Annulment of administrative decision invoking res judicata to block merit review of European fund financial corrections

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins.".

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 30 octombrie 2015, sub nr. x/2015, reclamanta Unitatea Administrativ- Teritorială Municipiul Târgovişte a formulat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (M.D.R.A.P.), acţiune în anulare împotriva actului administrativ individual Informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/01.04.2015 şi la UAT Municipiul Târgovişte cu nr. x/03.04.2015 solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună: anularea, în tot, a actelor administrative Informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/01.04.2015 şi la UAT Municipiul Târgovişte cu nr. x/03.04.2015, a actelor interne Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 şi Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 emise de către Direcţia Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. şi a Deciziei nr. 119/22.05.2015 emisă de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P., înregistrată la M.D.R.A.P. cu nr. x/25.05.2015 şi la UAT Municipiul Târgovişte cu nr. x/02.06.2015; anularea, în tot, a actelor de asigurare făcute de M.D.R.A.P. cu privire la reţinerea sumelor beneficiarului UAT Municipiul Târgovişte prin aplicarea reducerilor procentuale din valoarea contractului de servicii nr. x/14.02.2011 încheiat cu S.C. A. S.R.L., din valoarea contractului de lucrări nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A., în temeiul actelor anulate/desfiinţate şi obligarea M.D.R.A.P. la restituirea sumelor reţinute prin aplicarea reducerilor procentuale; cheltuieli de judecată pe cale separată.

Reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a actului administrativ cu caracter individual Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 şi a Notei de neconformitate nr. x/14.10.2014.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 175 din 16 octombrie 2018, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate a Notei de neconformitate nr. x/22.10.2014 şi a Notei de neconformitate nr. x/14.10.2014; a admis în parte acţiunea având ca obiect anulare act administrativ formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (MDRAP), şi a anulat Decizia nr. 119/22.05.2015 emisă de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.AP., cu consecinţa obligării pârâtului la soluţionarea contestaţiei în fond; a respins, ca neîntemeiat, capătul de cerere privind anularea în tot a actelor de asigurare.

3. Căile de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond, au declarat recurs, reclamanta Unitatea Administrativ- Teritorială Municipiul Târgovişte, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, pe cale de consecinţă, trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, iar, în subsidiar, admiterea acţiunii introductive şi anularea actelor administrative individuale atacate, cât şi pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (fost, M.D.R.A.P.), întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

1.3.1 Recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte:

Recurenta este nemulţumită de faptul că instanţa de fond a apreciat că nu poate proceda la analiza legalităţii actelor administrative contestate, conform prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, fiind necesar a se cunoaşte raţiunile pentru care autoritatea publică a ales soluţia adoptată.

Aşadar, prima instanţă şi-a argumentat hotărârea pronunţată pe baza motivului potrivit căruia, în contextul prezentat, intimatul este cel care deţine o evidenţă strică a actelor administrative menţinute/anulate în mod definitiv de către instanţele de judecată, aşa încât este cel care poate proceda la o analiză în fond a legalităţii actelor administrative contestate.

Faţă de motivarea instanţei de fond, apreciază faptul că, în mod nelegal s-a dispus obligarea intimatului la soluţionarea pe fond a contestaţiei, întrucât, în speţă exista posibilitatea analizării şi dispunerii anulării actelor administrative contestate.

În acest sens, arată că, prin sentinţa nr. 39/17.02.2015, pronunţată în dosarul nr. x/2014, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte acţiunea formulată de către UAT Municipiul Târgovişte, în contradictoriu cu M.D.R.A.P., dispunând după cum urmează:

"Anulează în parte Decizia nr. 221 din 11 iulie 2014 pentru capetele de cerere din contestaţie 2.3 şi 3 precum şi Nota de neconformitate nr. x din 28 aprilie 2014 pentru punctul 21.3 privind respectarea propunerii tehnice şi existenţa prejudiciului. Respinge ca fiind fără obiect cererea de anulare în tot a Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x şi a notei x/2014. Respinge ca neîntemeiată cererea de anulare a actelor de asigurare făcute de pârât cu privire la aplicarea reducerii procentuale de 5%. Respinge acţiunea conexă [...] ca neîntemeiată."

