susţine recurenta, prima instanţă nu a analizat deloc motivele de nelegalitate dezvoltate de cele două interveniente, deşi una dintre ele, C., a urmat inclusiv procedura prealabilă.

Recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului şi în ceea ce priveşte soluţia de respingere a cererii de suspendare, pentru motivul de recurs prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., considerând că în cauză sunt îndeplinite cerinţele art. 15 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat, atât din perspectiva cazului bine justificat, cât şi din aceea a pagubei iminente, condiţii pe care susţine că le-a dovedit prin probele administrate.

În recursul său, intervenienta D., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., a susţinut faptul că instanţa ar fi calificat în mod greşit condiţiile legale de exercitare a cererii de intervenţie accesorie, în sensul că aprecierea instanţei că intervenientul trebuie să se limiteze la motivele expuse de partea în favoarea căreia intervine, ar goli de conţinut conceptul de apărare a părţii şi ar adaugă la lege o condiţie nerezonabilă, fiind cu totul nerezonabil, în opinia acestei recurente, să se susţină că intervenientul trebuie să reproducă aceleaşi motive şi aceleaşi argumente avansate de parte.

O altă critică a intervenientei-recurente, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8, este aceea că instanţa de fond ar fi determinat în mod greşit conţinutul "consultărilor prealabile", prevăzute de art. 9 (1) din O.U.G. nr. 23/2008, observaţiile şi propunerile asociaţilor de pescuit având, din punctul său de vedere, o importanţă crucială pentru adoptarea unor norme juridice care să fie cu adevărat efective şi nu a unor măsuri mai mult sau mai puţin arbitrare, de natură să compromită conservarea resurselor vii din apele care aparţin domeniului public.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură a depus întâmpinare pe calea căreia a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, susţinând faptul că, în condiţiile în care chiar actul normativ atestă faptul ca acesta reprezintă cadrul general de reglementare, pe baza căruia se emite legislaţia secundară pentru sectorul pescăresc, rămâne in competenta autorităţii competente a statului sa elaboreze această legislaţie secundară, ce reglementează în concret activitatea de pescuit si acvacultură. Prin aceasta dispoziţie, legiuitorul primar si-a declinat prerogativa de reglementare, împuternicind autorităţile publice cu atribuţii in domeniul pescuitului si acvaculturii sa procedeze la reglementarea în concret, cu norme practice, tehnice, a activităţilor de pescuit si acvacultură, considerând ca este necesară experienţa practică a acestora pentru elaborarea unor norme care sa reglementeze, într-un mod cât mai eficient, conservarea si exploatarea durabilă a resurselor piscicole.

La termenul de judecată din data de 16 octombrie 2020, la care s-a intrat în dezbaterea fondului cauzei, Înalta Curte a unit excepţia lipsei de obiect a cererii cu privire la pretenţiile care privesc art. 1 şi anexele 1 şi 2 din ordinul MADR nr. 60/2017 cu fondul cauzei, apreciind în sensul că analiza acestui aspect necesită administrarea şi cercetarea aceloraşi aspecte şi dovezi utile cercetării aspectelor de fond, în sensul dispoziţiilor art. 248 alin. (3) din C. proc. civ.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine caracterul nefondat al ambelor recursuri declarate în cauză, întrucât prima instanţă a aplicat judicios dispoziţiile de drept substanţial, considerentele prezentate justificând soluţia adoptată şi fiind în acord cu probele administrate cauzei, potrivit considerentelor ce urmează:

5.2. Argumente de fapt şi de drept relevante

Din perspectiva situaţiei de fapt se reţine că actul administrativ a cărui anulare parţială şi suspendare se solicită prin prezentul demers judiciar, statuează asupra modului de acces la resursele acvatice vii din domeniul public al statului, în vederea practicării pescuitului recreativ în habitatele piscicole naturale, cu excepţia Rezervaţiei "Delta Dunării".