Împotriva sentinţei amintite anterior, M.D.R.A.P. a formulat recurs, însă, prin Decizia nr. 2327/04.06.2018, pronunţată în dosarul nr. x/2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a respins, ca nefondat, recursul declarat în cauză, hotărârea primei instanţe devenind astfel definitivă.

Prin urmare, anularea punctului 21.3 în ceea ce priveşte respectarea propunerii tehnice şi existenţa prejudiciului, echivalează cu desfiinţarea notei amintite mai sus cu privire la aplicarea corecţiei de 5% pentru contractul de lucrări nr. x/30.07.2013, încheiat între UAT Municipiul Târgovişte şi Asocierea S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A., ceea ce atrage nulitatea actelor subsecvente, respectiv a corecţiilor aplicate prin cererile de plata şi cererile de rambursare.

Faţă de aceste împrejurări, se poate reţine faptul că, în speţa de faţă, prima instanţă putea analiza fondul raportului de drept administrativ dedus judecăţii.

Raportat la motivarea instanţei de fond, este necesar a se preciza şi faptul că, în speţă, nu prezintă relevanţă faptul că, actele administrative Informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 şi Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 nu ai fost soluţionate printr-o altă decizie, întrucât, dacă ar fi existat o astfel de situaţie, prezenta acţiune ar fi ost sancţionată cu invocarea şi constatarea autorităţii de lucru judecat (în ipoteza în care exista o altă acţiune în anulare îndreptată împotriva respectivei decizii, soluţionată definitiv de către instanţele de judecată).

Totodată, instanţa de judecată era obligată, în virtutea rolului său activ, să solicite lămuriri/precizări, în situaţia în care nu înţelegea situaţia de fapt concretă, respectiv împrejurarea potrivit căreia au fost emise mai multe acte administrative.

1.3.2 Recursul pârâtei Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice Bucureşti:

Recurenta apreciază că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a prevederilor art. 430 C. proc. civ. care vizează efectele hotărârilor judecătoreşti şi nu şi a deciziilor privitoare la soluţionarea contestaţiilor administrative.

Prin decizia MDRAP nr. 119/22.05.2015 s-a reţinut faptul că instituţia recurentă s-a mai pronunţat asupra reducerilor procentuale aplicate contractelor afectate de neregulă (nr. x/14.02.2011 şi nr. y/30.07.2013), intimata-reclamantă invocând practic aceleaşi argumente ca şi în contestaţiile care au fost soluţionate.

Menţionează că abaterile au fost identificate şi sancţionate o singură dată, iar reducerile aplicate cererilor de rambursare ulterioare reprezintă doar punerea în executare, respectiv recuperarea sumelor aferente sancţiunii/sancţiunilor.

Referitor la invocarea principiului autorităţii de lucru judecat precizează că acesta s-a menţionat la nivel administrativ şi doar în cazul cererilor de plată/rambursare pentru situaţiile în care beneficiarul, în contestaţiile ulterioare depuse s-a referit la aceleaşi acte administrative precizate.

Astfel, solicită constatarea faptului că prin Decizia MDRAP nr. 119/22.05.2015 (care face obiectul prezentei speţe) emisă în vederea soluţionării contestaţiei administrative formulată de reclamantă împotriva Informării MDRAP nr. 24256/01.04.2015 (C. pen. nr. 9), în mod corect, s-a consemnat faptul că prin deciziile MDRAP nr. 221/11.07.2014, nr. 229/14.07.2014, nr. 44/17.02.2015 şi nr. 45/17.02.2015, şi-a exprimat deja punctul de vedere asupra legalităţii şi temeiniciei măsurilor aplicate în speţă, fapt pentru care nu se putea reveni, revoca sau anula actele administrative (notele de neconformitate) soluţionate definitiv din perspectiva căilor administrative de contestare.

4. Apărările formulate în cauză

Recurenta - reclamantă Unitatea Administrativ- Teritorială Municipiul Târgovişte şi, respectiv, recurentul - pârât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (fost, M.D.R.A.P.) şi-au depus, reciproc, întâmpinare, cu privire la recursurile formulate, prin care, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului părţii adverse.

1.4.1 Recurenta reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte a formulat întâmpinare la recursul pârâtei, solicitând respingerea acestuia ca nefondat.

În acest sens, precizează faptul că, excepţia de lucru judecat reprezintă modalitatea procesuală prin care se valorifică efectul negativ al lucrului judecat. Excepţia se invocă în cadrul celui de-al doilea proces, de către partea care are interes a bloca un nou demers judiciar al reclamantului.

Astfel, art. 431 alin. (1) C. proc. civ. arată faptul că, nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeaşi calitate, în temeiul aceleiaşi cauze şi pentru acelaşi obiect. Autoritatea de lucru judecat este unul dintre efectele hotărârii judecătoreşti alături de puterea executorie, opozabilitatea etc.

Efectele autorităţii de lucru judecat se valorifică însă pe calea excepţiei procesuale, care poate fi invocată ca orice excepţie absolută, de partea interesată, respectiv de către pârât prin întâmpinare, sau de către reclamant, în situaţia în care pârâtul formulează cerere reconvenţională, ori de către instanţă din oficiu. Caracterul absolut al excepţiei face ca aceasta să poată fi invocată în orice stare a procesului, chiar în faţa instanţei de recurs.

Prin urmare, argumentele recurentului MDRAP, conform cărora există mai multe contestaţii formulate de către parte, care au fost soluţionate de către acesta, nu pot fi primite de către instanţa de control judiciar, întrucât, informările, cererile de plată sau de informare au un conţinut diferit, soluţionarea fiecărei contestaţii formulate împotriva actelor administrative fiind dispusă prin decizii diferite care trebuie să conţină şi motivele pe care se întemeiază soluţia.

1.4.2 Recurenta pârâtă Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice Bucureşti a formulat întâmpinare la recursul reclamantei, solicitând respingerea acestuia ca nefondat.

În primul rând, a fost invocată excepţia nulităţii recursului declarat de reclamantă, întrucât nu se încadrează în cazurile de casare prev. de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Totodată, se arată că nota de neconformitate nr. x/28.04.2014 a fost anulata în parte, astfel că este eronată susţinerea reclamantei potrivit căreia această anulare parţială ar putea sta la baza anulării totale a notei de neconformitate atacată în prezenta cauză.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi dispoziţiile art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţie, s-a fixat termen de judecată la data de 15 octombrie 2020.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivele de recurs invocate de ambele părţi se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când instanţa a aplicat sau interpretat greşit normele de drept material.

Având în vedere că în recursul reclamantei, deşi nu s-au indicat în mod expres textele de lege incidente, Înalta Curte apreciază că argumentele, aşa cum au fost prezentate, fac posibilă încadrarea lor în cazul de casare indicat mai sus.

Ca atare, va fi respinsă excepţia nulităţii recursului reclamantei invocată de recurenta pârâtă.

1.1 Asupra recursului formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte:

În esenţă, recurenta reclamantă este nemulţumită de faptul că, deşi prima instanţă a anulat decizia nr. 119/22.05.2015 de soluţionare a contestaţiei administrative, totuşi, în mod nelegal, a dispus obligarea intimatului la soluţionarea pe fond a contestaţiei, întrucât, exista posibilitatea analizării şi dispunerii anulării actelor administrative contestate.

Se observă că, prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea actelor administrative informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/01.04.2015 şi la UAT Municipiul Târgovişte cu nr. x/03.04.2015, a actelor interne Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 şi Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 emise de către Direcţia Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. şi a Deciziei nr. 119/22.05.2015 emisă de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P; anularea în tot a actelor de asigurare făcute de MDRAP cu privire la reţinerea sumelor beneficiarului prin aplicarea reducerilor procentuale din valoarea contractului de servicii nr. x/14.02.2011 încheiat cu S.C. A. S.R.L., din contractului de lucrări nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A., în temeiul actelor anulate/desfiinţate şi obligarea M.D.R.A.P. la restituirea sumelor reţinute prin aplicarea reducerilor procentuale.

Prin Decizia nr. 119/22.05.2015 emisă de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul MDRAP, contestaţia recurentei reclamante a fost respinsă pe principiul autorităţii de lucru judecat.

Prima instanţă, a constatat, în mod just că, pe de o parte, principiul autorităţii de lucru judecat nu poate viza deciziile emise de autorităţi publice cu activitate administrativ-jurisdicţională, iar pe de altă parte actele administrative a căror anuare se solicită nu au mai fost atacate şi nu au mai făcut obiectul unei alte cercetări administrative finalizată printr-o decizie.