Ulterior publicării acestui ordin contestat (Ordinul nr. 60/2017), reclamanta A. "Banatul" a înaintat un memoriu autorităţii emitente, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, îndeplinind cerinţa legală a parcurgerii procedurii prealabile impuse de art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, pentru a atenţiona asupra pretinsei nelegalităţi a dispoziţiilor art. 1, 13 şi anexelor 12 şi 2 din Ordin faţă de prevederile art. 23 alin. (1) şi (2) şi art. 25 din O.U.G. nr. 23/2008, sens în care, a solicitat revocarea Ordinului şi emiterea altuia cu respectarea normelor de tehnică legislativă instituite de Legea nr. 24/2004 potrivit cu care, reglementările din ordinele circumscrise legislaţiei secundare, nu pot intra în contradicţie sau adăuga la dispoziţiile cuprinse în Constituţie, legi, ordonanţe ori hotărâri, dat fiind caracterul lor de acte subordonate acestora.

A apreciat titulara demersului legislativ că ordinul în discuţie adaugă la lege, fiind încălcate de entitatea emitentă competenţele legale, cu consecinţa nesocotirii drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti garantate şi ocrotite de legea fundamentală, faţă de împrejurarea că ordinul nu defineşte în clar noţiunea de "pescuit recreativ/sportiv" nu asigură disocierea dintre cele două noţiuni şi nici nu delimitează în clar acest tip de pescuit de cel comercial şi profesional, dar şi că prin necesitatea emiterii, conform art. 1 din Ordin, a două permise de pescuit recreativ, se încalcă dispoziţiile art. 23 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 23/2008, limitându-se în fapt accesul la resursele acvatice vii pe anumite zone în baza permisului eliberat de asociaţiile de pescari, membrii asociaţiilor trebuind să se adreseze şi ANPA pentru a obţine al doilea permis de pescuit direct pentru Dunăre şi braţele sale, Marea Neagră şi habitatele piscicole naturale necontractate de asociaţiile de pescari recreativi; în opinia reclamantei, acest context legislativ îngrădeşte modalitatea de reprezentare a tuturor membrilor asociaţiei, circa 8000 de membri ai asociaţiei reclamante, în ce priveşte practicarea pescuitului în toate habitatele piscicole naturale.

Întrucât titulara recursului administrativ nu a primit satisfacţie în această etapă a procedurii, s-a adresat instanţei de contencios administrativ pe calea prezentului demers judiciar, prin sentinţa recurată fiind respinsă acţiunea în anulare, dar şi cererea de suspendare a actului administrativ contestat.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei de obiect, aceasta a fost invocată de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, la termenul de judecată din data de 16 octombrie 2020, cu motivarea că pretenţiile privitoare la art. 1 şi anexele 1 şi 2 din Ordinul MADR nr. 60/2014 nu mai au obiect, având în vedere că acest ordin ar fi fost modificat prin Ordinul nr. 252/20019 car a abrogat aceste anexe.

Înalta Curte reaminteşte faptul că obiectul unei cereri de chemare în judecată îl reprezintă pretenţia concretă dedusă judecăţii, art. 194 lit. c) noul C. proc. civ., referindu-se şi la obiectul material al dreptului pretins. Deşi excepţia lipsei obiectului cererii nu este consacrată legislativ, ci în practica judiciară, ea se deduce pe cale de interpretare din dispoziţiile mai sus citate. Lipsa obiectului nu se poate invoca în situaţia în care acesta a existat la data cererii, dar a dispărut ulterior, fiind vorba de o împrejurare intervenită după introducerea cererii.

În cauza de faţă, nu se poate sub nicio formă, invoca rămânerea cauzei fără obiect ca efect al abrogării ordinului contestat, la o distanţă de aproape doi ani după data introducerii cererii introductive şi ulterior pronunţării primei instanţe; la data introducerii cererii (18.05.2019), actul administrativ contestat exista, era "în fiinţă", iar pretinsa vătămare produsă părţii şi interesul de a înlătura actul vătămător s-au conturat în jurul şi în legătură cu existenţa actului respectiv la momentul introducerii acţiunii.

Ca atare, Înalta Curte va respinge excepţia lipsei de obiect invocată de intimatul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, ca fiind neîntemeiată.

Având în vedere conţinutul criticilor ce fac obiectul motivelor de casare invocate de către recurente, se impune analiza cu prioritate a motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., invocat de către ambele recurente, pe baza aceloraşi susţineri, chiar dacă argumentele care s-ar subsuma acestui motiv de casare au fost încadrate de către reclamanta A. tot în motivul de casare prevăzut de punctul 8, dar în preambulul cererii de recurs, a invocat şi motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 5.

Ambele recurente au invocat pretins greşita apreciere şi soluţionare de către instanţa de fond a cererii de intervenţie accesorie în sensul că intervenientul accesoriu ar fi trebuit să se limiteze la motivele expuse de partea în favoarea căreia a intervenit; după opinia celor două recurente, aprecierea instanţei de fond în sensul că nu se poate socoti investită prin cererile de intervenţie accesorie cu verificarea legalităţii art. 13 din ordin, prin prisma motivelor de nelegalitate evidenţiate în aceste cereri incidente, întrucât reclamanta nu a invocat aceste motive de nelegalitate, ar fi o apreciere eronată care adaugă la lege şi lipseşte de conţinut instituţia intervenţiei accesorie.

Acest motiv de casare este, în mod vădit, nefondat.

Este adevărat că intervenientul accesoriu are dreptul că propună probe noi, să ridice excepţii procesuale şi să invoce alte argumente decât cele invocate de partea în favoarea căreia a intervenit, întrucât, conform art. 65 C. proc. civ., dacă cererea de intervenţie accesorie este încuviinţată în principiu, intervenientul devine parte în proces, cu toate consecinţele juridice ce decurg de aici. Doar intervenţia voluntară duce la lărgirea cadrului procesual numai sub aspectul părţilor, nu şi al obiectului litigiului, pe care intervenientul nu îl poate lărgi, deoarece rolul său se circumscrie exclusiv apărării unuia dintre părţile originale.

În cauza de faţă, este fără putere de tăgadă că, aşa cum a apreciat în mod justificat curtea de apel, cele două interveniente, prin invocarea propriilor motive de nelegalitate (neinvocate de către partea în favoarea căreia au intervenit) privind art. 13 din Ordinul nr. 60/2017, au preluat iniţiativa procesului, încercând să extindă obiectul acestuia şi să investească instanţa cu propriile pretenţii, în condiţiile în care pretinsele vicii de nelegalitate ale art. 13 nu au fost invocate, la rândul său, de către titularul acţiunii principale; acest demers judiciar al celor două interveniente nu poate fi redus la o simplă apărare sau la un plus de argumentaţie în favoarea cererilor cu care reclamanta a investit ea însăşi instanţa.

De asemenea, ambele recurente au invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., instanţa urmând să analizeze o singură dată aspectele comune invocate de către acestea.

Astfel, în ambele recursuri, se regăseşte critica referitoare la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008, art. 7 din Legea nr. 52/2003 raportat la situaţia de fapt dedusă judecăţii, în procesul de emitere a Ordinului contestat (nr. 66/2017); susţin recurentele că procedura de emitere a acestuia s-ar fi derulat nelegal, fără consultarea Comitetului consultativ, în felul în care prevăd dispoziţiile legale incidente.

O asemenea critică este, de asemenea, nefondată.

Aşa cum a apreciat în mod corect prima instanţă şi în acord cu probele dosarului, procedura consultării a fost derulată, proiectul Ordinului nr. 60/2017 fiind afişat spre dezbatere publică pe site-ul ANPA şi înregistrându-se reacţii ale asociaţiilor de pescari sportivi şi recreativi, sub forma unor puncte de vedere . Raţionamentul instanţei în sensul că art. 7 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 nu este aplicabil în speţă este unul corect, câtă vreme asociaţiile de pescuit recreativ şi sportiv sunt asociaţii non-profit, susţinute fie în baza O.G. nr. 26/2000, fie în baza Legii nr. 69/2000.

Punctul de vedere al recurenţilor privind greşita accepţiune a noţiunii de "consultări" este contrazis în cauză de împrejurarea că pârâta a făcut dovada îndeplinirii întocmai a acestei proceduri, în urma căreia au fost consultate 17 asociaţii, între care şi reclamanta. Consideraţiile cu caracter teoretic şi subiectiv ale recurentelor privind interpretarea normelor pretins a fi fost încălcate, nu sunt în măsură să inducă instanţei de reformare o concluzie diferită faţă de cea a instanţei de fond, în ceea ce priveşte respectivele aspecte.