Aşadar, nefiind soluţionată pe fond contestaţia administrativă a recurentei reclamante, instanţa de judecată nu poate aprecia asupra raporturilor juridice dintre părţi, cu atât mai mult cu cât reducerile procentuale aplicate prin informările a căror anulare se solicită, au făcut obiectul mai multor contestaţii ajunse ulterior pe rolul instanţelor de judecată, fără a fi soluţionate definitiv.

Mai mult, este de principiu că actul administrativ trebuie, prin sine însuşi, să ofere suficiente informaţii pentru ca orice subiect de drept să hotărască dacă acesta a fost emis cu respectarea dispoziţiilor juridice şi dacă este oportună atacarea acestuia în justiţie. Or, lipsa oricărei motivări în cuprinsul Deciziei nr. 119/22.05.2015 o lipseşte pe aceasta chiar de aparenţa de legalitate şi face imposibilă exercitarea controlului judiciar.

Aşadar, lipsa argumentelor asupra celor invocate de parte în contestaţia administrativă, nu poate fi suplinită de instanţa de judecată, obligaţia autorităţii emitente de a-şi motiva actele emise fiind esenţială. Actul administrativ trebuie să conţină, în cuprinsul acestuia, toate argumentele de fapt şi de drept care au stat la baza soluţiei adoptate, tocmai pentru a se putea verifica legalitatea şi oportunitatea acestuia, constituind, totodată, o garanţie a legalităţii soluţiei adoptate de către autoritate.

În acest context, nu pot fi primite criticile recurentei reclamante în sensul nesoluţionării solicitării de anulare a actelor administrative constând în Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, Notele de neconformitate nr. x/22.10.2014, respectiv nr. 23168/14.10.2014.

1.2 Asupra recursului formulat de pârâtei Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice Bucureşti:

Recurenta pârâtă a invocat greşita aplicare a prevederilor art. 430 şi următoarele C. proc. civ.

În conformitate cu aceste prevederi legale autoritatea de lucru judecat vizează hotărârile judecătoreşti, regăsindu-se în dreptul procesual, ca excepţie procesuală de fond, în cadrul secţiunii dedicate efectelor hotărârii judecătoreşti, instanţa de fond reţinând, în mod legal, că aceasta nu poate viza deciziile emise de autorităţi publice cu activitate administrativ-jurisdicţională.

Chiar dacă s-ar aprecia că autoritatea de lucru judecat a fost menţionată la nivel administrativ, cu titlu de principiu în raport de cererile de plată soluţionate anterior, Înalta Curte apreciază că nici acest argument nu este apt să formeze convingerea instanţei în sensul legalităţii deciziei, întrucât în contestaţia administrativă au fost invocate soluţii judiciare de anulare a unor acte administrative anterioare care au efect asupra celor deduse judecăţii în acest litigiu, iar aceste aspecte trebuiau analizate de recurenta pârâtă.

De altfel, acest aspect a fost învederat instanţei chiar de recurenta pârâtă atunci când a solicitat suspendarea cauzei până la soluţionarea definitivă a cauzelor aflate pe rolul instanţelor cu nr. x/2014 şi y/2014.

Totodată, nu poate fi ignorat nici faptul că prin deciziile administrative nr. 221/11.07.2014 şi nr. 44/17.02.2015 Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P. a desfiinţat Nota de neconformitate nr. x/22.04.2014 şi Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 în contestaţiile administrative ale recurentei reclamante ce vizau cereri de plată anterioare, iar în prezenta contestaţie administrativă s-a susţinut că punerea în executare a celor două decizii de mai sus s-a realizat cu încălcarea chiar a dispoziţiilor autorităţii de soluţionare, aspect ce, de asemenea, nu a fost analizat.

Ca atare, soluţia instanţei de fond de anulare a deciziei nr. 119/22.05.2015 şi de obligare a pârâtului la soluţionarea contestaţiei pe fond este legală şi nu poate fi cenzurată de instanţa de control judiciar pe baza argumentelor recurentei pârâte.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea 554/2004 se va dispune respingerea recursurilor ca nefondate, cu consecinţa menţinerii hotărârii recurate ca fiind legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamanta Unitatea Administrativ- Teritorială Municipiul Târgovişte şi de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (fost, M.D.R.A.P.) împotriva sentinţei nr. 175 din 16 octombrie 2018 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 octombrie 2020.