Nu se poate reţine ca fiind de natură să conducă la reformarea hotărârii nici critica referitoare la greşita opinie a instanţei de fond asupra cerinţei instituită de art. 1 al ordinului contestat, în sensul de a fi eliberate 2 permise de pescuit pentru zone diferite, unul de către ANPA (pentru zone aflate în administrarea sa: Dunăre, Marea Neagră şi habitatele piscicole naturale necontractate de asociaţiile de pescari recreativi) şi altul eliberat de asociaţiile de pescuit recreativ, pentru zonele piscicole naturale contractate de către această categorie de asociaţii.

Susţinerea recurentei-reclamante în sensul că normele care reglementează aspectele enunţate ar intra în coliziune cu art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008 este lipsită de suport real; este fără putere de tăgadă ca procedura investită de acest text de lege a fost întocmai respectată prin instituirea şi aplicarea art. 1 din Ordinul nr. 60/2017 care cuprinde o explicitare şi individualizare a zonelor piscicole supuse condiţiei obţinerii celor două categorii de permise, fără a adăuga nepermis la actul juridic cu forţă superioară, aşa cum se susţine.

În plus, reclamanta nu a făcut dovada niciunei vătămări produsă prin aplicarea respectivului text de lege, câtă vreme în art. 1 contestat (în acord cu dispoziţiile Legii nr. 1/2017), se specifică în mod expres faptul că eliberarea celor două categorii de permise menţionate anterior, se face fără a fi percepută vreo taxă, deci în mod gratuit.

Din perspectiva acestor consideraţii, este evident faptul că reclamanta nu a făcut dovada niciunui motiv de nelegalitate şi nici a vătămării produse, fiind de competenţa autorităţii de a elabora legislaţia secundară ce reglementează în concret activitatea de pescuit şi acvacultură, această împrejurare nefiind de natură a induce ideea că reprezintă o depăşire a atribuţiilor sale.

Nu se susţine probator şi faptic nici afirmaţia recurentei-reclamante în sensul că ar exista o contradicţie între termenii folosiţi de Ordinul nr. 60/2017, în ceea ce priveşte noţiunile de "utilizare resurselor acvatice în scop recreativ" şi "asociaţii de pescari în scop recreativ" sau "pescari sportivi" câtă vreme, aşa cum a apreciat în mod corect judecătorul fondului, termenul de "pescuit recreativ" este generic utilizat, atât pentru pescuitul în scop de agrement, cât şi pentru cel în scop sportiv, de performanţă; contrar susţinerilor nefondate ale reclamantei, nu se produce în acest fel nicio confuzie în interpretarea sferei de aplicare a O.U.G. nr. 23/2008.

Faţă de considerentele expuse, cu privire la fondul cererii de chemare în judecată şi faţă de momentul procesual prezent, al judecăţii cauzei în recurs, nefondată apare ca fiind şi critica legată de pretins greşita soluţionare a cererii de suspendare a actului administrativ, nefiind probată nicio împrejurare ce poate fi asimilată noţiunii de "caz bine justificat", câtă vreme nu s-a făcut dovada niciunuia dintre motivele de nelegalitate invocate. Din perspectiva condiţiei pagubei iminente, în afara unor afirmaţii nesusţinute de nicio probă, legate de pretinsele cheltuieli pe care le-ar presupune aplicarea ordinului contestat în dauna patrimoniului titularei cererii de suspendare şi care nu pot fi avute în vedere, se impune a se preciza, aşa cum corect a observat instanţa de fond şi cum s-a menţionat şi anterior, că operaţiunea de eliberare a permiselor în discuţie nu presupune niciun cost.

În considerarea tuturor acestor argumente, ambele recursuri apar ca fiind nefondate, soluţia respingerii lor atrăgând respingerea ca neîntemeiată a cererii de intervenţie accesorie formulată de E..

5.1. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În raport de motivele invocate, întrucât niciunul dintre recursurile declarate împotriva sentinţei curţii de apel nu atrage incidenţa în cauză a motivelor de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., urmează a le respinge, ca fiind nefondate, urmând a fi respinsă şi cererea de intervenţie accesorie formulată în faza de judecată a recursului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de obiect a cererii de chemare în judecată, cu privire la pretenţiile care privesc art. 1 şi anexele 1 şi 2 din Ordinul MADR nr. 60/2017, invocată de intimatul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

Respinge cererea de intervenţie accesorie formulată de E..

Respinge recursurile declarate de recurent-intervenientă D. şi de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 28 din 31 ianuarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 octombrie 2020.